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Meios de participação popular direta no estado democrático de direito


Autoria:

Diogo Vitorio


Advogado em Cuiabá/MT; Pós-graduando em Direito Constitucional pela Fundação Escola Superior do Ministério Público.

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Resumo:

O presente trabalho visa a estudar os Meios de participação popular direta no estado democrático de direito, constantes no art. 14 e incisos da Constituição Federal de 1988, bem como no art. 5º, inciso LXXIII, também da Lei Maior.

Texto enviado ao JurisWay em 03/06/2009.



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DIOGO VITORIO PINTO DE SOUZA










MEIOS DE PARTICIPAÇÃO POPULAR DIRETA NO

ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO












UNIVERSIDADE DE CUIABÁ- UNIC

FACULDADE DE DIREITO

CUIABÁ-MT

2009























APRECIAÇÃO

________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
























Dedico este trabalho a todos que de certa forma me acompanharam neste árduo caminho, sobretudo a meus pais e amigos.


























Agradeço ao carinho e dedicação recebidos de meus pais e amigos, principalmente nos momentos difíceis....






















"De tanto ver triunfar as nulidades, de tanto ver prosperar a desonra, de tanto ver agigantarem-se os poderes nas mãos dos maus, o homem chega a desanimar-se da virtude, a rir-se da honra e a ter vergonha de ser honesto" Ruy Barbosa

SUMÁRIO


INTRODUÇÃO.............................................................................................................09


CAPÍTULO I

ORIGEM E FORMAÇÃO DO ESTADO...................................................................10

1.1. Evolução histórica do estado.......................................................................11

1.2. Do estado medieval ao estado social-democrático.....................................12

1.3. Breve comentário histórico da democracia: conceito, origem e

outros aspectos......................................................................................................15

1.4. Origem histórica...........................................................................................15


CAPÍTULO II

DEMOCRACIA NO BRASIL......................................................................................18


CAPÍTULO III

3.1 Democracia Direta........................................................................................22

3.2. Democracia Indireta ou Representativa.....................................................23

3.3. Democracia Semidireta................................................................................25

3.4. Questão de ordem: será a terminologia “semi- direta” empregada corretamente? Ou estamos ,de fato, frente a uma democracia “semi- indireta”?...27


CAPÍTULO IV

INSTRUMENTOS DE PARTICIPAÇÃO DIRETA NO

ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO

4.1. Do Plebiscito...................................................................................................29

4.1.1. Plebiscito e ato do executivo................................................................30

4.1.2. Plebiscito como manifestação do eleitorado sobre fato ou evento...30

4.1.3. Plebiscito como aprovação de determinada medida, não como

uma consulta sobre um texto..........................................................................31

4.1.4. Plebiscito como medida de base ou princípio....................................31

4.1.5. Plebiscito como vontade a priori.........................................................32

4.1.6. Plebiscito como decisão política...........................................................33

4.1.7. Utilização do Plebiscito.........................................................................35

4.1.8. Exemplos históricos..............................................................................37

4..2. Do Referendo.................................................................................................40

4.2.1. Experiências na história brasileira.....................................................45

4.3 Da Iniciativa Popular......................................................................................46

4.3.1 Exemplos de Iniciativa Popular de Lei................................................51

4.4 Da Ação Popular..............................................................................................52

4.4.1 Requisitos da Ação Popular..................................................................55

4.4.2 Fins da Ação Popular.............................................................................57

4.4.3 Objeto da Ação.......................................................................................57

4.4.4. Competência..........................................................................................60

4.4.5 Processo e Liminar.................................................................................63

4.4.6 Natureza Jurídica..................................................................................63


CONCLUSÃO................................................................................................................65


BIBLIOGRAFIA...........................................................................................................68




INTRODUÇÃO

Sabe-se que nossa Constituição Republicana de 1988 prevê, já em seu preâmbulo, que o Brasil é um Estado Democrático de Direito, de modo que o passado nos ensina claramente o porquê da escolha. Para tanto, ver-se-á os tipos de Estado que existiram, suas peculiaridades e os motivos que os levaram à sucumbência.

Demais, estudar-se-ão as espécies democráticas e, no mesmo rumo, suas características, suas benesses e pontos negativos, culminando na escolha da modalidade semi- direta pela Lei Maior vigente em nosso país.

Neste momento, ter-se-á os subsídios indispensáveis à abordagem do objeto central do trabalho, a saber, os instrumentos participativos diretos no Estado Democrático de Direito, quais sejam: o plebiscito, o referendo, a iniciativa popular- art. 14, I a III, e a ação popular, inscrita no inciso LXXIII, art.5°, da CF/88.

No mesmo sentido, serão analisados em todos os seus aspectos, características e aplicabilidade, bem como, concomitantemente, demonstrando sua importância à manutenção da democracia nacional, ao respeito ao interesse público e à efetivação da soberania popular, tendo o cidadão como o titular do poder, devendo este ser exercido em nome daquele.

Portanto, as linhas que serão traçadas à frente englobam desde um resumo histórico de assuntos pertinentes ao tema principal quanto a necessidade da existência deles, baluartes do Estado Democrático de Direito.











CAPÍTULO I


ORIGEM E FORMAÇÃO DO ESTADO



É cediço que, desde os primórdios da humanidade, o homem procurara viver reunido por vários fatores, desde a satisfação sexual, a maior facilidade de se defender dos inimigos, das intempéries, de encontrarem alimentos, de repartirem as tarefas, entre outros motivos.Tais grupos, no transcorrer da história, foram crescendo e se tornaram mais complexos, necessitando de regras de convivência e de alguém que mantivesse a ordem, daí o Estado fora uma conseqüência natural. Profetiza Celso Ribeiro Bastos:



O homem é um animal social, pois desde a época mais primitiva sempre viveu em sociedade. Ele precisa relacionar-se com outros homens para sobreviver, e é na sociedade onde encontra a segurança e a proteção necessárias para se desenvolver. São muitos os fatores que levaram o homem a viver em sociedade, dentre eles, podemos destacar, a atração entre os sexos, a divisão de tarefas, a proteção de seus direitos e bens e até mesmo o instinto de sobrevivência.A sociedade se confunde com o próprio evoluir do homem, perdendo-se, portanto, nas origens da própria espécie humana.”1



Outrossim, como dito no parágrafo inaugural, o homem, ao viver em grupo, em sociedade, busca atingir determinados fins, em resumo, o seu bem-estar. Concernente a essa idéia, disse Celso Bastos ao mencionar Aristóteles que



(...)o homem é um animal eminentemente social e político, e que a sociedade representa para o homem um elemento vital para sua sobrevivência, pois é nela que ele encontra a satisfação de suas necessidades e a proteção de seus direitos e bens”.2



Advindo do latim status (estar firme), “Estado”, para Dalmo Dallari, significa “situação permanente de convivência e ligada à política (...) com a característica básica de unidade territorial dotada de um poder soberano”¹, aparecendo pela primeira vez em 1513, com a obra O Príncipe, de Nicolau Maquiavel. Ou seja, desde aquela época se sabia que para caracterizar um “Estado” hão de se fazer presentes peculiaridades bem definidas, tais como a existência de uma sociedade política, em determinado território, sob a égide de um Governo soberano, dotado de poder originário (existindo desde o momento de sua constituição) sendo estes, inclusive, os elementos formadores do Estado.



1.1. Evolução histórica do estado



De início, frise-se que não se pode estabelecer um curso uniforme dos tipos Estatais que se apresentaram (e se apresentam), nem sequer cronologicamente; todavia, “Habitualmente, para efeitos didáticos, faz-se a diferenciação entre diversas épocas da história da Humanidade, em sucessão cronológica, evidenciando as características do Estado em cada época.”3.

A doutrina majoritária estabelece a seguinte cronologia, abarcando estas fases:

  • Estado Antigo;

  • Estado Grego;

  • Estado Romano;

  • Estado Medieval; e

  • Estado Moderno.

Sahid Maluf complementa essa classificação com as seguintes espécies:

  • Estado liberal, implantado pela revolução francesa e baseado no princípio da soberania nacional4;

  • Estado social- acrescentamos-, com as suas diversas variantes, a partir da primeira guerra mundial5.

Como se vê, desde a antiguidade utiliza-se o termo “Estado” sem, contudo, atribuir-lhe um conceito uniforme, até porque, consoante Dallari:



Encontrar um conceito que satisfaça a todas as correntes doutrinárias é absolutamente impossível, pois sendo o Estado um ente complexo, que pode ser abordado sob diversos pontos de vista (...) sendo extremamente variável quanto à forma por sua própria natureza, haverá tantos pontos de partida quantos forem os ângulos de preferência dos observadores”6.



No entanto, boa parte dos estudiosos pacificou a questão envolvendo os elementos indispensáveis à formação de um Estado, leia-se, determinado povo, fixado num território específico, sob os auspícios de um Governo Soberano, com o escopo de atingir o bem-estar social.

Ademais, nota-se que os três elementos são imprescindíveis à caracterização do Ente Estatal, sem os quais não se cogitaria sua existência.

Portanto o Estado pode ser justificado em virtude da segurança jurídica que estabelece em razão de sua organização e da execução dos fins a que se propõe.

Em decorrência do exposto supra, vejamos os principais pontos, sucintamente, das espécies a seguir:



1.2. Do estado medieval ao estado social-democrático



Conforme exposto inicialmente, utiliza-se o vocábulo “Estado” desde os tempos antigos; todavia, inclusive corroborado pelo dizeres de Dalmo Dallari, sem conferir a ele um significado pacífico. Ademais, também se mencionou o aparecimento do mesmo na literatura em O Príncipe, de Maquiavel. Também, tal Entidade fora classificada de acordo com época na qual se inseriu.

Desta feita, do fim da Idade Média, em que se instaurou o “Estado Medieval, a partir do século XI, que foi uma nova expressão da centralização do poder, com a preeminência do Papado sobre o governo temporal”7, houve a conseqüente divisão de poderes entre os senhores feudais e o Rei, este, reaparecendo no cenário no qual se ergueu o denominado “Estado Moderno, que reagiu contra a descentralização feudal da Idade Média e contra o controle da Igreja Romana, revestindo a forma do absolutismo monárquico”8.

Na seqüência proposta pela doutrina, e como manifesto explícito de que os outros Estados foram ineficientes sobretudo no que toca ao respeito à dignidade humana, surgiu, em meados do século XVIII, o “Estado Liberal”, sendo este que, nos ensinamentos de Celso Bastos: “(...) vai procurar com a maior eficiência até hoje conhecida o atingimento da liberdade no sentido de não-constrangimento pessoal. É o coroamento de toda luta do indivíduo contra a tirania do Estado”9.

Essa nova acepção teve como alicerce fundamental o Iluminismo francês do mesmo Século, o qual apregoava a ruptura total com os paradigmas do passado, defendendo a menor interferência estatal possível na vida do indivíduo.

Ademais, diz Bastos que “O fundamental é que o indivíduo seja livre para agir e realizar as suas opções fundamentais”10. E continua: “Prega-se, portanto, o Estado absteísta. Quanto menos Estado melhor, ou, se se preferir, o Estado é um mal necessário”11.

Entretanto, o passar do tempo mostrou que a teoria não se coadunou com a realidade, ou seja, as abstenções estatais geraram grandes distorções e problemas sociais, minando sua viabilidade prática. Eis o que vaticina Celso Ribeiro:



A experiência histórica não confirmou todas as previsões do ideário liberal. Pelo livre jogo das forças econômicas não foi possível atingir o bem-estar da classe trabalhadora. Logo se constatou que a liberdade para contratar reinante entre o empregado e o empregador era uma mera aparência, já que o desnível de força sócio-econômica era muito acentuado. Em muitos outros aspectos a presença do Estado se fez necessária para suprir omissões, para coibir abusos e para empreender objetivos não atingíveis pela livre iniciativa. Tudo isto vai dar lugar ao nascimento do Estado Social...12.



Ainda que inconscientemente, Sahid Maluf e Celso Ribeiro Bastos acordam no sentido de que, doravante ao Estado Liberal, elevou-se como nova espécie o “Estado Social-democrático, baseado em alguns pontos na tradição marxista. Vejamos o que menciona Bastos:

“A social democracia se caracteriza pela pluralidade de origens ideológicas que adota, sem contudo se desvincular da tradição marxista...”13, sendo esta a ideologia que influenciou sobremaneira os Países Latino-Americanos.

Para o doutrinador supra, esta vertente que se evidenciava combina quatro dimensões da democracia: “a política, a econômica, a social e a internacional. A social democracia como princípio ideal e como elemento articulador da ação política, tem demonstrado sua capacidade de adaptação às mudanças de realidade”14.

No Estado social-democrático visa-se a conciliar tanto o respeito aos princípios fundamentais do indivíduo (individualismo), quanto aos sociais (socialismo), objetivando à igualdade ( econômica e jurídica), haja vista a situação deplorável no qual se encontrava inserida boa parte da população, em todos os aspectos.

Desta forma, tratou-se sobre as variantes estatais existentes desde o início da civilização, culminando no “Social-democrático”; contudo, na seqüência do exposto, cumpre indagar: o que vem a ser “Democracia”, como e onde surgiu, visto que fora um dos pilares da modalidade estatal em tela, porquanto dera lugar ao “Estado Democrático de Direito”, no qual vivemos desde a promulgação da Carta de 1988.





1.3. Breve comentário histórico da democracia: conceito, origem e outros aspectos



Da justaposição de dois radicais gregos - demo= povo,e cracia= governo,formou-se o vocábulo DEMOCRACIA que, em linha gerais, significa governo do povo e para o povo. Segundo Bastos, democracia “é o governo do próprio povo”15.

José Afonso da Silva, assim conceituando o instituto: “governo do povo, pelo povo e para o povo (...) que só se afirma na luta incessante, no embate constante, não raro na via revolucionária”16.

Fala-se governo do “povo”, pelo “povo” e para o “povo”; entretanto, qual é o significado de “povo”? O estudioso supracitado, com tamanha sabedoria, expõe o seguinte: “ (...) é sabido que o povo há de ser concebido como conjunto de indivíduos concretos, situados, com suas qualidades e defeitos, e não como entes abstratos”17.



