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O Direito Urbanístico Brasileiro


Autoria:

Renato De Lima Vieira


Formando no curso de Bacharelado em Direito pela Universidade Presbiteriana Mackenzie. Já tendo atuado nas áreas de Direito Regulatório e Comércio Internacional, hoje em dia milita na área do Direito Empresarial, tendo também como matérias de interesse Direito Administrativo e Sociologia Jurídica.

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Resumo:

O presente artigo aborda o Direito Urbanístico Brasileiro, seu surgimento, principais características e sua relação com os princípios constitucionais e as normas do plano diretor.

Texto enviado ao JurisWay em 12/05/2014.

Última edição/atualização em 16/05/2014.



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O Direito Urbanístico Brasileiro

          Introdução

            O termo "urbanismo" há muito fora criticado como sendo um termo técnico que induz a um significado única e exclusivamente urbano. Contudo, atualmente, sua conotação foi devidamente expandida e reconhecida como sendo abrangente da ordenação espacial não somente das zonas urbanas, mas também das rurais.

            Nesse sentido, cabe ressaltar expressão de Gaston Bardet, um dos precursores da escola urbanística francesa:

 

            "Prèsentment, le mot urbanisme 'est employé pour designer l'aménagement du sol à toutes les echelles, l'étude de toutes les             localisations humaines sur la terre (...) Aussí peut-on dire sans exagération que l'urbanisme este devenu un urbanisme"[1]

 

            Contudo, como ensina Patrick Geddes, o conceito francês foi posteriormente superado pela concepção inglesa dos recursos da área planificada, visando à  unidade fundamenta; entre a natureza e o homem, o que ele chamou "unity of Nature and Mankind", aproximando a relação entre zona urbana e zona rural objetivando o bem estar da coletividade em todos os espaços habitáveis.[2]

            Já no Brasil, os estudos urbanísticos foram introduzidos pelo saudoso Luiz Anhaia Mello, que explica que o urbanismo tem aspectos artísticos, científicos e filosóficos, porque, segundo seus ensinamentos, "é fundamental uma arte - criação de sínteses novas; uma ciência - que estuda metodicamente os fatos; e uma filosofia - com a sua escala própria, preservando, impondo e exigindo a precedência de valores humanos e espirituais, em face dos mecânicos e imobiliários".[3]

            Tendo as definições acima mencionadas como parâmetro, pode-se dizer que o urbanismo é de responsabilidade de todos os níveis de governo, e se estende a todas as zonas, rural e urbana, onde as atividades humanas ou a preservação da natureza possam, de alguma forma, contribuir para o bem-estar, seja coletivo ou mesmo individual. Contudo, considerando a maior aglomeração populacional nas cidades, por óbvio, suas áreas exigem mais estruturas urbanísticas se comparado com o campo, objetivando, na visão do ilustre Hely Lopes Meirelles, "a oferecer o maior bem ao maior número - objetivo supremo do moderno urbanismo"[4].

            Sabendo que o urbanismo deve abranger todas as atividades e setores que interfiram no bem-estar social já enunciado, quer seja na zona urbana quer seja na zona rural, o urbanismo preceitua normas de desenvolvimento, funcionalidade, conforto e estética da cidade, racionalizando o uso do solo, ordenando o traçado urbano, coordenando o sistema viário e controlando as construções que vão compor o agregado urbano.

           

O Direito Urbanístico na Constituição de 88

 

            A Constituição Federal de 1988 deu grande importância à questão urbanística, tendo sido nela inseridos diversos dispositivos versando acerca de parâmetros do desenvolvimento urbano (artigos 21, XX, e 182), sobre preservação ambiental (artigos 23, III, IV, VI e VII; e 225), sobre planos urbanísticos (artigos 21, IX; 30, VIII; e 182) e sobre a função urbanística da propriedade urbana.

            O artigo 21, IX, da Constituição Federal confere à União competência para elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social. Segundo os ensinamentos do ilustre professor José Afonso da Silva, "a importância dessa norma está em conferir expressa competência à União para elaborar e executar planos urbanísticos nacionais e regionais, pois a isso corresponde o conceito de planos de ordenação do território (...) e acopla estes, no mesmo dispositivo, aos planos de desenvolvimento econômico e social, denotando uma vinculação adequada no nível federal, com bons frutos se soubermos extrair da norma toda sua potencialidade no plano de interurbano.[5] "

            Em se tratando de planejamento urbanístico, pode-se encontrar fundamentação no artigo 30, inciso VIII, da Constituição Federal. No artigo retromencionado se reconhece a competência do Município, nas palavras da lei, "para promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano". Esta competência, bom ressaltar, não é suplementar, mas competência própria, única e exclusiva do Município, não se admitindo interferência quer seja da União quer seja do Estado.

