REFLEXÕES SOBRE A LEI Nº 13.606/18, A INDISPONIBILIDADE, O DIREITO DE PROPRIEDADE E DEVIDO PROCESSO LEGAL

O Diário Oficial da União, de 10 de janeiro de 2018, publicou a Lei nº 13.606 instituindo o Programa de Regularização Tributária Rural (PRR) na Secretaria da Receita Federal do Brasil e na Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.

Esse veículo legislativo promoveu também a alteração de redação e inclusão de dispositivos em algumas outras leis.

Especificamente no que é pertinente para reflexão que nos propomos neste arrazoado, o artigo 25 da Lei nº 13.606/18 acrescentou os artigos 20-B, 20-C, 20-D e 20-E à Lei nº 10.522, de 19 de julho de 2002, a qual dispõe sobre o Cadastro Informativo dos créditos não quitados de órgãos e entidades federais e dá outras providências.

Esses dispositivos visam aprimorar a qualidade do crédito tributário federal de modo a propiciar, para a União, mais eficiência à sua satisfação.

Essa finalidade é bastante evidente no artigo 20-B incorporado à Lei nº 10.522/02:

Art. 20-B. Inscrito o crédito em dívida ativa da União, o devedor será notificado para, em até cinco dias, efetuar o pagamento do valor atualizado monetariamente, acrescido de juros, multa e demais encargos nela indicados.

...

§ 3o  Não pago o débito no prazo fixado no caput deste artigo, a Fazenda Pública poderá:

I - comunicar a inscrição em dívida ativa aos órgãos que operam bancos de dados e cadastros relativos a consumidores e aos serviços de proteção ao crédito e congêneres; e

II - averbar, inclusive por meio eletrônico, a certidão de dívida ativa nos órgãos de registro de bens e direitos sujeitos a arresto ou penhora, tornando-os indisponíveis.”

Como se pode observar, a ideia do dispositivo acima é dotar a União Federal de mecanismo protetivo de seu crédito, consistente na automática indisponibilidade de bens do contribuinte, quando tendo sido inscrito o crédito na dívida ativa o seu pagamento não for realizado até o 5º dia posterior à intimação do devedor.

Uma das justificativas do Ministério da Fazenda para esse reforço na qualidade do crédito tributário é que “de acordo com estudo elaborado pela Procuradoria da Fazenda Nacional, no período de 2012 a 2017, devedores já inscritos em dívida ativa alienaram imóveis num montante superior a R$ 50 bilhões, prejudicando a União e os terceiros de boa-fé que compraram esses bens” (http://www.fazenda.gov.br/noticias/2018/janeiro/bens-de-devedores-da-uniao-nao-poderao-ser-alienados).

Teoricamente, numa visão finalística, o novel artigo 20-B da Lei nº 10.522/02 seria uma iniciativa louvável da União, considerando que a arrecadação tributária é uma das formas de materializar o princípio da solidariedade em que se funda o Estado Brasileiro e segundo o qual todos precisam contribuir para as despesas coletivas (artigo 3º, inciso I da CF).

Mas não é bem assim. A Constituição Federal consagra o direito de propriedade como uma garantia individual, assegurando a sua inviolabilidade. O direito de propriedade é tão importante que a Constituição Federal o coloca ao lado ou no mesmo patamar de relevância da garantia individual do direito à vida e do direito à liberdade (artigo 5º, “caput”).

E qual é a significância disto? É que os objetivos constitucionais do Estado Brasileiro (artigo 3º da CF), sendo um deles a sociedade solidária, devem ser perseguidos e alcançados levando-se em conta, isto é, respeitando-se ou sem ferir as garantias individuais asseguradas pela Constituição Federal, dentre elas o direito à propriedade.

Para justificar que o artigo 20-B da Lei nº 10.522/02 respeita o direito de propriedade, a União sustenta que “a expropriação – perda da propriedade do bem para saldar a dívida –, continua dependendo de decisão judicial”, ou seja, a União argumenta que a indisponibilidade não significa a perda da propriedade e por isto estaria respeitada a garantia individual assegurada pela Constituição Federal.

Novamente, isto não é bem assim. São elementos constitutivos da propriedade: o usar, o gozar e o dispor. Esses três elementos em conjunto constituem a propriedade plena, os quais, inclusive, se encontram positivados em nosso ordenamento jurídico pelo artigo 1.228 do Código Civil[1].

A propósito, o sempre citado Prof. Washington de Barros Monteiro ensinava que o “dispor” é o elemento mais importante do direito de propriedade[2]. No entanto, é exatamente esse atributo da propriedade que é retirado pelo artigo 20-B da Lei nº 10.522/02.