1.4. Origem histórica



A origem histórica da democracia remete-nos à Grécia e a Roma antiga, porém, sobretudo à civilização helênica de “Heráclito, Heródoto, Demócrito, Licurgo, Sólon, Sócrates, Platão, Aristóteles e Políbio...”18, como nos informa Sahid Maluf.

Continua o pensador acima dizendo que fora no Estado ateniense onde surgiram “as primeiras manifestações concretas de governo democrático”19, considerando-o como terreno no qual foram plantadas e colhidas as “sementes da democracia”20, as quais mais tarde serviriam de base ao que conhecemos hodiernamente por Democracia.

Na mesma esteira, cumpre ressaltar que naquela época exercia-se a democracia na modalidade direta, leia-se, na qual o povo participava diretamente das votações, estas que ocorriam ,via de regra, em praça pública, conforme assevera Maluf: “(...) a democracia foi idealizada e praticada sob a forma direta, isto é, o povo governava-se por si mesmo, em assembléias gerais realizadas periodicamente nas praças públicas”21.

No mesmo sentido, eis o que profetiza Bastos:



Historicamente citam-se alguns exemplos de governo do povo exercido de forma direta. É sabido que nas cidades-estados gregas o povo participou na soberania de modo direto durante dois séculos. Na Grécia conhecia-se a democracia sob a modalidade participativa. Em outras palavras, reunia-se o povo, na praça pública, para resolver as questões políticas relativas às cidades-estados”22.


Todavia, tal qual nos dias atuais, não eram todos que poderiam participar efetivamente, isto é, somente os cidadãos tinham a prerrogativa para tanto. Mas, quem eram os cidadãos naquela época? Responde-nos com propriedade a essa questão Sahid Maluf, aludindo a Aristóteles:



Conclui o genial filósofo estagirita pela condenação formal de todas elas, por entender que a forma ideal seria a constitucional ou política, com a intervenção de todo o povo no governo. Tal atitude decorreu do fato de que a democracia antiga já era considerada como o governo da maioria, não da totalidade do povo. Efetivamente governavam os cidadãos, e nem todas as pessoas possuíam direitos cívicos.”23



Demais, incluem-se nessa categoria dos “não- cidadãos” os escravos , as mulheres e os libertos.

Aqui, ensina-nos José Afonso da Silva: “ressalva-se, contudo, que essa Democracia do estagirita só se destinava aos homens livres, a uma minoria, por que o povo, então, era tão só essa minoria”24.

Hoje, consideram-se cidadãos aqueles que estejam no pleno gozo de seus direitos políticos, ou seja, os que preencham as qualidades exigidas em lei, sacramentadas no art.14, §1°, I, II, alíneas “a”, “b” e “c”, da Carta Cidadã de 1988.

Continuando, falou-se anteriormente sobre as assembléias realizadas em praça pública, a fim de os cidadãos exercerem sua participação na Polis Grega e na Civitas Romana. Entretanto, isso era viável haja vista o tamanho da Cidade- Estado, que geralmente “era pequeno, restringindo-se aos limites da comunidade urbana. E, para bem funcionar a democracia, a população não podia ultrapassar certos limites(...) embora sem fixar precisamente esses limites”25.

Porém, a que limites se refere Maluf? Eis que o mesmo respondera em seguida: “Chegou mesmo a afirmar que o Estado não deveria ir além do número de pessoas às quais pudesse chegar a voz do orador”26.

Com essa breve introdução histórica buscou-se iniciar a discussão no que toca a um tema de suma importância desde a antiguidade, qual seja, a Democracia, abordando-se doravante suas espécies e peculiaridades, e, destarte, reunindo elementos suficientes ao ingresso no tema central deste trabalho.



CAPÍTULO II


DEMOCRACIA NO BRASIL



Antes de comentar sobre o surgimento da democracia no Brasil, é forçoso lembrarmos do período antecedente- o qual deixou cicatrizes profundas –, leia-se, da Ditadura Militar, que manteve o País sob suas rédeas durante aproximadamente vinte anos, compreendidos entre 1964 e fins de 1984, tendo seu domínio sucumbido aos movimentos insurgentes pró-redemocratização, sendo a eleição de Tancredo Neves, em 15.1.85, o marco histórico que de vez sepultou as duas décadas anteriores. Segundo Paulo Bonavides Paes de Andrade, a fase real de transição aconteceu quando:

Afinal, em 15 de janeiro de 1985, Tancredo Neves é escolhido (...) como o 29° presidente da República do Brasil...”27

Consoante o mesmo estudioso: “A luta pela normalização democrática e pela conquista do Estado Democrático de Direito começara assim que se instalou o golpe de 1964 e especialmente após o AI 5...”28.

Percebe-se que desde a tomada do Poder pelos Militares houve revolta e indignação de grande parte da sociedade, principalmente em face às arbitrariedades cometidas, ao manifesto desrespeito às liberdades individuais, às prisões desmotivadas, ao cerceamento da liberdade de expressão, de locomoção, enfim, por essas e outras situações que explicitamente caracterizaram o anseio popular à volta da Democracia.

Consoante o mesmo estudioso: “A luta pela normalização democrática e pela conquista do Estado Democrático de Direito começara assim que se instalou o golpe de 1964 e especialmente após o AI 5...”29.

Percebe-se que desde a tomada do Poder pelos Militares houve revolta e indignação de grande parte da sociedade, principalmente em face às arbitrariedades cometidas, ao manifesto desrespeito às liberdades individuais, às prisões desmotivadas, ao cerceamento da liberdade de expressão, de locomoção, enfim, por essas e outras situações que explicitamente caracterizaram o anseio popular à volta da Democracia.

Sobre os movimentos sociais em prol daquela, eis a memória de José Afonso:



Tomara, porém, as ruas, a partir da eleição dos Governadores em 1982. Intensificara-se, quando, no início de 1984, as multidões acorreram entusiásticas e ordeiras aos comícios em prol da eleição direta do Presidente da República, interpretando o sentimento da Nação, em busca do reequilíbrio da vida nacional, que só poderia consubstanciar-se numa nova ordem constitucional que refizesse o pacto político-social”30.



Bonavides nos brinda com seu comentário:


(...) somente em 1984 se explicitaram as manifestações da sociedade e a movimentação das organizações associativas como a Ordem dos Advogados do Brasil, as federações e sindicatos de trabalhadores, com o apoio ostensivo da Conferência Nacional dos Bispos do Brasil”31.



Continuando, percebe-se que a redemocratização do País foi um acontecimento natural, sobretudo em face às duas décadas precedentes e seus danos nefastos oriundos. Na seqüência, proceder-se-á a uma breve análise sobre o interregno entre a queda do regime ditatorial e a promulgação da Carta Cidadã de 1988, na qual alude à democracia já em seu Preâmbulo.

Fora dito que os movimentos favoráveis à democracia intensificaram-se com a edição do Ato Institucional n° 05- o célebre AI-5; a um primeiro momento frustraram-se as tentativas das forças democráticas, mas, conforme José Afonso da Silva: “Não desanimaram, ainda desta vez, as forças democráticas. Lançaram a candidatura de Tancredo Neves, então Governador de Minas Gerais, à Presidência da República”32.

Vê-se que a candidatura de Tancredo à Presidência foi crucial para que a sociedade mantivesse acesa a esperança democrática, anseio este que felizmente se transformou em realidade, em 15.1.85, com a eleição daquele. Disse José Afonso:



O povo emprestou a Tancredo Neves todo o apoio para a execução de seu programa de construção da Nova República, a partir da derrota das forças autoritárias que dominaram o país durante vinte anos (1964 a 1984). Sua eleição, a 15.1.85, foi, por isso, saudada como o início de um novo período na história das instituições políticas brasileiras, e que ele próprio denominara de a Nova República, que haveria de ser democrática e social...”33.


Vale citar os dizeres de Bonavides sobre o lapso temporal entre a ditadura e a Nova República concebida por Tancredo: “O período de transição da ditadura militar instalada em 1964 para a Nova República foi, certamente, o mais doloroso de todos quantos a história marcou em nosso País”34.

A Nova República, nomenclatura com a qual se prenunciou os novos tempos vindouros, quase permaneceu na teoria, haja vista o falecimento de Tancredo, antes mesmo de assumir a cadeira presidencial. As palavras de José Afonso resumem o sentimento de tristeza e receio que recaiu sobre a população:

 


Sua morte, antes de assumir a Presidência, comoveu o Brasil inteiro. Foi chorado. O povo sentiu que suas esperanças eram outra vez levadas para o além. Assumiu o Vice-Presidente, José Sarney, que sempre esteve ao lado das forças autoritárias e retrógradas. Contudo, deu seqüências às promessas de Tancredo Neves”35.



Essa preocupação era totalmente aceitável, em virtude de há pouco o país ter sido governado pelos Militares. Porém, Sarney manteve sua palavra e cumpriu com as pretensões de Tancredo. De início, nomeou a Comissão de Estudos Constitucionais, a quem incumbiu criar o anteprojeto constitucional, que seria concretizado na Carta a ser elaborada pela Assembléia Nacional Constituinte, “livre e soberana”36, a qual Tancredo convocaria assim que fosse empossado.

E assim aconteceu; a Assembléia Nacional Constituinte promulgou a Constituição da República Federativa do Brasil em 5 de outubro de 1988, Diploma Legal este que, dentre todos os adjetivos recebidos, ficara mais conhecido por “Constituição Cidadã”, predicado atribuído a ela por Ulysses, em decorrência de sua estrutura, pois:



Sua estrutura difere das constituições anteriores. Compreende nove títulos, que cuidam: (1) dos princípios fundamentais; (2) dos direitos e garantias fundamentais; segundo uma perspectiva moderna e abrangente dos direitos individuais e coletivos, dos direitos sociais dos trabalhadores, da nacionalidade, dos direitos políticos e dos partidos políticos; (3) da organização do Estado, em que estrutura a federação com seus componentes; (4) da organização dos poderes: Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judiciário, com a manutenção do sistema presidencialista (...)seguindo-se um capítulo sobre as funções essenciais à Justiça (...); (5) da defesa do Estado e das instituições democráticas (...); (6) da tributação e do orçamento; (7) da ordem econômica e financeira; (8) da ordem social; (9) das disposições gerais. Finalmente, vem o Ato das Disposições Transitórias”.37


Portanto, infere-se dos comentários que a Constituição de 1988 englobou em seu corpo temas de suma importância, principalmente no tocante aos direitos e garantias fundamentais do cidadão, à cidadania, ao exercício pleno da democracia, consubstanciando, enfim, os anseios populares e, ao mesmo tempo, registrando a volta da democracia no Brasil. Na sequência, faz-se necessário trazer à baila as variantes democráticas, firmando os alicerces para, logo após, erigir-se sobre os mesmos os instrumentos participativos diretos no Estado Democrático de Direito.

 

CAPÍTULO III


ESPÉCIES DE DEMOCRACIA



Uma das conclusões a que se pode chegar sobre o que já foi dito reside no fato de a Constituição Federal de 1988, indubitavelmente, ter sido a que mais tratou do respeito aos direitos e garantias fundamentais, quer individuais, quer coletivos, como resposta visível aos últimos anos vividos pelo país no regime ditatorial. Além disso, em nenhum outro texto constitucional pátrio se valorizou tanto os princípios e instituições democráticas e, por conseguinte, aos cidadãos, visto se tratar de governo do povo, pelo povo e para o povo.

Desta feita, a partir de agora mister tratar das espécies de democracia existentes, quais sejam, a direta, a semidireta e a indireta ou representativa, e ao tecer os apontamentos sobre a segunda vertente, abordar-se-á cada um dos institutos de que a sociedade pode se valer a fim de participar diretamente no Estado Democrático de Direito no qual vivem.

Os institutos a que se refere encontram-se previstos no art.14, I a III, do mesmo Diploma, sobre os quais se estudará mais adiante, bem como no inciso LXXIII, do art.5°, qual seja, a ação popular.


3.1. Democracia direta


É possível inferir da terminologia “direta” o seu significado, ou seja, espécie democrática em que a sociedade participa diretamente do Governo, tomando as decisões sem a intervenção dos representantes eleitos, assim ocorrendo na indireta.

Maluf complementa o entendimento supramencionado: “Na República Democrática Direta governa a totalidade dos cidadãos, deliberando em assembléias populares, como faziam os gregos no antigo Estado ateniense”38.


Marcos Antônio Striquer Soares, estudioso do assunto, assim se refere a ela:

Tem-se como principal exemplo desta a democracia helênica de Sócrates, de Platão e Aristóteles. Ademais, Dalmo Dallari entende que nos tempos modernos trata-se de: “curiosidade histórica, entendendo que só existe mesmo a democracia direta na Landsgemeinde, que ainda se encontra em alguns Cantões suíços: Glaris, Unterwalden e Appenzell”39.

Da mesma forma acontecia Na Grécia Antiga, conforme Sahid Maluf:



Nos Estados helênicos e romanos (...) a democracia foi idealizada e praticada sob a forma direta, isto é, o povo governava-se por si mesmo, em assembléias gerais realizadas periodicamente nas praças públicas. Tal sistema primitivo foi possível porque então o Estado-Cidade (Polis, na Grécia, e Civitas, em Roma) era pequeno, restringindo-se aos limites da comunidade urbana”40.


 

Tanto nas civilizações grega e romana quanto no mundo contemporâneo, sua aplicabilidade era e é restrita, visto o comentário acima e o seguinte, este de Dallari: “(...) é facilmente compreensível que tal prática só poderá mesmo ocorrer onde o colégio eleitoral seja muito restrito, o que, por si só, é suficiente para torná-la inviável no mundo atual”41.

Em resumo, viu-se que essa modalidade se fez presente onde a circunscrição eleitoral era reduzida a ponto de viabilizar a participação social nos moldes aduzidos. Também, nos dias atuais é considerada patrimônio histórico, sem qualquer aplicabilidade prática.

