Ato Administrativo - Elementos ou requisitos

Para definir os elementos que compõem o ato administrativo, a doutrina utilizou como base o disposto no artigo 2º da lei 4.717/65, da lei de Ação Popular, no qual foram estabelecidas as hipóteses de nulidade dos atos lesivos ao patrimônio público:

Veja:

Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:

a) incompetência;

b) vício de forma;

c) ilegalidade do objeto;

d) inexistência dos motivos;

e) desvio de finalidade.

Desta forma, utilizando-se o caminho inverso, pode-se dizer que os elementos que compõem o ato administrativo são os seguintes:

a) Sujeito (competência);

b) Forma;

c) Motivo;

d) Finalidade

e) Objeto.

Sujeito

Sujeito é a pessoa a quem o ordenamento jurídico estabelece para a prática do ato.

Considerando as regras do direito civil deve-se averiguar se o sujeito é capaz, entretanto, considerando as regras do direito administrativo, deve-se averiguar também se o sujeito é competente para a prática daquele ato.

Como se pode notar, em se tratando do direito administrativo, não basta que o sujeito seja capaz, exigindo-se também que este seja competente para a prática do ato.

Entende-se por competência como "conjunto de atribuições das pessoas jurídicas, órgãos e agentes, fixadas pelo direito positivo." (Maria Sylvia Di Pietro)

Em regra a competência é definida em lei, entretanto, excepcionalmente há regras de competência definidas na Constituição Federal ou mesmo, por meio de atos administrativos internos.

Em princípio, as regras de competência são:

a) inderrogáveis, ou seja, a competência não pode ser modificada por acordo entre as partes;

b) improrrogáveis, ou seja, o incompetente não se torna competente;

c) irrenunciáveis, ou seja, o competente é obrigado à prática do ato;

Exceção a irrenunciabilidade ocorre nas hipóteses de delegação e avocação.

A delegação ocorre quando um superior transfere para o subordinado o exercício da competência; já a avocação ocorre quando um superior chama para sim a competência estabelecida para o inferior.

Entretanto, mesmo em se tratando de casos de delegação, há restrições na conduta do administrado público.

As restrições à possibilidade de delegação de competência encontram-se  estabelecidas no artigo 13 da lei 9.784/99 que dispõe sobre o processo administrativo federal:

Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:

I - a edição de atos de caráter normativo;

II - a decisão de recursos administrativos;

III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.

Desta forma, dizemos que não pode haver delegação nas hipóteses:

a) Competência exclusiva;

b) Decisão de recurso administrativo;

c) Para edição de ato normativo;

Forma

O segundo elemento ou requisito de um ato administrativo diz respeito à forma.

Dizemos que a forma é o meio pelo qual a administração exterioriza seus atos.

Em regra a forma é escrita.

Entretanto, pode-se entender que o elemento da forma também diz respeito ao "atendimento das formalidades necessárias à edição do ato".

É que em se tratando do direito administrativo, o atendimento das formalidades exigidas para a prática do ato encontra maior relevância que no direito privado, eis que esta não deixa de se constituir uma garantia jurídica para o administrado e também para a administração.

Desta forma, a observância das formalidades legais para a prática do ato, bem como, das regras de procedimentos administrativos, constituem-se requisitos de validade do próprio ato administrativo e, neste caso, pode ser entendida como parte integrante do elemento forma.

Isso não quer dizer, entretanto, que a administração esteja sujeita a formas rígidas.

O próprio ordenamento jurídico estabelece que, salvo nos casos definidos em lei, os atos administrativos não dependem de forma. (art. 22, lei 9784/99)

Art. 22. Os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei expressamente a exigir.

Como se pode notar, o que se exige é que o ato seja escrito, em vernáculo, com a data e o local de sua realização e a assinatura da autoridade responsável. (§1º, art.22, lei9784/99)

Art. 22...

§ 1o Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernáculo, com a data e o local de sua realização e a assinatura da autoridade responsável.

Ademais, torna-se importante destacar que excepcionalmente, admite-se que o ato apresente a forma verbal, como ocorre, por exemplo, no caso dos gestos do guarda de trânsito ou do semáforo.

Até a inércia ou o silêncio da administração pode representar a prática de um ato administrativo, desde é claro, que tal condição esteja expressamente estabelecida em lei.

Um exemplo prático ocorre quando a lei estabelece um prazo específico para que a administração se manifeste acerca de uma questão específica; sendo que, neste caso, também é estabelecido pela lei que sua inércia ou silêncio seja entendido como anuência.

Questão muito cobrada em concursos públicos diz respeito à motivação.

A motivação integra a forma do ato.

Assim, não se engane: a motivação faz parte do elemento da forma e não do elemento do motivo!

A motivação

A motivação é a justificação do ato, a explicação, por escrito, do ato.

Ou seja, é a indicação das razões de fato e direito que ensejaram a prática do ato.

Amparando na doutrina, oportunas são as palavras da professora Maria Sylvia Di Pietro:

...

" a exposição dos fatos e do direito que serviram de fundamento para a prática do ato;"

A administração motiva o ato quando exterioriza o ato.

Parte da doutrina entende que a administração tem a obrigação de motivar seus atos.

Entretanto, outra parte da doutrina entende que a administração somente tem a obrigação de motivar seus atos quando a lei assim o exigir ou se tratar de atos vinculados.

Motivo

Diferentemente da motivação que é a explicação das razões de fato e direito que ensejaram a prática do ato, o elemento do ato administrativo relacionado ao motivo refere especificamente aos pressupostos de fato e de direito que se baseou o ato.

Pressuposto de direito é a norma legal em que se baseia o ato.