 

Princípios Constitucionais Como Normas do Plano Diretor

 

            No Brasil, as normas urbanísticas, ainda não adquiriram unidade substancial formando um conjunto coerente e sistematizado legislativamente. Encontram-se dispersas em diversas leis e apenas guardam, entre si, conexão puramente material em função do objeto regulado.     

            Segundo os ensinamentos ministrados por José Joaquim Gomes Canotilho, os princípios constitucionais são a base das normas jurídicas quando se transformam em normas-princípios e se constituem nos preceitos básicos da organização constitucional[6].

            Nesse contexto constitucional, pode-se afirmar que a matéria de direito urbanístico, longe de ser esgotada nos artigos previamente  referidos, encontra relevante previsão no artigo 182 que trata da política de desenvolvimento urbano executada pelo Poder Público Municipal, conforme parâmetros fixados em lei, com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

            Dando seguimento à análise da matéria urbanística presente na Constituição Federal, fica claro que o princípio da função social da propriedade constitui o núcleo central do Direito Urbanístico. Podem ser citados, ainda, outros princípios constitucionais que conferem ao Direito Urbanístico, autonomia e relevância material, quais sejam os princípios da dignidade da pessoa humana e da igualdade.

            O referido princípio da Dignidade da Pessoa Humana encontra-se disposto na Constituição Federal de 1988 no artigo 1º, inciso III. Este princípio externa o entendimento atual de que o ser humano deverá ser respeitado pelo simples fato de ser um ser humano. A importância do mencionado princípio é tamanha a ponto de que na elaboração da nova Carta Constitucional da União Europeia tal preceito encontra-se à frente mesmo do direito à vida. Restando claro que a garantia à vida não é plena se não for com dignidade. Não há dignidade sem que exista moradia, sem condições de habitação, sem instrumentos urbanísticos que garantam a circulação, o lazer e o trabalho.

            Nas palavras de Miguel Reale, com relação aos direitos sociais e individuais e a dignidade da pessoa humana: "as Constituições Contemporâneas trazem o marco da sociabilidade, pois primeiro discriminam os direitos e garantias individuais, sendo colocada a problemática social antes de se cuidar da Estrutura do Estado, cujas atribuições e poderes são fixados em função e em razão da sociedade civil. A democracia, os direitos humanos, a justiça que foram se constituindo em valores no processo histórico da humanidade, são revitalizados pelas exigências da comunidade, o Estado passa a ser estimulado não mais em si e por si mesmo, mas em função e em razão dos indivíduos e de seus grupos naturais. A tônica da sociabilidade, se caracteriza como fulcro da estrutura constitucional de tal modo que o Estado, seus poderes e seus serviços adquirem cada vez mais um sentido de instrumentalidade em função da comunidade."[7]

            Levando em conta o respeito pelas virtudes e qualidades humanas, o Direito Urbanístico, vez que voltado ao desenvolvimento das técnicas de ordenação dos territórios e utilização social da propriedade, apresenta-se como ciência das mais relevantes para a concretização do direito à dignidade da pessoa humana.

            O Direito Urbanístico possui como uma de suas bases, ainda, o princípio da igualdade. O princípio da igualdade do cidadão aos olhos da lei, disposto na Constituição Federal do Brasil no artigo 5o, caput. Trata-se, portanto, de direito fundamental do cidadão brasileiro.

            Haja vista estar a Administração Pública estar estritamente ligada ao princípio da igualdade, esta ligação deve ser externada por meio da elaboração e aprovação de planos que estabeleçam regras respeitantes à ocupação, uso e transformação do solo urbano ou rural. A todo cidadão deve ser assegurado, em uma base igualitária, o acesso à cidade.