 


3.2. Democracia Indireta ou Representativa



Eis o ensinamento de Maluf relacionado ao instituto em tela:



A REPÚBLICA DEMOCRÁTICA INDIRETA, ou REPRESENTATIVA, é a solução racional, apregoada pelos filósofos dos séculos XVII e XVIII e concretizada pela Revolução Francesa. Firmado o princípio da soberania nacional e admitida a impraticabilidade do governo direto, apresentou-se a necessidade irrecusável de se conferir, por via do processo eleitoral, o poder de governo aos representantes ou delegados da comunidade. É o que se denomina sistema representativo...”42.

 


De início, frise-se o que já foi dito: a democracia direta, por si só, mostrou-se inaplicável, limitando-se a resquícios históricos.

Diante disso, tornou-se imprescindível a atribuição do poder público - de governo, aos representantes legalmente eleitos, mediante o processo eleitoral.

Para Striquer Soares: “A democracia indireta, ou representativa, por seu turno, é o mecanismo de decisão no Estado Moderno. Surgiu por inviabilidades técnicas da democracia direta e não há como ser abandonada nos tempos atuais”43.

Vejamos o que apregoa Maluf: “Na República Democrática Indireta (ou Representativa) o poder público se concentra nas mãos de magistrados eletivos, com investidura temporária e atribuições predeterminadas”44.

Em suma, à democracia representativa atribuiu-se o condão de resolver a impossibilidade prática da forma direta, em face do crescimento populacional, de sua complexa organização e, por conseguinte, dos colégios eleitorais, inviabilizando as “Assembléias Populares”, na forma concebida na sociedade helênica e nos Cantões Suíços supracitados. Desta feita, confere-se a um número reduzido de cidadãos mandato político, através do qual representarão o eleitorado, agindo por este, para este e em nome deste.

Contudo, tal qual a direta, a modalidade representativa possui algumas limitações e é alvo de críticas doutrinárias, estas claramente postas por Marcos Striquer:

 


Surgiu, então, a representação no sentido em que conhecemos hoje, com uma assembléia dominando o poder e o povo distante dele, participando apenas nas eleições, como órgão de seleção dos representantes” (grifei).

(...)

Temos, hoje, o exercício do poder entregue a representantes do povo, os quais não se encontram vinculados a uma vontade popular e tampouco podem perder o mandato por deliberação popular. No entanto, este mecanismo é contestado por manter o povo distante das decisões”45 (grifei).



Portanto, esclarece-se a inaplicabilidade única e exclusiva de ambas as espécies supra, e, por conseguinte, exigiu-se uma resposta a esta celeuma, quall seja, a modalidade a seguir



3.3. Democracia Semidireta



A princípio, dever-se-ia seguir o estudo dos tipos de democracia apresentados pela doutrina majoritária, estudando-se a forma direta, em seguida, a semidireta e, por último, a representativa. Contudo, visto que o tema central deste trabalho versa sobre os meios de participação popular direta no Estado Democrático de Direito, fora necessário abordar a espécie em tela por último, uma vez que, na seqüência, analisar-se-á um por um de seus institutos formadores previstos no art.14, I a III, no inciso LXXIII, art.5°, da Constituição Federal de 1988, isto é, o Plebiscito, o Referendo, a Iniciativa Popular e a ação popular.

Na busca do melhor entendimento sobre o tema, manifesta-se Marcos Striquer neste sentido: “É a tentativa de aproximação do povo ao exercício do poder, criando instrumentos para que o povo participe diretamente das decisões políticas, mas mantendo seus representantes” 46.

Infere-se claramente que esta modalidade se coloca entre as duas outras já analisadas, visto que reuni em seu bojo elementos de ambas, tanto que é intitulada de mista. Da forma direta aproveita justamente a prerrogativa de a população intervir diretamente em certos atos governamentais, sobretudo os de interesse nacional; da espécie indireta mantém a representação popular por parte de um número limitado de cidadãos, os quais agem em nome dos representados.

Assevera Maluf:



A delegação de poderes, neste sistema, é feita com as devidas restrições, de tal sorte que os problemas considerados de vital importância nacional são decididos pelo próprio povo por processos típicos de democracia direta, como o referendum, a iniciativa popular...”47.



O comentário reafirma o exposto no parágrafo anterior, acerca da justaposição de elementos das outras vertentes democráticas, diante da inviabilidade de sua aplicação pura e simples.

Afirma Sahid: “... o sistema misto se apresenta na atualidade qual porto de salvação no mar encapelado em que navega o barco da democracia representativa. E a excelência teórica da medida foi confirmada pela prática”48.

Além de ínfimos comentários sobre o tema, Dallari discorda do parecer acima, vejamos: “A impossibilidade prática de utilização dos processos da democracia direta, bem como as limitações inerentes aos institutos de democracia semidireta, tornaram inevitável o recurso à democracia representativa...”.49 (grifei).

Porém, data vênia ao insigne Dalmo de Abreu Dallari, consoante manifestação de Maluf, a prática tratou de nos explicitar que a democracia semidireta se mostra a mais viável, ao reunir uma parcela das outras espécies, em detrimento da adoção pura e simples, quer da democracia direta, quer da indireta, diante de seus problemas peculiares, apontados nos respectivos tópicos. Ademais, os registros históricos confirmam-nos o escrito.

É de grandiosa importância a seguinte passagem da obra de Striquer Soares, a qual resume com propriedade os itens precedentes:


 

Diante das inviabilidades da democracia direta, criou-se a representativa, ou indireta, e, diante da distância que esta mantinha o povo das decisões do Estado, surgiu a democracia semidireta”50.

 


Para tanto, fez-se uma mistura das experiências anteriores. A democracia semidireta, empregada em diversos Estados, apresenta um aspecto intermediário, uma legítima posição de meio termo, relativamente às precedentes, podendo ser definida como a modalidade em que o povo, apesar de governado pelos seus representantes, tem o direito de intervir diretamente, em momentos decisivos, na elaboração definitiva da lei e no funcionamento de órgãos estatais.

Portanto, fundamentada a escolha pela espécie semidireta, doravante analisar-se-ão “...os institutos de manifestação da soberania nacional...”51, caracterizadores daquela, previstos no incisos de I a III, do art.14, e no inciso LXXIII, do art.5° da Constituição Federal de 1988.

 


3.4. Questão de ordem: será a terminologia “semi-direta” empregada corretamente? Ou estamos , de fato, frente a uma democracia “semi- indireta”?



Os doutrinadores são uníssonos ao empregar em suas obras o termo democracia semi-direta, explicitamente adotada por nossa Lei Maior de 1988, referindo-se àquela que abrange em seu âmago institutos das modalidades direta e indireta. Todavia, se nos ativermos ao conceito e sobretudo ao conteúdo daquela, veremos que, na verdade, estamos diante de uma espécie semi-Indireta, pois, é notório e inclusive amplamente protegida pela Constituição Cidadã a representatividade do povo por alguns eleitos, dotados do dever precípuo de lutar e defender os interesses sociais. Ademais, suscite-se o fato de o braço representativo ser o alicerce mais importante sobre os quais se sustenta nossa democracia, e não os institutos provenientes da espécie direta, o que, por si só, levar-nos-á a crer que o vernáculo correto a ser empregado seria democracia indireta, repita-se, sob a ótica de a democracia brasileira fundamentalmente gravitar em torno da representação popular, herança da vertente democrática indireta.



CAPÍTULO IV


INSTRUMENTOS DE PARTICIPAÇÃO POPULAR DIRETA NO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO



A priori, cumpre ressaltar que há uma linha tênue distinguindo o plebiscito do referendo, “dificultando uma distinção segura entre ambos”52, vez que possibilitam ao cidadão participar diretamente, em momentos oportunos, da Máquina Estatal na tomada de decisões importantes, redimensionando suas atuações futuras.

Contudo, de fato há peculiaridades as quais, analisadas com prudência, ensejam a caracterização dos institutos mencionados, em detrimento da cizânia doutrinária. Marcos Antônio Striquer Soares dita-nos quais as principais divergências, sendo que “por vezes os autores usam como elemento diferenciador...”53:



o tempo da consulta popular: ao plebiscito atribui-se consulta a priori, prévia, antes de qualquer estrutura pré-estabelecida, de algum ato já praticado, concernente a determinado assunto relevante; enquanto o referendo versa sobre manifestação social também sobre “matéria de alto conteúdo político- social”54, só que a posteriori a certo ato já realizado, “seja uma lei já aprovada ou medida normativa em curso”55;


o objeto da deliberação popular: a generalidade dos autores distingue entre o plebiscito e o referendum, tendo em vista a natureza do objeto da decisão popular. Se esse objeto é um ato concreto, uma decisão política, uma situação atual ou futura, teremos o plebiscito; se, ao contrário, tratar-se de aprovar, ou não, pela decisão popular, um ato normativo, isto é, uma lei, teremos o referendum”56.

Em face disso, Marcos Striquer aponta o porquê de o primeiro argumento retro ser insuficiente para distinguir com segurança os institutos:



Conforme visto acima, alguns autores pretendem diferenciar o plebiscito do referendo pelo tempo da consulta: se não houver manifestação prévia dos órgãos estatais, cabe o primeiro instituto, se houver, cabe o segundo. Mas, em primeiro lugar, se não houver ato estatal prévio, não é possível consulta popular, pois esta decorre de uma manifestação dos representantes do povo. O critério do tempo da consulta, portanto, não é adequado para solucionar o problema”57.



Quanto à segunda hipótese, esta aparenta ser mais adequada, haja vista tocar no principal ponto de cada elemento, vejamos: o plebiscito versa sobre uma decisão política a ser tomada, envolvendo duas ou mais opções de escolha; já o referendum é utilizado no processo legislativo, quer ratificando, quer rejeitando lei ou projeto de lei. Vê-se que, neste caso, não hipótese de escolha pelo cidadão, cabendo a este dizer “sim” ou “não”.

Em face à importância dos institutos à efetiva realização mormente dos princípios democrático e da soberania popular, e na seqüência a essa breve introdução, estudá-los-á com detalhes.


4.1 Do Plebiscito



Termo oriundo do latim plebis + scitum, a um primeiro momento, na Roma antiga, referia-se às decisões soberanas da plebe, através de votação. Pinto Ferreira lembra-nos que, no direito romanístico, plebis correspondia à “ comunidade ou os cidadãos, excluindo os patrícios e os senadores”58. Adiante, fora desvirtuado de sua real finalidade, servindo como arma branca nas mãos de Cônsules como Pompeu e César, a fim de “legitimar” a sua investidura no poder supremo.

No transcorrer do tempo, a doutrina apontou, e aponta, alguns aspectos com o escopo de caracterizar o instrumento democrático, sendo estes os de destaque:

Consoante Manoel Gonçalves Ferreira Filho, o plebiscito é “decisão popular sobre medidas de base ou de princípio”59;

O insigne Celso R. Bastos, citado por Marcos Antônio S. Soares, diz que o plebiscito é uma “aprovação de determinada medida (...) e não uma consulta sobre o texto”60;

Adrian Sgarbi, conforme Striquer Soares, informa que o instituto está “isento de caráter popular decisório vinculante”61;

O próprio Marcos S. Soares cita J.H Meirelles Teixeira, sendo para este uma decisão política, nestes termos: “um assunto de importância política ou especialmente para criar alguma situação política mais ou menos permanente”62;

O expoente José Afonso da Silva afirma que se trata de uma “questão política ou institucional”63; em sua outra obra, o constitucionalista em questão profetiza: “o plebiscito (...) visa a decidir previamente uma questão política ou institucional, antes de sua formulação legislativa...”64.

Em resumo, a plêiade acima nos confere importantes colaborações, a partir das quais, em seguida, abordar-se-á cada uma delas e, por derradeiro, conceituar-se-á dignamente o mecanismo popular em tela.


 

4.1.1. Plebiscito e ato do executivo



Logo de início, diz-se inconcebível tal elemento caracterizador do plebiscito, cuja defesa é de Pinto Ferreira, por certo que inexiste participação do Chefe do Executivo no processo de ausculta popular, decorrendo este de manifestação do órgão legislativo. Sábias as palavras e o exemplo histórico do constitucionalista Marcos S. Soares:



O plebiscito havido no Brasil, em 1993, com âmbito federal, teve como objeto a forma e o sistema de governo. Não envolveu qualquer ato do Executivo, decorreu de decisões políticas do Congresso Constituinte, sem participação do chefe do Executivo (...) ele não participou da decisão propriamente, que foi do Congresso Constituinte (...) Mesmo as consultas ao povo previstas no art. 18, §§ 3° e 4°, da C.F, para redimensionar os entes federados, não dependem de ato do Executivo, mas de lei do órgão Legislativo.”65


4.1.2. Plebiscito como manifestação do eleitorado sobre fato ou evento



Esta afirmação é trazida por Striquer Soares, baseando-se em Antônio Carlos Mendes, quem qualifica o meio participativo como “manifestação estritamente política do eleitorado66.

Considerar que o plebiscito diz respeito a determinado fato, evento ou acontecimento, deixa-o “vago e sem precisão jurídica”67. Porém, se se interpretá-lo com cautela, não nos atendo pura e simplesmente à literalidade, veremos que, segundo esta afirmativa, ele se trata de uma “situação específica, ou seja, diz respeito sempre a situações determinadas, sem envolver debates sobre diversos assuntos, como no caso da elaboração legislativa”68.

Desta feita, sendo manifestação do eleitorado acerca de acontecimento, de fato ou evento específicos, determinados e individualizados, devemos ter isso em mente a fim de auxiliar na busca do melhor conceito. “É válido como noção do instituto em estudo69.



4.1.3. Plebiscito como aprovação de determinada medida, não como uma consulta sobre um texto



A esta oportuna colocação de Celso Bastos pode-se interpretar conjuntamente o exposto anterior, uma vez que o instituto se desenvolve através de manifestação cidadã com o mister de aprovar ou rejeitar determinada medida específica, individualizada, conforme nos ensina o cientista político em epígrafe.



O plebiscito não envolve, portanto, um exame complexo, como das nuanças de uma lei, mas simplesmente a escolha popular entre uma hipótese ou outra, a preferência entre uma ou outra medida a se tomar. É, então, um dado que pode ser incluído no conceito que pretendemos elaborar”70.