Sem dúvida, o direito de propriedade é atingido significativamente pelo comando do referido artigo 20-B da Lei nº 10.522/02. A supressão do seu principal elemento constitutivo resulta na sua descaracterização, retira-se o domínio do bem, já que dele não se pode mais dispor.

Para ilustrar. Lembrando que o direito à liberdade é garantia individual, tal como também é o direito de propriedade. Imaginando que se aplicasse ao  direito à liberdade o artigo 20-B da Lei nº 10.522/02, consequência seria algo parecido com a seguinte suposição: contribuinte, você não pode se locomover além de raio de 20 Km de sua residência porque você tem um débito tributário inscrito na dívida ativa da União Federal. Nessa suposição propositadamente absurda, o contribuinte ainda manteria sua liberdade de locomoção no raio de 20 Km. Mas em sã consciência, nessa esdrúxula e imaginária situação, a garantia individual do direito à liberdade teria sido restringida, a bem dizer, descaracterizadas, apesar de a limitação imposta ser parcial. Com efeito, não se pode dizer que alguém que pode se mover apenas num raio de 20 km está plenamente livre. Na realidade, a pessoa é prisioneira, esta confinada não podendo ultrapassar esse contorno.

Grosso modo, é exatamente o que acontece com a garantia do direito à propriedade com a restrição da faculdade de dispor tolhida pelo artigo 20-B da Lei nº 10.522/02.

Não se pode dizer que alguém detém o pleno direito de propriedade se não pode exercer a faculdade de disposição do bem.

Portanto, o artigo 20-B da Lei nº 10.522/02 tem potencial para atingir e restringir, a bem dizer, descaracterizar a garantia constitucional do direito à propriedade.

Não se pretende elevar a garantia constitucional do direito de propriedade a um patamar de direito absoluto. Mas dada a sua significância, é preciso olhar de perto as disposições constitucionais que lhe são peculiares.

Por exemplo, o inciso LIV, do artigo 5º da CF assegura: “ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal”, ou sem o dirieto de se defender em juízo. Ainda que a União insista que a indisponibilidade não priva a pessoa do bem, como se considerou linhas atrás, certo é que a propriedade é atingida no seu elemento mais importante – a disposição, o que equivale a privar a pessoa do pleno domínio do bem.

De fato, o artigo 20-B da Lei nº 10.522/02 faz sem efeito a garantia constitucional do devido processo legal ou o direito de se defender em juízo ao atingir o direito de propriedade no seu elemento mais representativo, sendo, por isso mesmo, patente a sua inconstitucionalidade.

Na realidade, o mecanismo criado pelo artigo 20-B da Lei nº 10.522/02 não é uma novidade. É prática vetusta da fiscalização tributária tolher certos direitos e garantias do contribuinte no intuito de “estimulá-lo” ao pagamento do crédito tributário, sem o devido processo legal. São exemplo disto a apreensão de mercadorias, interdição de estabelecimento, proibir ou dificultar o exercício da atividade, entre outros, no intuito de obrigar o contribuinte a pagar o tributo.

Tais práticas foram devidamente repelidas pelo Judiciário. Oportuno transcrever Súmulas do Supremo Tribunal Federal que tratam do assunto:

Súmula 323.

É inadmissível a apreensão de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos.

Súmula 70

É inadmissível a interdição de estabelecimento como meio coercitivo para cobrança de tributo.

Súmula 547

Não é lícito à autoridade proibir que o contribuinte em débito adquira estampilhas, despache mercadorias nas alfândegas e exerça suas atividades profissionais.

Como se pode observar, a criação do artigo 20-B da Lei nº 10.522/02 com o único objetivo de obrigar o contribuinte ao pagamento de tributos, desrespeitando-se o devido processo legal, está condenada por sua inconstitucionalidade.

A verdade é que a legislação confere ao crédito tributário privilégios e preferências equivalentes à sua importância, tal como o fazem os artigos 183 a 196 do Código Tributário Nacional, o artigo 965 do Código Civil e o artigo 83 da Lei de Recuperação Judicial e Falência.

A União Federal não precisava ir além disso. As prerrogativas de direito material e os mecanismos processuais são adequados para a satisfação do crédito tributário. Por isso, o exagero cometido pelo legislador no que se refere ao artigo 20-B da Lei nº 10.522/02 deve ser eliminado, inclusive, se necessário, pela atuação do Poder Judiciário.