            Ainda, segundo o entendimento de Nelson Saule Júnior, "os princípios fundamentais da soberania popular (democracia direta - participação popular), da igualdade, do desenvolvimento sustentável, das funções sociais da cidade, da função social da propriedade, são comandos voltados a proteger e tornar concreto o exercício do direito à cidade disciplinado pelo direito urbanístico, e garantir o meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado"[8]

            Contudo, é com o advento da Lei Federal n.º 10.257, de 10 de julho de 2001, também conhecida como "Estatuto da Cidade", que fica definitivamente consubstanciada a chamada "Ordem Urbanística", entendida como conjunto de normas de direito urbanístico, ramo autônomo na disciplina jurídica.

            É evidente, portanto, a progressiva evolução da normatização que visa ordenar o uso e a propriedade do solo. Esta preocupação encontra justificativa, tomando como exemplo o Brasil, na extremada situação de risco  encontrada nas cidades mais populosas do país.

            A escassez do solo, assim como a escassez de todo e qualquer recurso natural, justifica o regramento jurídico do seu uso e consumo. Portanto, o planejamento do uso do solo é, de fato, necessário para que seja atingido um equilíbrio entre a demanda e a oferta dos recursos da natureza.

            A qualidade de vida pode, ainda, ver-se efetivamente deteriorada em decorrência da concentração populacional em determinadas regiões. A justificativa para que sejam impostas medidas limitadoras de densidade máxima de edificações por área, volume por superfície, e outras mais, se deve pela constante e incessante busca por qualidade de vida pela coletividade.

            A proteção ao meio ambiente, estritamente ligada à qualidade de vida previamente mencionada, também representa forte apelo para a regulamentação do solo. Assim sendo, não só os habitantes atuais, mas as futuras gerações devem ser, desde o presente momento, protegidas de um meio ambiente degradado.

            No que tange, ainda, às medidas de utilização e aproveitamento do solo, estas estão fundadas no intuito final de combater a especulação e proteger o usuário do solo, uma vez que este se trata de bem primário para a construção da vida do cidadão, segundo entendimento do antigo ministro Eros Roberto Grau em seu artigo publicado na Revista dos Tribunais.[9]

            As justificativas acima elencadas possuem íntima ligação com os princípios constitucionais do Estado Brasileiro e encontram respaldo na vontade do legislador constituinte.

            É o que se extrai do artigo 24 da Constituição Federal de 1988, que conferiu expressamente à União competência legislativa para editar normas de matéria urbanística, aos Estados competência suplementar (§2º, artigo 24) e aos municípios competência para editar normas de direito urbanístico de interesse local (inciso II, artigo 30).

            Não obstante, nos termos do artigo 182, caput, é função do Direito Urbanístico, servir à definição e implementação da política de desenvolvimento urbano, a qual tem por objetivo ordenar o completo desenvolvimento das funções sociais da cidade e assegurar o bem-estar de seus habitantes.

            Desta forma, o Direito Urbanístico é uma disciplina jurídica que a cada vez mais ganha contornos de um maior desenvolvimento, este decorrente da cidade, que, essência do urbanismo, é sobre onde tal Direito incide, e requer a sua permanente participação e adequação, quer seja buscando compor litígios, quer seja oferecendo os instrumentos necessários para que o Poder Público e o particular possam encontrar formas de convivência no âmbito dos seus interesses individuais.

 



[1] BARDET, Gaston. Mission de l'Urbanisme. Paris, 1950, pág. 39.

[2] GEDDES, Patrick. Cities in Evolution. Londres, 1898, pág. 89.

[3] DE ANHAIA MELLO, Luiz Ignácio. Engenharia e Urbanismo. 1954, pág. 7.

[4] MEIRELLES, Hely Lopes. Urbanismo e Proteção Ambiental, RDP no 39/40, ERT, São Paulo: 1976, pág. 39.

[5] SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro, ERT, São Paulo: 2010, pág. 56.

[6] CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional, Almeidina Coimbra, 4ª edição, 1989, pág. 121.

[7] REALE, Miguel. Estrutura da Constituição de 1988 - Revista de Direito Administrativo, vol 175 - 1989, pág. 7.

[8] JÚNIOR. Nelson Saule. Novas Perspectivas do Direito Urbanístico Brasileiro. Sergio Antonio Fabris Editor, Porto Alegre: 1997, pág. 74

[9] GRAU, Eros Roberto. Direito urbano, regiões metropolitanas, solo criado, zoneamento e controle ambiental, projeto de lei de desenvolvimento urbano. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1983.

 

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