Logo, tem-se mais um passo rumo ao conceito esperado.


 

4.1.4 Plebiscito como medida de base ou princípio


Esta colocação se encontra duvidosa, vez que, considerando-a como medida específica, estar-se-ia diante do que fora dito acima. Todavia, segundo Marcos Striquer: “Ao que todo indica, o que se pretendeu foi sugerir o plebiscito como decisão de base, ou seja, sobre algo onde o sistema jurídico se apóie”71.

Entende-se por base a superfície sobre a qual algo se apóia, erige-se, fundamenta-se.

Outrossim, aquela é a mesma função dos princípios, pois todo o sistema jurídico se constrói sobre, de acordo com eles, sendo verdadeiros alicerces àquele.

Entretanto, não se pode aceitá-lo como medida de base ou princípio, pois é insuficiente para distingui-lo do referendo, “que também pode levar a apreciação popular tal medida de base ou princípio”72.



4.1.5 Plebiscito como vontade a priori



Este quesito tem como seu principal defensor o eminente Celso Ribeiro Bastos. Em primeiro lugar, cumpre analisar a expressão “a priori”: esta locução latina indica constatações a que se chegam fundadas unicamente em hipóteses, sem qualquer averiguação mais profunda. Consoante Marcos Antônio S. Soares, isto significa que o plebiscito “não envolve, portanto, um exame complexo, como das nuanças de uma lei...”73.

Ao contrário do referendo, o qual será estudado em seguida- sendo uma vontade cidadã “a posteriori”, ou seja, a que se alcança mediante abordagem de fatos e fundamentos solidificados, já demonstrados.

Desta feita, pode-se considerar o plebiscito como instrumento viabilizador da vontade popular a priori, sem que haja estruturas pré-definidas, prévia manifestação legislativa, seja de projetos, seja de leis em si. Por conseguinte, é natural conceber o seguinte argumento do mestre supracitado: “É, na verdade, o ponto de partida, de onde se poderá construir um esquema, uma estrutura. Pode-se dizer que é o ponto de partida”74.

Todavia, ponto de partida de quê ? O mesmo estudioso responde:


Conforme visto há pouco, o plebiscito não envolve um exame complexo, como das nuanças de uma lei, sendo concernente a determinado caso ou medida. Podemos concluir, então, que ele é a manifestação prévia, que poderá dar origem a um esquema, ou seja, é ponto de partida para a criação legislativa”75.



Continuando, disse-se que dele derivará o processo legislativo; sim, isso tanto é verdade que, na inquirição, cabe aos votantes escolher entre uma opção ou outra, da qual logicamente uma será preferida, sendo, ai sim, que diante dela se pode iniciar a criação legislativa. “Podemos dizer que ele define a hipótese, a opção para uma possível criação legislativa. Ele traz dois caminhos, cabendo ao povo escolher entre um ou outro (num dualismo ou – ou).76.

Ademais, faz-se necessário ressaltar que a proposta escolhida é coberta pelo manto da soberania popular, vedando a olhos vistos que o Legislativo opte pela hipótese rejeitada. Este pode exclusivamente silenciar-se no que toca ao resultado, mas nunca afrontar a decisão soberana.


4.1.6 Plebiscito como decisão política



Marcos Antônio S. Soares assim define decisão política:



Por decisão política podemos entender a definição de uma postura governamental, ou seja, uma opção, diante de várias possibilidades, para se trilhar um caminho, ou melhor, para regulamentar a vida social e perseguir fins do Estado”77.



Também indica alguns dos instrumentos utilizados na tomada daquelas: “Esta decisão é tomada, no dia a dia, na criação de leis ou atos normativos, que são instrumentos utilizados pelo Direito para tomar decisões políticas”.78.

Infere-se que são os principais meios pelos quais os agentes políticos ditam os alicerces da vida social, sempre almejando ao convívio harmônico.

Também, o doutrinador citado adverte:



Chamamos a atenção, porém, para o fato de a decisão política ser uma opção diante de várias possíveis, como a escolha de um caminho a trilhar, e como tal, não deve ser confundido com os atos do processo legislativo, cujo conjunto expressa uma decisão política.

(...)

O trabalho de decisão política é próprio do Poder Constituinte (...) atividade típica do Poder Legislativo”.79.”



Lembremo-nos do que foi visto anteriormente: não há de se cogitar que o plebiscito seja decisão popular acerca de ato do Executivo, tal como preconiza Pinto Ferreira. Sendo atividade típica de um Poder Legítimo, este deve exercê-la “dentro de limites (...) Em primeiro lugar, a norma jurídica é criação de um poder, que exerce sua competência, porém, respeitando o sistema jurídico”80.

Por fim, Soares apresenta sua conclusão deste tópico:



O plebiscito, como decisão política é, portanto, uma competência autorizada aos cidadãos para decidir sobre a inovação da ordem jurídica. Note-se que tal poder é exercido para definir uma postura governamental, um caminho a ser tomado diante de vários que se apresentam81.



Então, de todo pertinente é este ponto à futura intitulação do mecanismo em foco. Antes de chegarmos a um conceito abrangente, saliente-se o plebiscito como sendo “decisão não-vinculante”, sendo que o mesmo “não vincula a atividade dos representantes do povo a seu resultado(...) A consulta serviria como constatação da vontade popular, mas não como uma orientação a ser observada”82 .

No entanto, a doutrina majoritária ensina-nos que é um erro esta consideração, pois “Considerá-lo como decisão não-vinculante, simplesmente, é desprezá-lo como instrumento de exercício da soberania do povo”83.

Porém, o ponto principal é o seguinte: mesmo que através do plebiscito os cidadãos apresentem soberanamente sua opção dentre as propostas, manifestando-a por intermédio de uma decisão política a priori, esta não tem o condão de impor quando, de que forma efetivar-se-á o resultado da ausculta. Contudo, detém a força de delimitar o campo de atuação à criação normativa.

Foi dito anteriormente que o Legislativo, conquanto arquive o veredicto, de forma alguma poderá utilizar-se da hipótese rejeitada.

Esta situação é denominada pela doutrina de delimitação de competência, isto é, “...uma redução da competência que se autorizava antes da consulta, só é possível trabalhar com uma delas, aquela escolhida pelo povo”84.

Apesar de a atuação legislativa não ficar adstrita à decisão popular, obrigando-os a um ato político positivo, ou a uma ação (criação normativa), isso não retira do plebiscito sua importância à democracia, sua especial proteção pelo Texto Constitucional, muito menos a característica soberana de seu resultado, que notoriamente é capaz de restringir o campo de competência legislativa doravante.

Em virtude da exposição supra, tem-se agora subsídios a fim de conceituá-lo: trata-se o plebiscito de meio de participação popular direta no Estado Democrático de Direito, manifestado mediante decisão política a priori, acerca de determinada medida, específica, munido do poder de delimitar o âmbito de criação legislativa daquele momento em diante, em face à soberania da escolha cidadã.



4.1.7 Utilização do plebiscito



Apesar de, no curso da história, mais especificamente de nosso País, este instrumento ter sido utilizado poucas vezes, sua imprescindibilidade à democracia permanece intacta, irrevogável, sendo um dos baluartes do Estado Democrático de Direito, não se tornando letra morta, ainda por cima tendo sua previsão legal em texto Magno. Assevera Marcos Striquer:



Para concluir esta seção, podemos dizer que o plebiscito é um instrumento de exercício do poder pelo próprio titular. Apesar de ele poder ser utilizado em benefício de poucos, a sua prática em dimensões preestabelecidas (...)pode ser instrumento precioso para o desenvolvimento de uma democracia participativa”85.



Por falar nisso, sua inscrição se faz presente nos artigos. 14,I; 18, §§3º e 4º; 48, VI; e 49, XV, da CF/88.

Aqui, como se percebe, trata-se de competência do Congresso Nacional “autorizar referendo e convocar plebiscito”86

Também, depreende-se dos preceptivos aludidos que se utilizará o plebiscitum “para consultas populares, às populações interessadas, sobre questões territoriais e de autodeterminação dos povos”87.

Será visto oportunamente que a Lei Maior, em seu art. 27, §4°, possibilita aos Estados legislarem sobre a iniciativa popular; na Constituição Mato-Grossense, consta no art. 5°, IV. Destarte, também há previsão no que toca ao plebiscito, a saber:


Art. 6º O plebiscito é a consulta à população estadual acerca de questão relevante para os destinos do Estado, podendo ser proposto fundamentadamente à Assembléia Legislativa:

I - por cinco por cento dos eleitores inscritos no Estado, distribuídos, no mínimo, por um quinto dos Municípios, com, no mínimo, a subscrição de um por cento dos eleitores em cada um;

I - por um terço dos deputados;

1º A votação será organizada pelo Tribunal Regional Eleitoral, no prazo máximo de três meses após a aprovação da proposta, assegurada a publicidade gratuita para os defensores e os opositores da questão submetida a plebiscito.

§ 2º Serão realizadas, no máximo, cinco consultas plebiscitárias por ano, vedada sua realização nos quatro meses que antecedem à realização de eleições municipais, estaduais e nacionais.

§ 3º O Tribunal Regional Eleitoral proclamará o resultado do plebiscito, que será considerado como decisão definitiva sobre a questão proposta.

§ 4º A questão que já tenha sido objeto de plebiscito somente poderá ser reapresentada após três anos da proclamação de seu resultado.

§ 5º O Estado, por qualquer de seus Poderes, atenderá ao resultado de consulta plebiscitária sempre que pretender implantar grandes obras, assim definidas em lei.

§ 6º Serão assegurados ao Tribunal Regional Eleitoral os recursos necessários à realização das consultas plebiscitárias.”88


4.1.8. Exemplos históricos



1) 06 de janeiro de 1963: presidencialismo x parlamentarismo.

O art. 25 da EC n° 04, de 02.09.61, a qual instalara o parlamentarismo, previa o plebiscito:



A lei votada nos termos do art.22 poderá dispor sobre a realização de plebiscito que decida da manutenção do sistema parlamentar ou volta do sistema presidencial, devendo, em tal hipótese, fazer-se a consulta plebiscitária nove meses antes do termo do atual período presidencial” (grifei).89


Art. 22 : “Poder-se-á complementar a organização do sistema parlamentar de governo ora instituído, mediantes leis votadas nas duas casas do Congresso Nacional, pela maioria absoluta de seus membros”.



Contudo, a lei intitulada de Capanema-Valverde, 16/09/62, veio traçar diretrizes à consulta que se aproximava, a ser realizada como referendum, tal qual estabelecia seu art.2°:

 


A emenda constitucional n°. 4 de 2 de setembro de 1961, será submetida a ‘referedum’ popular no dia 6 de janeiro de 1963.Aquela consulta, prevista como plebiscito, tornou-se um referendo, isto porque decidiu-se sobre uma norma, ou seja, a questão era a ratificação ou a rejeição do Ato Adicional, a Emenda Constitucional n.°4.”90



Vê-se que se criou um impasse: por um lado, a EC n.4 previa a consulta como sendo plebiscito; de outra banda, a Lei Capanema-Valverde (Lei Complementar n°2, de 16/09/62), estabeleceu que aconteceria nos moldes do referendo.

Caracterizou-se um caso passível de se alegar inconstitucionalidade da Lei Complementar n° 2, visto que previu o referendo em vez de plebiscito, como estabeleceu a EC n.4?



“Note-se, também, que não houve equívoco, pois conforme previsto na Emenda Constitucional n.°4, a consulta teria realmente as características de um plebiscito; e na forma como prevista na Lei Complementar n°2, a consulta teria realmente as características de um referendo. Em cada norma, havia a consciência da espécie de consulta que se faria. Na verdade, a sistemática foi aperfeiçoada pela lei posterior”91.



Destarte,



mesmo que houvesse sido proposta a ação devida, os fatos apresentavam elementos para que a decisão popular gerasse efeitos concretos, com o retorno ao presidencialismo, com a Constituição de 46, ou a manutenção do parlamentarismo, com o Ato Adicional. Se aquela previsão de consulta, que constava da Emenda n.°4 podia ser aperfeiçoada, pela lei complementar, porque não acatá-la?92.



Afinal de contas: plebiscito ou referendo? “Com a vitória do presidencialismo, no dia 6.1.63, houve manifestações de autoridades para o encaminhamento político da vontade popular (...) desde que proclamados os resultados do plebiscito...”93 (grifei).

Extremamente válido o comentário de Argelina Cheibub Figueiredo e Marcos Figueiredo: “O resultado do plebiscito foi então 9.457.448 de votos contrários à permanência do parlamentarismo e de 2.073.582 favoráveis”94.

Sanada a dúvida, finalizar-se-á este tópico anotando a promulgação da EC n°6, de 23/01/63 (aqui, prestemos atenção: o projeto legislativo surgiu após a consulta popular, sendo a decisão política tomada a priori) a qual restaurou o sistema presidencialista de governo no Brasil.


 

2) Plebiscito de 21/04/93



Esta consulta a priori, em âmbito nacional, versou sobre a forma e o sistema de governo, no qual a Monarquia fora preterida em detrimento da República, e o presidencialismo se consagrou vencedor, obtendo larga vantagem de votos em relação ao parlamentarismo. Nota-se claramente que se tratou mesmo de plebiscito, pois o cidadão tinha a opção entre um(a) ou outro(a) forma e sistema de governo.

Forma de governo: Monarquia x República;

Sistema de governo: Parlamentarismo x Presidencialismo.

Eis o parecer do constitucionalista José Afonso da Silva:



“A Constituição preordenou dois dispositivos, no ADCT, que geraram controvérsias a debates. Um foi o art. 2°, que determinou que no dia 7 de Setembro de 1993 o eleitorado definiria, através de plebiscito, a forma (república ou monarquia constitucional) e o sistema de governo (parlamentarismo ou presidencialismo) que deveriam vigorar no País. A data, como vimos, foi antecipada para 21.4.93 pela EC 2/92. O plebiscito teve lugar nessa data com expressiva maioria a favor da República Presidencialista” 95

“O resultado do plebiscito assim como pode gerar um processo de criação de normas, pode também ter como conseqüência a proibição da criação de uma norma (foi deste tipo o resultado do plebiscito de 1993. (grifei)

(...)