Pressupostos de fato são as circunstâncias fáticas que levaram a administração à prática do ato.

Utilizando um linguajar mais simples, dizemos que motivo é a causa do ato;

No ato de punição de um funcionário público, o motivo seria a infração praticada por ele.

Teoria dos motivos determinantes

Estabelece a teoria dos motivos determinante que as razões que a administração pública invoca para a prática do ato administrativo vinculam-se a validade do próprio ato administrativo.

Desta forma, se a administração motiva o ato, mesmo em se tratando de hipóteses em que a lei não o exija, a validade do ato vincula-se aos motivos indicados.

Motivo X Motivação

Motivo é um dos elementos que compõe o ato administrativo e se refere às razões de fato e de direito que ensejaram a prática do ato.

A motivação integra o elemento forma e se refere à explicação do ato. Ou seja, é demonstração escrita das razões de fato e de direito que ensejaram a prática do ato.

Finalidade

Finalidade é o efeito jurídico mediato, ou seja, é o resultado que a administração deseja com a prática do ato.

Enquanto o motivo antecede a prática do ato, justificando o ato; a finalidade o sucede, eis que representa o escopo a ser atingido pela administração.

Também se diferencia do objeto, que representa o efeito jurídico imediato do ato, qual seja, a transformação, aquisição ou extinção de direitos.

A finalidade pode ser entendida sob dois prismas jurídicos diversos:

a) sentido amplo: a finalidade do ato administrativo sempre deverá assegurar a observância do interesse público, ou seja, sempre apresentado a finalidade pública;

b) sentido restrito: a finalidade do ato administrativo será o resultado específico que a lei estabelece para daquele ato administrativo, a finalidade do ato administrativo sempre decorre da lei, seja de forma implícita ou explicita.

Como se pode notar é a lei que define a finalidade a ser atingida pelo ato administrativo, não havendo liberdade para administração pública.

Se não atendido o elemento relacionado finalidade do ato administrativo (sentido restrito), atingido também está o interesse público (finalidade - sentido amplo) e, neste sentido, viciado estará o ato, por desvio de poder.

Objeto ou conteúdo

Conforme já registrado, o elemento objeto do ato administrativo diz respeito ao seu efeito jurídico imediato, ou seja, é a transformação jurídica que o ato provoca. (aquisição, transformação ou extinção de direitos)

Utilizando um linguajar mais simples, dizemos que o objeto é o que o ato "enuncia, prescreve dispõe". ( Maria Sylvia Di Pietro)

Como ocorre na seara do direito privado, exige-se que o objeto seja lícito, possível, certo e moral.

RESUMO TEMÁTICO

Requisitos ou elementos do ato administrativo;

a) Elementos que compõe a declaração do Estado;

b) Sujeito, forma, objeto, motivo e finalidade;

c) Elementos foram apontados com base no artigo 2º da lei 4.717/65 (Ação popular)

Sujeito (competência-lei)

a) Pessoa a quem o ordenamento jurídico estabelece para a prática do ato;

b) Sujeito deve ser capaz (regras do direito civil)

c) Sujeito deve ser competente (regras do direito administrativo)

d) Em regra a competência é definida em lei; (excepcionalmente há regras de competência definidas na Constituição Federal ou mesmo, definida por meio de atos administrativos internos)

e) As regras de competência são inderrogáveis; (a competência não pode ser modificada por acordo entre as partes)

f) As regras de competência são improrrogáveis; ( o incompetente não se torna competente)

g) As regras de competência são irrenunciáveis; ( o competente é obrigado a prática do ato) - Exceção: delegação e avocação;

h) Delegação: superior transfere para o subordinado o exercício da competência;

i) Avocação: superior chama para sim a competência estabelecida para o inferior;

j) Casos em que não pode haver delegação:

i. Competência exclusiva;

ii. Decisão de recurso administrativo;

iii. Para edição de ato normativo;

Forma

a) Meio pelo qual a administração exterioriza seus atos;

b) Em regra a forma é escrita;

c) O ato é solene porque em regra se exterioriza por escrito;

Motivação;

a) Justificação do ato;

b) Explicação do ato;

c) A motivação integra a forma do ato;

d) Indicação das razões de fato e direito que ensejaram a prática do ato;

e) A administração motiva o ato quando exterioriza o ato;

f) Para a maioria da doutrina, a administração tem a obrigação de motivar seus atos;

g) Parte da doutrina entende que a administração somente tem a obrigação de motivar seus atos quando a lei exigir;

Motivo X motivação

a) Motivo é um dos elementos que compõe o ato administrativo;

b) Motivo são as razões de fato e de direito que ensejaram a prática do ato;

c) A motivação é a explicação do ato;

d) A motivação integra a forma;

Objeto ou conteúdo;

a) É o efeito jurídico imediato; (o que o ato produz)

b) É o que o ato enuncia;

c) É a transformação jurídica que o ato provoca;

Motivo

a) As razões de fato e direito que ensejaram a prática do ato administrativo;

b) É a causa do ato;

Teoria dos motivos determinantes

a) As razões que a administração pública invoca para a prática do ato administrativo vinculam-se a validade do ato;

b) Se o motivo for falso ou inexistente o ato administrativo é inválido;

Finalidade

a) Efeito jurídico mediato;

O que a administração deseja com a prática do ato;

Bibliografia

1. CRETELLA JÚNIOR, José. Tratado de direto administrativo. Rio de Janeiro:Forense,

2. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 32. ed. São Paulo: Malheiros, 2006.

3. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 22. ed. São Paulo: Malheiros, 2007.

4. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 21. ed. São Paulo: Atlas, 2008.

5. GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 8. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2003.