Assim, mesmo que esse órgão não dê encaminhamentos àquilo que foi decidido, ele também não poderá contrariar aquele conteúdo que foi proferido pelo povo. Temos, como exemplo, o plebiscito ocorrido em 1993, onde a opção pelo presidencialismo, como sistema de governo, gerou, a contrário senso, a proibição do parlamentarismo”96.



Feita esta análise, na seqüência estudar-se-á o outro instrumento de intervenção popular no Estado, leia-se, o referendo, para, depois, com uma base sólida e fundamentada, estabelecer os efeitos gerados por ambos e sua natureza jurídica.



4.2 Do Referendo



Neste tópico, abordar-se-á o segundo meio de participação popular direta no Estado Democrático de Direito, insculpido no inciso II do mesmo art. 14, CF/88, ao lado do plebiscito- já estudado, e da iniciativa popular- em seguida.

Em se tratando também de instrumento de consulta à população, deve ser analisado com cautela, a fim de evitar conclusões precipitadas e possíveis enganos relacionados ao instituto anterior.

Vejamos os dizeres de Marcos Striquer sobre isso:



Os institutos do plebiscito e do referendo possuem características muitos semelhantes que os aproximam, dificultando uma distinção segura entre ambos. Dizem respeito a manifestações populares, consultas ao povo, sempre relativas a decisões de poder. Caracterizam, enfim, a participação direta do povo no poder do Estado97.



Proveniente do vocábulo em latim ad referendum, originou-se com a prática em alguns Cantões Suíços, tais quais Valais e Grisons, onde se recorria à sociedade a fim de esta ratificar as votações das Assembléias locais. Desde já, ressalte-se um dos elementos peculiares deste: a ratificação de uma proposta legislativa. Ademais, “Com a difusão da prática, ‘referendo’ passou a ser sinônimo de consulta popular”98.

Sendo assim, vale citar algo dito no tópico posterior acerca do quesito que diferencia o plebiscito do referendo: o tempo da consulta não é adequado para tanto, como bem nos elucida Marcos Antônio S. Soares: “O critério do tempo da consulta, portanto, não é adequado para solucionar o problema (...) ainda não é suficiente para dar segurança ao instituto, pois o considera somente em um de seus aspectos...”99 .

Também, e em face disso, inferiu-se que a maneira mais correta de dissecá-los envolve o objeto da ausculta: se se tratar de decisão política a priori, sobre determinada medida, delimitando o âmbito de competência legislativa, ter-se-á plebiscito; quanto ao referendo, a doutrina majoritária converge no sentido de ser “um instrumento a ser utilizado no processo legislativo”100.

Por meio dele, o cidadão é chamado a ratificar ou rejeitar lei, projeto de lei ou alguma outra medida normativa, já discutida em sede legislativa, ou sobre a qual ainda haverá deliberação, todavia, limitando o campo de atuação do Legislativo. Com base nisso, obteve-se o cerne,



a precisão do termo(...) sem necessidade de detalhes outros, além de seus elementos próprios. A caracterização como instrumento de participação direta do cidadão no processo legislativo consegue essa façanha, ou seja, consegue dar objetividade ao instituto...”101.



Fácil compreender que uma de suas características precípuas é a ratificação ou a rejeição de algo e, também, a inexistência de opção de escolha, tal qual há no plebiscito (uma hipótese ou outra). Naquele, ao povo incumbi única e exclusivamente aceitar ou desprezar, ratificar ou negar o que lhe é proposto; não há opção. Além disso, depreende-se que se trata de uma decisão a posteriori, ou seja,



em um processo já instaurado, com uma decisão pré-estabelecida que deve ser ratificada ou rejeitada (...) posterior a uma decisão já tomada, que vai aceitar ou rejeitar esta decisão. Ao povo não cabe a opção quanto ao caminho a se tomar, mas somente aceitar ou rejeitar uma proposta, é um simples sim ou não, sem possibilidade de escolha entre duas opções possíveis” 102.



Também, outro dado importantíssimo para a correta denominação do referendum é o que os estudiosos intitulam de “caráter vinculante”. Desta feita, o resultado da consulta vincula o agir das autoridades públicas, ficando adstritas àquele? Depende. A única hipótese em que essa premissa se confirma é quanto ao referendo deliberativo (na seqüência estudar-se-ão as espécies de referendo), no qual os cidadãos votam pela entrada ou não em vigor do projeto de lei analisado. “Na hipótese da vinculação (...) isto ocorre no caso do referendo deliberativo...”103

Pois bem: vencedor o “sim”, o objeto da consulta obrigatoriamente deve entrar em vigor, cabendo ao Legislativo apenas optar pelo momento mais propício; consagrado o “não”, só resta o arquivamento daquele. Frise-se: estamos diante do referendo deliberativo.

Nos demais casos, inexiste essa vestimenta vinculante, tal como no plebiscito, havendo o que se caracterizou por “delimitação da competência do Legislativo”, isto é,

 


Haverá uma redução de suas competências, pois se ele poderia optar, antes da consulta, por qualquer das propostas levadas ao povo, depois da consulta ele somente poderá trabalhar com a opção popular. Assim, mesmo que esse órgão não dê encaminhamentos àquilo que foi decidido, ele também não poderá contrariar aquele conteúdo que foi preferido pelo povo”104.



A título de exemplos, cite-se o plebiscito e referendo consultivo, algumas vezes considerados pela doutrina como simples consulta popular, sem força vinculatória, porém, servindo de baliza à postura estatal querida pela opinião pública.

 


O corpo eleitoral não participa, aqui, juridicamente da formação da lei, mas apenas politicamente aconselha os órgãos governamentais, participando da tarefa legislativa de modo indireto, se o resultado do referendum for acatado (...) No referendo consultivo estão incluídas as consultas que, independentemente de resultado, podem ou não ser acolhidas pelos governos...”105.

 


Visto mais esse detalhe, passaremos à análise das espécies de referendo.


  1. Quanto à matéria, ele se divide em constitucional: quando o objeto deliberativo tocar a Lei Maior (matéria constitucional), isto é, o âmago do Estado, a organização do mesmo, suas funções e a forma de relacionamento para com a sociedade; e legislativo, o qual a doutrina mais estuda, haja vista “referir-se à participação do povo no processo de criação legislativa infraconstitucional”106;


  1. Quanto ao tempo, há o preventivo: realizado antes da elaboração legislativa; e o sucessivo, após a confecção normativa;

  2. Quanto à eficácia, eis o consultivo, aquele desprovido do manto vinculante, sendo que o objeto deliberado ainda retornará à Casa Legislativa para apreciação derradeira; consoante Marcos Striquer, essa vertente



não tem caráter vinculante porque o processo de criação de normas ainda se encontra em curso. A competência para decidir definitivamente sobre o projeto é do Congresso, mas ele prefere abrir mão do exame de algum ponto, que é levado ao povo, garantindo para si o exame definitivo para depois da votação popular. Caso não restasse um exame político, não seria mera consulta...”107



Mas se trataria da modalidade deliberativa, lembremo-nos, aquele revestido de força vinculante aos órgãos estatais no que tange ao resultado;

  1. Quanto ao fundamento jurídico, eis o obrigatório,



quando a criação legislativa sobre determinada matéria, ou em determinado instante, depender de consulta popular”;108 e o facultativo, quando o objeto, ou o tempo da consulta não estiverem previstos em norma, e sua realização depender de iniciativa de alguém competente para tanto”109.



Por conseguinte, vista a origem histórica; as peculiaridades inerentes; as espécies exaltadas pela doutrina, está-se diante de um momento propício à conceituação do mecanismo:

Ao lado do plebiscito, é meio de participação popular direta no Estado Democrático de Direito, contudo, sendo manifestação política a posteriori a lei, a projeto de lei ou outra medida normativa (processo legislativo), com o desiderato de ratificar ou rejeitar a proposta, via de regra desprovida de efeito vinculante (à exceção do referendo deliberativo), delimitando a área de competência das autoridades públicas.

A título de complementação, o mesmo se faz sacramentado no art. 7° da Lei Orgânica do Estado de Mato Grosso:



Art. 7º O referendo popular é condição de eficácia de norma jurídica nos casos previstos em lei complementar.”110





4.2.1. Experiências na História Brasileira



Inicialmente, questiona-se? Houve alguma experiência na história brasileira utilizando-se do referendum? Sim, ocorreu em dois momentos importantes, quais sejam:

O célebre referendum de 23.10.2005, sobre o desarmamento em todo o território nacional: o art. 35 da Lei 10.826/03, mais conhecido por Estatuto do Desarmamento, estabelece a proibição de se comercializar armas de fogo e munição no Brasil, salvo as entidades previstas no art.6° do mesmo. Ademais, o §1° do supracitado artigo indica que para tal proibição entrar em vigor deve, antes, passar pelo crivo popular, mediante referendo popular.

O questionamento levado ao cidadão era este: “o comércio de armas de fogo e munição deve ser proibido no Brasil?”, e a resposta dar-se-ia nas urnas entre o “SIM” ou o “NÃO”.

Conforme o ensinamento de Pedro Lenza:



Como todos sabem, após apuração do referendo, de 23.10.2005, segundo fontes do TSE, o “NÃO” recebeu 59.109.265 votos (63,94%) e o “SIM” 33.333.045 votos. Foram registrados 1.329.207 (1,39%) de votos em branco e 1.604.307 (1,68%) votos nulos. Dos 122.042.825 eleitores, compareceram às urnas 95.375.824 (78,15%). A abstenção foi de 26.666.791 (21,85%). Assim, o comércio de armas de fogo e munição continua, nos termos da lei, sendo permitido no Brasil”111



Demais, eis o que vaticina Sua Excelência Dr. Gilmar Ferreira Mandes:

 


A primeira experiência ordinária com o referendo deu-se com a Lei n. 10.826/2003 (art.35 do Estatuto do Desarmamento), que estabeleceu a proibição do comércio de armas de fogo e fixou que a eficácia de tal proibição dependeria de referendo realizado em outubro de 2005. Aludido referendo foi autorizado pelo Decreto Legislativo n.780, de 7-7-2005. Efetivado o referendo em 23-10-2005, a proibição proposta foi rejeitada”112


4.3. Da iniciativa popular



Antes de ingressar no mérito deste tópico, ressalte-se a inteligência do disposto no art.1°, II, e parágrafo único da Carta Cidadã.

Logo, em se tratando de Estado Democrático de Direito, tendo a cidadania como um de seus alicerces, e viabilizando, em alguns casos, aos cidadãos, o exercício direto do poder, com previsão constitucional, denota-se claramente a importância dos instrumentos por meio dos quais se efetiva tal “participação direta”, e dentre eles está a iniciativa popular, aliada ao plebiscito e ao referendo,outrora estudados, e à ação popular, vista no tópico seguinte.

Coberta pelo pálio do art. 14, inciso III, da Lei Maior, a iniciativa popular iguala-se aos outros no que tange à possibilidade de o povo intervir diretamente no exercício do poder pelo Estado, quando preenchidos certos requisitos (serão vistos adiante).



Trata-se de novidade introduzida pela CF/88 (...) estabelecendo a possibilidade de o eleitorado nacional deflagrar processo legislativo de lei complementar ou ordinária...”113



Enquanto nos casos do plebiscito e do referendo não há intervenção direta no processo legislativo, isto é, tratando-se, respectivamente, de decisão política a priori e a posteriori, a lei, a projeto legislativo ou a outra medida normativa, quanto à iniciativa, existe o envolvimento naquele, porquanto se infere do art. 59, caput, o qual inaugura a Seção VIII – Do processo legislativo, e incisos II e III; do art. 61, que inicia a Subseção III- Das leis, constando no caput e §2°, do mesmo Diploma Legal.

Mister citar o que entende por processo legislativo, na ótica de José Afonso da Silva:



Por processo legislativo entende-se o conjunto de atos (iniciativa, emenda, votação,sanção, veto) realizados pelos órgãos legislativos visando a formação das leis constitucionais, complementares e ordinárias, resoluções e decretos legislativos”114.



No mesmo diapasão, encontra-se o mestre Alexandre de Moraes, que assim preceitua:



O termo processo legislativo pode ser compreendido num duplo sentido, jurídico e sociológico. Juridicamente, consiste no conjunto coordenado de disposições que disciplinam o procedimento a ser obedecido pelos órgãos competentes na produção das leis e atos normativos que derivam diretamente da própria constituição, enquanto sociologicamente podemos defini-lo como o conjunto de fatores reais que impulsionam e direcionam os legisladores a exercitarem suas tarefas. Assim, juridicamente, a Constituição Federal define uma seqüência de atos a serem realizados pelos órgãos legislativos, visando à formação das espécies normativas previstas no art.59: Emendas Constitucionais, leis complementares e ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções.”115.



Não se pode esquecer do que apregoa Pedro Lenza sobre o assunto:



O processo legislativo consiste nas regras procedimentais, constitucionalmente previstas, para a elaboração das espécies normativas, regras estas a serem criteriosamente observadas pelos “atores” envolvidos no processo”.116



Cite-se outro comentário de Lenza:



O que deve ficar claro é que o aludido instituto serve apenas para dar o ‘start’, ou seja, apenas para deflagrar o processo legislativo, sendo que o Parlamento poderá rejeitar o projeto de lei ou, ainda, o que é pior, emendá-lo, desnaturando a essência do instituto”117.


 

Indubitavelmente a iniciativa popular é revestida com o mesmo poder dos institutos retro abordados, a saber, por intermédio dos quais se efetiva a participação popular direta.

Demais, sobre as premissas apontadas não recaem qualquer dúvida, visto que, se o processo legislativo é um complexo de atos, dentre eles a iniciativa, esta claramente pode advir do povo (iniciativa popular), nos casos de edição de leis complementares e ordinárias (caput do art. 61, CF/88), preenchidos os requisitos do §2°, art.61, da Carta Política.

Eis o parecer de José Afonso:



Iniciativa legislativa. É, em termos simples, a faculdade que se atribui a alguém ou a algum órgão para apresentar projetos de lei ao Legislativo (...) a iniciativa das leis complementares e ordinárias compete (...) aos cidadãos (art.61).118



De forma bem sucinta, mas ao mesmo tempo esclarecedora, é a opinião de Alexandre de Moraes:



A Constituição Federal consagrou como instrumento de exercício da soberania popular ( CF, art.14, III) a iniciativa popular de lei, que poderá ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles, conforme preceitua o §2°, do art.61, da Constituição Federal. Interessante ressaltar que as Constituições estaduais devem prever, nos termos do §4° do art.27 da Constituição Federal, a iniciativa popular de lei estadual.”119(grifei).



No âmbito Estadual, vaticina o art. 5°, caput, incisos II, III, e IV da Constituição do Estado de Mato Grosso:


Art. 5°. A Soberania Popular será exercida:

(...)

II- pelo plebiscito;

III- pelo referendo;

IV- pela iniciativa popular no processo legislativo.”120


A Lei Orgânica do Município de Cuiabá também consagra a iniciativa popular de lei, com base no art.29, XIII, CF/88:


Seção V

Do Processo Legislativo


Art. 23 O processo legislativo municipal compreende a elaboração de:

I - emendas à Lei Orgânica Municipal;

II - leis complementares;

III - leis ordinárias;

IV - resoluções;

V - decretos legislativos.

Art. 24 A Lei Orgânica Municipal poderá ser emendada mediante proposta:


(...)


III- de iniciativa popular.

§ 1º A proposta será votada em dois turnos com interstício mínimo de 10 (dez) dias, e aprovada por 2/3 (dois terços) dos membros da Câmara Municipal.

§ 2º A emenda à Lei Orgânica Municipal será promulgada pela Mesa da Câmara, com o respectivo número de ordem.

§ 3º A Lei Orgânica não poderá ser emendada na vigência de estado de sítio ou de intervenção no Município.”121



Sendo assim, é possível elencar os requisitos necessários à propositura nas três esferas federativas:

  • Nacional: art. 61, §2°, CF/88:



§ 2º - A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.122



  • No Estado de Mato Grosso, art. 8°, caput, de sua Constituição:



Art. 8º A iniciativa popular consiste no exercício direto do poder político pela população matogrossense, podendo ser exercida pela apresentação à Assembléia Legislativa de projeto de lei subscrito, no mínimo, por um por cento dos eleitores inscritos no Estado, distribuído, pelo menos, por cinco Municípios.123


  • Em se tratando de Município (Cuiabá, no caso), art. 25, caput:



Art. 25 A iniciativa das leis cabe a qualquer Vereador, ao Prefeito e ao eleitorado que a exercerá sob a forma de moção articulada, subscrita, por um mínimo de 5% (cinco por cento) do total do número de eleitores do Município124.


.

Além disso, existe um quesito comum aos três casos supramencionados, trazido por Lenza: “... o projeto de lei de iniciativa popular deverá circunscrever-se a um só assunto, isto para facilitar a coleta de assinaturas e a exata compreensão do que se está assinando”125.

O mesmo constitucionalista, no que toca à iniciativa popular nacional, profetiza:



Para se ter uma idéia de número necessário, em julho de 2005 o eleitorado nacional, informado pelo TSE, era de 122.102.746 eleitores. Portanto, o número para a iniciativa popular seria de, pelo menos, 1.221.028, obedecendo-se, ainda, às regras expostas na Constituição de percentual mínimo por Estado”126.



Complementando essa idéia, Manoel Gonçalves Ferreira Filho, diante deste quesito numérico, intitula a iniciativa popular de “instituto decorativo”127.

Desta feita, pode-se extrair do próprio texto legal o conceito deste meio participativo direto; contudo, Pedro Lenza o faz com propriedade:



Assim, a iniciativa popular caracteriza-se como uma forma de exercício do poder (que emana do povo – art. 1°, parágrafo único), de forma direta, sem o intermédio de representantes, através de apresentação de projeto de lei, dando-se início ao processo legislativo de formação da lei”128.



4.3.1 Exemplo de Iniciativa Popular de Lei



Este é trazido por Lenza, vejamos:



Lei n. 11.124/2005 – conhecida como ‘fundo nacional para moradia popular”, a lei dispõe sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS), cria o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) e institui o Conselho Gestor do FNHIS. Trata-se do primeiro projeto de iniciativa popular da história brasileira apresentado à Câmara dos Deputados ( lembrar que o instituto da iniciativa popular foi introduzido pela CF/1988)- PL n. 2.710/92- CD, que tramitou por mais de 13 anos. O principal objetivo do Fundo é somar e articular todos os recursos para ações em habitação nos três níveis de governo- federal, estaduais e municipais-, e direcioná-los para atender às famílias de baixa renda”129.



4.4. Da Ação Popular



Anteriormente se estudou os institutos de participação popular direta constantes no art. 14, I a III, da Constituição Republicana, a saber: plebiscito, referendo e a iniciativa popular de lei complementar ou ordinária.

Neste tópico, abordar-se-á outro instrumento que se encaixa na descrição supra, qual seja, a ação popular, inscrita no inciso LXXIII, do art. 5°, do mesmo Diploma Normativo, in verbis:



LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência” .130



Depreende-se do texto acima que, se qualquer cidadão é parte legítima à sua propositura e, ademais, não se mencionando a necessidade de representantes para tanto, trata-se, indubitavelmente, de meio soberano participativo direto no Estado Democrático de Direito.

Nesse rumo, assevera Alexandre de Moraes:



A ação popular, juntamente com (...) plebiscitos e referendos, e ainda a iniciativa popular de lei (...), constituem formas de exercício da soberania popular (CF, arts. 1°e 14), pela qual, na presente hipótese, permite-se ao povo, diretamente, exercer a função fiscalizatória do Poder Público, com base no princípio da legalidade dos atos administrativos e no conceito de que a res pública (República) é patrimônio do povo”131.

 


No tocante ao conceito, não há o que se discutir, haja vista a transparência da disposição legal. Contudo, a fim de sustentar a empreitada, registrar-se-á o que apregoa o professor Hely Lopes Meirelles:



Ação popular é o meio constitucional posto à disposição de qualquer cidadão para obter a invalidação de atos ou contratos administrativos – ou a estes equiparados - ilegais e lesivos do patrimônio federal, estadual e municipal, ou de suas autarquias, entidades paraestatais e pessoas jurídicas subvencionadas com dinheiros públicos”132.



Da mesma forma que nos instrumentos anteriores, aqui, o interesse maior em tela não é pessoal, individual, mas, sim, coletivo, social, “do povo”. Por intermédio desses mecanismos, objetiva-se a salvaguardar algo (neste caso, o patrimônio público, quer material, quer não patrimonial), pertencente à sociedade, de tal sorte que deve ser analisado cuidadosamente, com o escopo de evitar sua equívoca e arbitrária utilização. Sobre isso, adverte-nos Hely Lopes Meirelles:



Entretanto, a ação popular vem sendo desvirtuada e utilizada como meio de oposição política de uma Administração a outra, o que exige do Judiciário redobrada prudência no seu julgamento, para que não a transforme em instrumento de vindita partidária, nem impeça a realização de obras e serviços públicos essenciais à comunidade que ela visa a proteger”133.



Ainda sobre o seu uso, há divergência na doutrina, a qual doravante será suscitada: para o célebre Alexandre de Moraes, o cidadão que intenta ação popular, fá-lo em nome próprio, na defesa de direito próprio, vez que a ele pertence tal mecanismo, diante de expresso alargamento na previsão constitucional quanto à legitimidade. Demais, segundo José Afonso da Silva, apud Moraes:



a ação popular consiste num instituto de democracia direta, e o cidadão, que a intenta, fá-lo em nome próprio, por direito próprio, na defesa de direito próprio, que é o de sua participação na vida política do Estado, fiscalizando a gestão do patrimônio público, a fim de que este se conforme com os princípios da legalidade e da moralidade”134.



No sentido inverso, caminha o renomado Hely Lopes, a quem acompanho, para o qual o cidadão que toma as rédeas da ação popular o faz em nome da coletividade, defendendo interesses dela, e não direitos pessoais, tal qual afirma os doutrinadores há pouco aludidos.



É um instrumento de defesa dos interesses da coletividade, utilizável por qualquer de seus membros. Por ela não se amparam direitos individuais próprios, mas sim interesses da comunidade. O beneficiário direto e imediato desta ação não é o autor; é o povo, titular do direito subjetivo ao governo honesto. O cidadão a promove em nome da coletividade, no uso de uma prerrogativa cívica que a Constituição da República lhe outorga”135.



Demais, consideremos a natureza jurídica comum aos institutos com o escopo de corroborar o que foi dito: diante de explicitamente a Carta Cidadã vigente adotar como baluarte o princípio da soberania popular nacional, o exercício direto por qualquer de seus cidadãos implica em benefício a todos, mesmo que, no caso da ação popular, o ingresso em juízo se dê por um único do povo. Isso pode levar à equívoca interpretação de que se defende direito próprio (individual), quando na verdade se tutela interesses coletivos. Como se infere da nomenclatura e de sua finalidade, ação popular, ou seja, visando a proteger interesses que pertencem a todos, mesmo que exercido por um único cidadão.



4.4.1. Requisitos da Ação Popular



A partir do supra-indicado conceito do professor Hely Lopes, extrair-se-á os requisitos daquela, sendo eles:

  • o autor deve ser cidadão brasileiro, leia-se, estar em pleno gozo de seus direitos cívicos e políticos, mais precisamente, traduzindo-se na qualidade de eleitor. Conforme Hely Lopes Meirelles:



Somente o indivíduo (pessoa física) munido de seu título eleitoral poderá propor ação popular, sem o quê será carecedor dela Isso porque tal ação se funda essencialmente no direito político do cidadão, que, tendo o poder de escolher os governantes, deve ter, também, a faculdade de lhes fiscalizar os atos de administração”136.


E quanto à pessoa jurídica, aos inalistáveis ou inalistados, aos partidos políticos? Serão partes legítimas à propositura? Eis a Súmula 365 do STF:

365. Pessoa jurídica não tem legitimidade para propor ação popular”.

  • ilegalidade ou ilegitimidade do ato a ser invalidado:

 

Assim entende o conceituado professor Hely Lopes:



... isto é, que o ato seja contrário ao Direito, por infringir as normas específicas que regem sua prática ou por se desviar dos princípios gerais que norteiam a Administração Pública. Não se exige a ilicitude do ato na sua origem, mas sim a ilegalidade na sua formação ou no seu objeto”137.



Mais precisamente, o instrumento em tela visa a invalidar ato cuja prática ensejou lesão ao patrimônio público, podendo advir de vício formal ou substancial, inclusive desvio de finalidade, “conforme a lei regulamentar enumera e conceitua em seu próprio texto (art.2°, ‘a’ a ‘e’ )138.

O terceiro quesito desta ação é justamente a lesividade do ato ao patrimônio público. Antes da Constituição de 1988, a lesão era unicamente material, econômica, pecuniária, desfalcando a Administração. Com o advento da Carta Cidadã, o legislador sabiamente abrangeu na ação popular também o patrimônio ou valores artísticos, cívicos, culturais, ambientais, históricos, estéticos, espirituais, a moralidade administrativa, isto é, tanto o patrimonial, o corpóreo quanto o imaterial, o incorpóreo, abrigando-se no seio da comunidade. Aliás, saliente-se que tais direitos (valores) são os denominados difusos ou coletivos, os quais pertencem àquela.

Senão vejamos: com o advento da Constituição de 1988, alguns autores quase incorreram na errônea interpretação acerca de tais pressupostos, suscitando a exclusão do quesito ilegalidade; em contrapartida, sanou-nos esta dúvida o estudioso Hely Lopes:



Na realidade, não nos parece ter sido essa a intenção do legislador, que tão-somente pretendeu valorizar novos interesses não patrimoniais, dando-lhes a proteção adequada pela ação popular. Enquanto a sua finalidade, no passado, era simplesmente patrimonial, visando à anulação de atos lesivos ao patrimônio de entidades públicas, o constituinte de 1988 admitiu sua utilização também em relação a valores não econômicos... Assim, exige-se o binômio ilegalidade-lesividade para a propositura da ação, dando-se tão-somente sentido mais amplo à lesividade, que pode não importar prejuízo patrimonial, mas lesão a outros valores, protegidos pela Constituição”139.


4.4.2. Fins da Ação Popular



Dando sequência, frise-se um dos principais pontos do presente tópico, leia-se, a finalidade da ação popular.

Entende-se por fins preventivos a sua propositura anterior à consumação do ato lesivo ao patrimônio público; neste caso, caracteriza-se o dano em potencial,por certo que seria ilógico aguardar que o ato se torne fato administrativo lesivo àquele;

Demais, há o módulo repressivo, quando já houve a afronta ao patrimônio público, a saber, o dano é efetivo.

Aqui, vale fixar o que se entende por ato lesivo, na sapiência do professor Hely: “Ato lesivo, portanto, é toda manifestação de vontade da Administração danosa aos bens e interesses da comunidade”140.

Outrossim, tanto o dano potencial (modalidade preventiva) quanto o dano efetivo (espécie repressiva) podem advir da ação ou omissão ilegal-lesiva do Poder Público; naquela, buscar-se-á compeli-lo a atuar no combate ou na recuperação do prejuízo causado; nesta, a restabelecer o status quo ante do objeto envolvido.



4.4.3. Objeto da Ação



É possível deduzir do exposto acima que o objeto em questão se trata do ato ilegal-lesivo ao patrimônio público. Diante disso, questiona-se: quais atos se encaixam nesse binômio? A resposta nos traz a lei 4.717/65, regulamentadora da ação popular, em seus arts. 2°e 4°:



Art. 2°: São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no art. anterior, nos casos de:

a) incompetência;

b) vício de forma;

c) ilegalidade do objeto;

d) inexistência de motivos;

e) desvio de finalidade.


(...)


Art.4°: São também nulos os seguintes atos ou contratos, praticados ou celebrados por quaisquer das pessoas ou entidades referidas no art. 1°:

I- a admissão ao serviço público remunerado, com desobediência, quanto às condições de habilitação das normas legais, regulamentares ou constantes de instruções gerais;

II- a operação bancária ou de crédito real, quando:

a) for realizada com desobediência a normais legais, regulamentares, estatutárias, regimentais ou internas;

b) o valor real do bem dado em hipoteca ou penhor for inferior ao constante de escritura, contrato ou avaliação;

III - A empreitada, a tarefa e a concessão do serviço público, quando:

a) o respectivo contrato houver sido celebrado sem prévia concorrência pública ou administrativa, sem que essa condição seja estabelecida em lei, regulamento ou norma geral;

b) no edital de concorrência forem incluídas cláusulas ou condições, que comprometam o seu caráter competitivo;

c) a concorrência administrativa for processada em condições que impliquem na limitação das possibilidades normais de competição.

IV - As modificações ou vantagens, inclusive prorrogações que forem admitidas, em favor do adjudicatário, durante a execução dos contratos de empreitada, tarefa e concessão de serviço público, sem que estejam previstas em lei ou nos respectivos instrumentos.,

V - A compra e venda de bens móveis ou imóveis, nos casos em que não cabível concorrência pública ou administrativa, quando:

a) for realizada com desobediência a normas legais, regulamentares, ou constantes de instruções gerais;

b) o preço de compra dos bens for superior ao corrente no mercado, na época da operação;

c) o preço de venda dos bens for inferior ao corrente no mercado, na época da operação.

VI - A concessão de licença de exportação ou importação, qualquer que seja a sua modalidade, quando:

a) houver sido praticada com violação das normas legais e regulamentares ou de instruções e ordens de serviço;

b) resultar em exceção ou privilégio, em favor de exportador ou importador.

VII - A operação de redesconto quando sob qualquer aspecto, inclusive o limite de valor, desobedecer a normas legais, regulamentares ou constantes de instruções gerais.

VIII - O empréstimo concedido pelo Banco Central da República, quando:

a) concedido com desobediência de quaisquer normas legais, regulamentares,, regimentais ou constantes de instruções gerias:

b) o valor dos bens dados em garantia, na época da operação, for inferior ao da avaliação.

IX - A emissão, quando efetuada sem observância das normas constitucionais, legais e regulamentadoras que regem a espécie.”141



O caput do artigo 4° da referida lei menciona “...praticados ou celebrados por quaisquer das pessoas ou entidades referidas no art.1°”; nesta oportunidade, também vejamos quem pode ocupar o pólo passivo desta ação, combinado com o art. 6°, caput.142



Dos Sujeitos Passivos da Ação e dos Assistentes



Art. 6º A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1º, contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo.”143



Aproveitando o ensejo, conforme o caput do art.1° supra, reitere-se que no outro extremo (pólo ativo), estará sempre o cidadão, em poucas palavras, aquele que está em pleno gozo de seus direitos políticos, resumindo-se na qualidade de eleitor. Ressalte-se a inteligência da Súmula 365 do STF: “Pessoa jurídica não tem legitimidade para propor ação popular”.

No que toca ao Ministério Público, este é parte pública autônoma, assumindo vários papéis, dependendo da situação, quais sejam:

a)Via de regra, o órgão ministerial atua como custus legis, velando pela regularidade processual;

b) Pode apressar a confecção probatória;

c) Promover a responsabilização civil ou criminal dos culpados;

d) Caso o autor popular desista expressamente do feito, poderá homologá-la, caso entendam pela inexistência de fundamento à causa; ademais, em outros casos, caber-lhe-á dar prosseguimento no feito, caso entenda pela procedência do mesmo.

Previsão legal no §4º, art.6°, da lei 4.717/65. 144



4.4.4. Competência



Esta será determinada de acordo com a origem do ato a ser anulado, isto é: caso provenha de autoridade, de funcionário ou administrador de órgão da União, de entidade autárquica, paraestatal ou por ela subvencionada, a competência recairá ao juiz federal da Seção Judiciária onde se consumou o ato; todavia, caso a autoridade, o funcionário ou administrador esteja sob a égide de órgão estadual, a competência será do juiz que “a organização judiciária estadual indicar como competente para julgar as causas se interesse do Estado”.145

Porém, se ato ilegal-lesivo a ser impugnado provier da esfera municipal, a competência será do juiz da comarca a que o Município interessado pertencer e que, “de acordo com a organização judiciária do Estado respectivo, for competente para conhecer e julgar as causas de interesse da Fazenda municipal(Lei n. 4.717/65, art.5°, e Lei n. 5.010/66, arts.10 a 15)146.

Frise-se duas situações: quando a causa interessar simultaneamente à União e a qualquer outra pessoa ou entidade, será aquele competente para processar e julgar, leia-se, caberá ao juiz federal da Seção Judiciária em que se verificou o ato lesivo; entretanto, se envolver Estado e Município, será o juiz estadual competente, “havendo juízo privativo dos feitos da Fazenda estadual”147.

Demais, “a propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para todas as ações que forem posteriormente intentadas contra as mesmas partes e sob os mesmos fundamentos, diz o §3° do art.5° da Lei n. 4.717/65...”148.

O regramento sobre a sentença consta nos artigos 11 a 13 do mesmo diploma.

Sobre os recursos cabíveis, são eles:



Art. 19. A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal; da que julgar a ação procedente caberá apelação, com efeito suspensivo (grifei).

§1º Das decisões interlocutórias cabe agravo de instrumento.

§ 2º Das sentenças e decisões proferidas contra o autor da ação e suscetíveis de recurso, poderá recorrer qualquer cidadão e também o Ministério Público.”149


Comenta o professor Hely Lopes Meirelles sobre o assunto:



As sentenças proferidas em ação popular são passíveis de recurso de ofício e apelação voluntária, com efeito suspensivo, e das decisões interlocutórias cabe agravo de instrumento (art.19 e parágrafos da lei n. 4.717/65, com redação dada pela Lei 6.014/73), salvo da decisão concessiva da liminar, que, no nosso entender, é passível de pedido de cassação ao Presidente do Tribunal competente para o recurso de mérito”150.



No tocante ao recurso ex officio, será cabível quando ocorrer o disposto na primeira parte do caput artigo retro( a sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação).



Inverteu-se, assim, a tradicional orientação desse recurso (que nas outras ações é interposto quando julgadas procedentes), para a melhor preservação do interesse público, visto que a rejeição da ação popular é que poderá prejudicar o patrimônio da coletividade, lesado pelo ato impugnado”151.



A apelação voluntária cabe tanto no caso de procedência quanto de improcedência da ação popular, seguindo o rito previsto no código processual civil brasileiro (arts. 513 a 521), tendo sempre efeito suspensivo. Contudo, aqui, terá uma peculiaridade, presente no §2° do mesmo art.19, qual seja, a de que no caso de improcedência ou carência da ação, poderá aquela ser intentada quer pelo vencido, quer pelo órgão ministerial, quer por qualquer outro cidadão.

Adiante, temos a previsão da coisa julgada (art.18, caput), reproduzido doravante:



Art. 18. A sentença terá eficácia de coisa julgada oponível "erga omnes", exceto no caso de haver sido a ação julgada improcedente por deficiência de prova; neste caso, qualquer cidadão poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova.”152



O festejado professor Hely Lopes faz a seguinte ponderação:



É necessário, portanto, distinguir três situações: a) sentença que julga procedente a ação; b) sentença que julga improcedente a ação, por ser infundada; c) sentença que julga improcedente a ação, por deficiência de provas. Nos dois primeiros casos a sentença decide a questão de mérito e, quando definitiva, tem eficácia de coisa julgada, oponível erga omnes. Mas, se a sentença julgou improcedente a ação por deficiência da prova, não decidiu a questão de mérito, por isso não terá eficácia de coisa julgada, podendo ser intentada outra ação com o mesmo fundamento...tanto que, se não forem indicadas novas provas, o réu poderá pedir a declaração de carência da ação, argüindo a impossibilidade de propor-se outra demanda com o mesmo fundamento e as mesmas provas”153.



Concernente à execução da sentença, guarda previsão nos arts. 14, §1º a 4º, bem como arts. 15 a 17.

Por fim, vale frisar que a ação popular prescreve em 5 (cinco) anos, conforme estatui o art.21, caput,da lei em comento, aplicando-se a ela as regras do Código de Processo Civil, naquilo que não contrariar os dispositivos da supracitada lei, nem a natureza específica da ação (art. 22, caput,lei 4.717/65).



4.4.5. Processo e Liminar



Na seqüência, a supramencionada lei, em seus arts. 7° a 10, prescreve detalhadamente como se dará o procedimento da ação popular, bem como quanto à liminar; no que tange à sentença (art.11).



4.4.6. Natureza Jurídica



Deixou-se este tópico para ser abordado ao final do capítulo pela razão de que a natureza jurídica é comum aos quatro mecanismos participativos diretos estudados. Tratam-se de meios de efetivação/exteriorização da soberania popular, uma vez que a própria Lei Maior de 1988 confere ao cidadão tais instrumentos, por meio dos quais ele tem o condão de participar diretamente, em determinadas ocasiões, do Estado Democrático de Direito no qual vivem.

Pedro Lenza ensina-nos:



O art.14, caput, da CF/88 estabelece que a soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos e, nos termos da lei, mediante plebiscito, referendo e iniciativa popular. Assim (...) caracteriza-se como uma forma de exercício do poder (que emana do povo- art. 1°, parágrafo único), de forma direta, sem o intermédio de representantes...”154 (grifei).



Destarte, é manifestação da soberania cidadã, haja vista nossa Carta Política de 1988 ter expressamente adotado a teoria da soberania nacional, fixada no art.1°, parágrafo único, art.14, I a III e art.5°, LXXIII.



O primeiro dispositivo indica a origem popular do poder, a sua titularidade; o segundo indica meios de exercício do poder pelo próprio povo”155.


Enfim, sendo o povo o titular daquela, chega-se a essa conclusão no que toca à natureza jurídica.




CONCLUSÃO



No decorrer deste trabalho abordou-se desde a origem histórica do que hodiernamente conhecemos por Estado, às espécies e suas peculiaridades de acordo com a época na qual existiram; adiante, viu-se como surgiu um dos baluartes do Estado Brasileiro moderno, leia-se, a democracia, bem como suas variantes, as quais mereceram um enfoque mais detalhado. Aqui, analisou-se as benesses e inviabilidades de cada uma, restando provado na teoria e sobretudo na prática a proeminência da modalidade semidireta; contudo, atentando-nos ao fato de nossa democracia explicitamente se sustentar na representatividade (legado da vertente indireta), de modo que a terminologia adequada deveria ser semi-indireta. Contudo, trata-se apenas de um detalhe técnico.

Quando da abordagem desta última, chegou-se ao âmago do estudo, que são os meios participativos diretos no Estado Democrático de Direito disponibilizados ao cidadão, como forma de intervirem naquele, fiscalizando seus atos e comportamentos, os quais devem sempre visar ao bem-comum. Estudou-se o plebiscito, o referendo, a iniciativa popular de leis ordinárias e complementares e, por fim, a ação popular, cada qual em todos os seus aspectos.

Ao se mencionar a modalidade estatal brasileira, cumpre lembrar que o Preâmbulo e o artigo inaugural da Carta Magna de 1988 preceituam seja Democrático de Direito e, demais, a própria história se encarregou de nos mostrar os motivos pelos quais aqueles Estados outrora vistos não subsistiram, e o porquê da viabilidade do Democrático de Direito. Como se pôde inferir acima, nossa Constituição Republicana o adotou, conferindo ao povo (soberania popular) a titularidade do poder, que deve ser exercido, via de regra, pelos representantes eleitos, para aquele, por aquele e em seu nome.

No entanto, fora estudado como tema precípuo os meios participativos diretos que, apesar de terem sido utilizados poucas vezes em nossa história, isso não lhes retira a importância, sendo indiscutivelmente um dos sustentáculos da democracia brasileira, visto que só se fazem presentes num ambiente com as regras bem definidas, sedimentadas, servindo, inclusive, como meios de limitar a atuação dos eleitos, os possíveis desmandos e desvios de nossas assembléias representativas, hodiernamente o principal receio da sociedade.

Pois bem, saliente-se a imprescindibilidade desses mecanismos: além de servirem como forma de o cidadão fiscalizar a Máquina Estatal, também são responsáveis por impedir que nossos representantes se desviem dos objetivos a que foram eleitos, melhor dizendo, a fim de que não desrespeitem o interesse público.

Por essas e outras razões é que não se pode olvidar a existência dos mecanismos diretos, em outras palavras, deve-se valorizar-lhes de acordo com sua previsão constitucional, mormente se considerarmos a impossibilidade de a vertente representativa, só por si, instalar no Estado Brasileiro uma organização política capaz de aproximar o cidadão do poder e de conferir àquele maior espaço à sua participação.

Em face ao exposto, percebe-se o motivo pelo qual se adotou a modalidade semi-indireta, isto é, pela justaposição de elementos das espécies pura e simplesmente aplicadas, o que, por si só, demonstra a indiscutível necessidade dos meios diretos, aliados à representatividade, braço forte do Estado Brasileiro. A doutrina é pacífica ao asseverar que os instrumentos diretos pronunciam a vontade popular, direta e objetivamente, gerando efeitos para toda a sociedade, sobretudo no que concerne à indicação dos caminhos que os parlamentares devem seguir, sempre, ressalte-se, objetivando ao interesse público.

Disso se observa que inexiste possibilidade de a democracia brasileira balizar-se somente no aspecto representativo, sendo ímpar a existência dos módulos participativos diretos. Com isso não se pretende afirmar que sejam capazes de resolver todos os problemas da Máquina Estatal, mas, sim, têm o condão de propiciar amplos e fervorosos debates sobre assuntos de interesse comum, social, sempre respeitando às normas impostas e vigentes, principalmente à Constituição Republicana de 1988.

Aqui reside mais um ponto positivo ao plebiscito, ao referendo, à iniciativa e à ação popular: por seu intermédio obtém-se a vontade cidadã soberana sobre questões de grande repercussão, quiçá no âmbito nacional, tal qual ocorreu nos plebiscitos de 1963 e 1993; no referendo sobre o desarmamento em 2005; na iniciativa popular da Lei n. 11.124/2005conhecida como ‘fundo nacional para moradia popular’, e nas ações populares já interpostas.

Por isso, a doutrina utiliza o termo democracia participativa, pois advém da vertente semi-indireta; participativa uma vez que não se restringe ao período eleitoral, ao sufrágio, mas, também, às vezes em que o cidadão é chamado a proclamar sua vontade, investido do poder soberano que a Constituição lhe atribui, como um arauto da democracia, dinamizando-a, tornando-a efetiva, prática.

Enfim, esta realidade só se concretizou graças à iniciativa do Legislador constituinte originário acerca da democracia participativa e dos elementos participativos diretos, ao conferir-lhes proteção pelo pálio constitucional.

É notório que tal realidade vislumbrada estende-se à iniciativa e à ação populares, também estudadas, haja vista serem partes imprescindíveis de nossa democracia.

Sendo assim, entende-se que a democracia brasileira avançou sobremaneira rumo à excelência com a previsão pela Carta de 1988 dos meios de participação diretos, como mais uma forma de efetivá-las, de o cidadão intervir no Estado, no processo político, além do sufrágio, periodicamente utilizado. Outrossim, por intermédio daqueles tem-se condições de decidir sobre assuntos de grande interesse, diretamente.

Portanto, e em face ao que foi abordado neste trabalho, bem como às conclusões a que se chegou no decorrer do mesmo, pode-se dizer que nossa democracia realiza-se de fato, por completo, com a existência tanto da representatividade quanto dos meios participativos diretos, culminando na real idéia de democracia participativa. A despeito de serem poucas vezes utilizados, confirmou-se sua importância, e também as mazelas que sua não previsão acarretaria ao Estado Democrático de Direito brasileiro, à própria sociedade, sem dúvida seu principal elemento.

Democracia não se encerra no processo eleitoral, pelo contrário, depende e muito dos instrumentos diretos, tanto que se diz governo do povo, pelo povo e para o povo. Este tem em suas mãos o privilégio de comungar esforços com o Estado, os representantes, fazendo com que trilhem os caminhos corretos traçados pela Carta Magna de 1988, velando pela constante defesa e realização da democracia participativa e da participação democrática no Estado Democrático de Direito.


BIBLIOGRAFIA



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1BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Teoria do Estado e Ciência Política. 6. ed. São Paulo: Celso Bastos, 2004. p.22.

2BASTOS, Celso Ribeiro. op. cit. nota 1, p. 22.

3DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. São Paulo: Saraiva, 2003. p. 60.

4 MALUF, Sahid. Teoria Geral do Estado. 26. ed. São Paulo: Saraiva, 2006, p.92.

5 idem, p.92.

6DALLARI, Dalmo de Abreu. op. cit. nota 3 p.115.

7 MALUF, Sahid. op. cit. nota 4, p.92.

8idem, p.92.

9 BASTOS, Celso Ribeiro. op. cit. nota 1, p.210.

10 idem, p.212.

11BASTOS, Celso Ribeiro. op. cit. nota 1, p.213.

12idem, p. 213.

13ibidem, p. 221.

14ibidem, p. 222.

15BASTOS, Celso Ribeiro. op. cit. nota 1, p.129.

16SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 23. ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p.132.

17idem, p.137.

18MALUF, Sahid. op. cit nota 4, p.279.

19idem, p. 279.

20ibidem, p. 279.

21 MALUF, Sahid. op. cit nota 4, p. 279.

22 BASTOS, Celso Ribeiro. op. cit, nota 01, p.130.

23 MALUF, Sahid. op.. cit. nota 4, p. 280.

24 SILVA, José Afonso da. op. cit. nota 16, p. 139.

25 MALUF, Sahid. op. cit. nota 4, p. 279.

26 idem, p. 279.

27 ANDRADE, Paulo Bonavides Paes de. Cf. nosso “Um sistema de equilíbrio”, Jornal da Tarde, de 8.12.84, p.6. (p.88). apud História Constitucional do Brasil. 3. ed. São Paulo: Paz e Terra, 1991, p. 445.

28SILVA, José Afonso da. op. cit. nota 23, p.88.

29idem, p.88.

30 SILVA, José Afonso da. op. cit, nota 16, p. 88.

31 ANDRADE, Paulo Bonavides Paes de. História Constitucional do Brasil. 3. ed. São Paulo: Paz e Terra, 1991, p. 445.

32 SILVA, José Afonso da. op. cit, nota 16, p. 88.

33 idem, p.88.

34ANDRADE, Paulo Bonavides Paes de. op. cit. nota 31, p.444.

35SILVA, José Afonso da. op. cit. nota 16, p.89.

36SILVA, José Afonso da. op. cit. nota 16, p. 88.

37idem, p. 88-90.

38MALUF, Sahid. op. cit. nota 4, p.180.

39DALLARI, Dalmo de Abreu. op. cit. nota 3, p. 152.

40MALUF , Sahid. op. cit. nota 4, p.279.

41DALLARI, Dalmo de Abreu. op. cit. nota 3, p.153.

42MALUF , Sahid. op. cit. nota 4, p.180.

43SOARES, Marcos Antônio Striquer. O Plebiscito, O Referendo e o Exercício do Poder. São Paulo: Celso Bastos, 1998, p.14.

44MALUF , Sahid. op. cit. nota 4, p.180.

45 SOARES, Marcos Antônio Striquer. op. cit. nota 43, p.23.

46idem, p.15.

47MALUF , Sahid. op. cit. nota 4, p.181.

48idem, p. 181.

49DALLARI, Dalmo de Abreu. op. cit. nota 3, p.155.

50 SOARES, Marcos Antônio Striquer. op. cit. nota 43, p.23.

51MALUF , Sahid. op. cit. nota 4, p.181.

52SOARES, Marcos Antônio Striquer. op. cit. nota 43, p.55.

53idem, p. 55

54ibidem, p. 56.

55ibidem, p. 56.

56 SOARES, Marcos Antônio Striquer. O Plebiscito, O Referendo e o Exercício do Poder. São Paulo: Celso Bastos, 1998, p.57.

57 SOARES, Marcos Antônio Striquer. O Plebiscito, O Referendo e o Exercício do Poder.São Paulo: Celso Bastos, 1998, p.58.

58 FERREIRA, Pinto. Comentários à Constituição Brasileira. São Paulo: Saraiva, 1989, v.1, p. 299.

59 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 19. ed. São Paulo: Saraiva, 1992, p. 96.

60BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva, 1989. v.2, p. 133.

61SGARBI, Adrian. O referendo no Brasil, Itália e Suíça, uma análise comparativa. Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política. São Paulo; n. 16, p. 141-158, Jul./Set, 1996.

62TEIXEIRA, J.H. Meirelles. Curso de Direito Constitucional. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1991, p. 114.

63SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1982, p. 233.

64SILVA, José Afonso da. op. cit. nota 16, p.142.

65SOARES, Marcos Antônio Striquer. op. cit. nota 43, p.65.

66 MENDES, Antônio Carlos. Introdução à teoria das inelegibilidades. São Paulo: Malheiros, 1994, p. 156.

67SOARES, Marcos Antônio Striquer. op. cit. nota 43, p.66.

68 SOARES, Marcos Antônio Striquer. op. cit. nota 43, p.66.

69 idem, p. 66.

70 ibidem, p. 67.

71 SOARES, Marcos Antônio Striquer. op. cit. nota 43, p. 67.

72idem, p. 67.

73ibidem, p. 67.

74ibidem, p. 68.

75 SOARES, Marcos Antônio Striquer. op. cit. nota 43, p. 68.

76 idem, p. 68.

77ibidem, p. 69.

78ibidem., p. 69.

79 SOARES, Marcos Antônio Striquer. op. cit. nota 43, p. 70-71.

80idem, p. 71.

81ibidem, p. 72.

82ibidem, p. 73.

83SOARES, Marcos Antônio Striquer. op. cit. nota 43, p. 73.

84 idem, p. 73.


85SOARES, Marcos Antônio Striquer. op. cit. nota 43, p. 77.

86 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em http://www.planalto.gov.br Acesso em 23 mar 2009.

87 idem, p. 77.

88 BRASIL. Lei Orgânica de Mato Grosso, de 5 de Outubro de 1989. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituição. Acesso em 07 de julho de 2008.

89SOARES, Marcos Antônio Striquer. op. cit. nota 43, p.97.

90 SOARES, Marcos Antônio Striquer. op. cit. nota 43, p.98.

91 idem, p. 99.

92 ibidem, p.99.

93SOARES, Marcos Antônio Striquer. op. cit. nota 43, p. 99.

94 FIGUEIREDO, Argelina Cheibub; FIGUEIREDO, Marcus. O Plebiscito e as formas de governo. São Paulo: Brasiliense, 1993, p. 98.

95 SILVA, José Afonso da. op. cit. nota 16, p.94.

96SOARES, Marcos Antônio Striquer. op. cit. nota 43, p.88.

97idem, p.55.

98 SOARES, Marcos Antônio Striquer. op. cit. nota 43 p. 57.

99 idem, p. 58.

100 ibidem, p. 59.

101ibidem, p.59-60.

102 SOARES, Marcos Antônio Striquer. op. cit. nota 43, p. 60.

103 idem, p. 88.

104 ibidem, p.88.

105 SOARES, Marcos Antônio Striquer. op. cit. nota 43, p. 90.

106 idem, p. 80.

107 ibidem, p.81.

108SOARES, Marcos Antônio Striquer. op. cit. nota 43, p. 81.

109 idem, p. 81.

110 ibidem,. nota 84, p.09.

111 LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 10. ed. São Paulo: Método, 2006, p.40.

112MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p.750.

113 LENZA, Pedro. op. cit. nota 107 , p.269.

114SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 17 ed. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 496.

115 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2004, p.544.

116 LENZA, Pedro. op. cit. nota 107, p.265.

117LENZA, Pedro. op. cit. nota 107, p. 270.

118 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 17. ed. São Paulo: Malheiros, 1999, p. 497.

119 MORAES, Alexandre de. op. cit., nota 113, p. 553.

120 idem, nota 84, p.09.

121 BRASIL. Lei Orgânica de Cuiabá, de 5 de Abril de 1990. Disponível em http://www.cuiaba.mt.gov.br. Acesso em 20 set. 2008.

122 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em http://www.planalto.gov.br. Acesso em 23 mar 2009

123 Idem, nota 84.

124 Ibidem, nota 84.

125 LENZA, Pedro. op. cit. nota 107, p.270.

126 idem, p.270.

127 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Do processo legislativo. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 1995, p.203.

128 LENZA, Pedro. op. cit. nota 107, p.269.

129 LENZA, Pedro. op. cit. nota 107, p. 272.

130 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em http://www.planalto.gov.br Acesso em 22 set. 2008.

131MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 6. ed. São Paulo: Atlas, 199, p. 176.

132 MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança... . 26. ed. São Paulo: Malheiros. 2003, p.121122.

133 idem, p.123.

134 SILVA, José Afonso. Ação popular constitucional. São Paulo: RT, 1968, p.195.

135MEIRELLES, Hely Lopes. op. cit. nota 124, p.122.

136MEIRELLES, Hely Lopes. op. cit. nota 124, p.124.

137MEIRELLES, Hely Lopes. op. cit. nota 124, p. 124.

138 idem, p. 124.

139ibidem, p.126.

140MEIRELLES, Hely Lopes. op. cit. nota 124, p.130.

141 BRASIL. Lei 4.717, 29 de junho de 1965. Regula a ação popular. Disponível em http://www.planalto.gov.br. Acesso em 10 out. 2008.

142 idem nota 137.

143 ibidem, nota 134, p.58.

.

144 idem, nota 137.

145MEIRELLES, Hely Lopes. op. cit. nota124, p.140.

146idem, p.140.

147ibidem, p.141.

148MEIRELLES, Hely Lopes. op. cit. nota124, p.142.

149 idem, nota 134, p.58.

150ibidem, p.152.

151MEIRELLES, Hely Lopes. op. cit. nota124, p.152.

152 idem, nota 134, p.58.

153ibidem, p.154.


154 LENZA, Pedro. op. cit. nota 109, p.269.

155 SOARES, Marcos Antônio Striquer. op. cit. nota 43, p.86.


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Comentários e Opiniões

1) Ana Paula Guerrise Pichinin (18/06/2009 às 18:55:32) IP: 201.24.187.56
EU NUNCA VI UMA MONOGRAFIA MELHOR DO QUE ESSA!!!!


TEMA SUPER INTERESSANTE E DIFERENTE!!!!


PARABENS E MUITO SUCESSO!!!!


DA NOBRE COLEGA ESTAGIÁRIA DA DEFENSORIA PUBLICA DA UNIÃO DO ESTADO DE MATO GROSSO.
2) Zaria M. Amorim (20/06/2009 às 22:44:04) IP: 201.86.178.33
Querido Diogo, Parabéns por mais essa estapa vencida!
3) André Barcelos (22/06/2009 às 13:59:37) IP: 201.24.187.56
Parabéns, Diogo!

O seu trabalho é de grande relevância para a comunidade acadêmica e, porque não dizer, para a nossa sociedade.
Falta ao povo brasileiro uma consciência participativa. O Seu trabalho mostra de forma clara e substancial o quão importante é o CIDADÃO PARTICIPATIVO na constituição de estado realmente democrático de direito. Parabéns pelo trabalho e pela pessoa brilhante que és.

Fraterno abraço...
4) Fabiano Paiva (27/10/2009 às 20:50:17) IP: 189.83.221.111
Parabénssssssssss, com eco; trabalho excelente; como tua pesquisa desejo que vc tenha êxito na carreira escolhida e que por sinal não podemos negar: trabalho de mestre...felicidades


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