RESPONSABILIDADE CIVIL OU EXTRACONTRATUAL DO ESTADO

RESPONSABILIDADE CIVIL OU EXTRACONTRATUAL DO ESTADO

Rosemeri dos Santos Müller [1]

Manoel Carlos Ferreira da Silva ²

Resumo: A responsabilidade civil é aquela que se exprime na obrigação de reparar danos patrimoniais e extingue-se com a indenização.  Dentro desse entendimento, sendo o Estado, responsável pelos atos que tenham sido praticados por seus agentes, tem como consequência o dever, a obrigação da compensação, do ressarcimento. Essa responsabilidade é uma atribuição ao Estado de Direito. Sua evolução teórica perpassa por vários conceitos e definições e sofre adaptações ao seu desenvolvimento social, por assim dizer. A responsabilidade do Estado dentro da seara jurídica pode ser classificada como responsabilidade objetiva e responsabilidade subjetiva. Desse modo, os elementos que formam o conjunto da responsabilidade estatal, modificaram-se no decorrer dos anos e recentemente, do ponto de vista doutrinário e também da jurisprudência há a desconsideração da teoria objetiva em alguns casos.

Palavras chave: Estado. Sociedade. Teoria Objetiva. Teoria Subjetiva.

1. Introdução

O objetivo deste trabalho é discorrer sobre a Responsabilidade Civil do Estado, partindo do pressuposto de que a responsabilidade civil, nada mais é do que o dever de reparar economicamente, danos morais ou patrimoniais, causados a terceiros juridicamente protegidos.

Nesse contexto, figuram as teorias da responsabilidade do Estado e os elementos que a- constituem, assim como, quais dessas modalidades existem no Brasil e de que forma o Estado se coloca diante de atos lesivos, tanto nas modalidades comissivas, quanto omissivas.

Fundamentam esse trabalho de pesquisa, as considerações bibliográficas de Alexandrino e Paulo (2015) e Di Pietro (2016), além das disposições constitucionais e jurisprudenciais referentes ao tema abordado.

2. CONCEITUAÇÃO

            A responsabilidade civil, conforme Alexandrino e Marcelo (2015) tem sua origem no Direito Civil, descrita como sendo basicamente, a obrigação de indenizar um dano patrimonial ou moral que seja decorrente de um fato humano.

            Ao falar em responsabilidade do Estado, Di Pietro (2016), afirma que existem três tipos de funções pelas quais se divide o poder estatal: a administrativa, a jurisdicional e a legislativa e a define da seguinte maneira:

                                      Trate-se de dano resultante de comportamento do Executivo, do Legislativo ou do Judiciário, a responsabilidade é do Estado, pessoa Jurídica; por isso é errado falar em responsabilidade da Administração Pública, já que esta não tem personalidade jurídica, não é titular de direitos e obrigações na ordem civil. (DI PIETRO 2016, p. 788).

            Portanto, a competência é do Estado e das pessoas jurídicas, sejam elas públicas ou privadas que o representam no exercício de parcelas de pertinências estatais.

            Para Alexandrino e Paulo (2015), a responsabilidade civil, também designada como extracontratual, que tem sua origem no Direito Civil, baseia-se basicamente na obrigação de indenizar um dano patrimonial ou moral que resulte como consequência de um ato humano.   

            Dessa forma, para Di Pietro (2016, p. 790), fica evidente que:

                                      A responsabilidade extracontratual do Estado corresponde à obrigação de reparar danos causados a terceiros em decorrência de comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos, lícitos ou ilícitos, imputáveis aos agentes públicos.

A responsabilidade patrimonial, de acordo com Di Pietro (2016), pode ser decorrente de atos jurídicos, de atos ilícitos, de comportamentos materiais, ou até mesmo da omissão do Poder Público. O importante, de acordo com a autora, é que haja um dano causado a terceiro proveniente de comportamento omissivo ou comissivo de agente do Estado.

No direito civil brasileiro, conforme Alexandrino e Paulo (2016), a regra geral, vigente no Brasil, é orientada pela teoria da causalidade direta e imediata, segundo a qual, ninguém ser responsabilizado por um evento ao qual não tiver dado causa, e somente é considerado o evento que produziu de forma direta ou indireta e de forma concreta o resultado danoso, por assim dizer. Dessa forma só resulta em responsabilidade civil, em princípio, o nexo causal direto e imediato, deve existir uma ligação direta entre a conduta, que pode ser comissiva ou omissiva e o dano efetivo.

Não se deve confundir a responsabilidade civil com as responsabilidades administrativa e penal, pois esses três segmentos são a princípio, independentes entre si, podendo as sanções correspondentes ser aplicadas separadamente ou de forma cumulativa, de acordo com as circunstâncias de cada caso.

Já por sua vez, a responsabilização na esfera administrativa é decorrente de infração, pelos agentes da Administração Púbica, ou por particulares que com ela, mantenham algum tipo de vínculo jurídico específico, ficando, portanto, sujeitos ao poder disciplinar, das leis e regulamentos que conduzem seus atos e condutas.

A doutrina civilista, conforme Di Pietro (2016, p.792), “serviu de inspiração ao artigo 15 do Código Civil Brasileiro (de 1916), que consagrou a responsabilidade subjetiva do Estado”.

3. A EVOLUÇÃO DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

            Conforme a definição doutrinária de Alexandrino e Paulo (2015), a evolução da responsabilidade do Estado, fundamentava-se basicamente nas seguintes fases:

3.1. IRRESPONSABILIDADE DO ESTADO

            Esta teoria baseava-se no conceito de que não era possível ao Estado, personificado na figura do rei, lesar seus súditos, uma vez que o rei, por sua vez não cometia erros. Desse modo, os agentes públicos, na condição de representantes do rei, não poderiam ser responsabilizados por seus atos.

3.2. RESPONSABILIDADE COM CULPA CIVIL COMUM DO ESTADO

                        Influenciada pelo individualismo, esta doutrina, pretendia equiparar o Estado ao indivíduo, sendo dessa forma, obrigado a indenizar os danos que eventualmente tenham sido causados aos particulares. Dentro desse entendimento, como o Estado atua por meio de seus agentes, existia a obrigação de indenizar, somente quando estes, tivessem atuado com culpa ou dolo.

3.3. TEORIA DA CULPA ADMINISTRATIVA

            Essa teoria representou a primeira fase da transição entre a doutrina subjetiva da culpa civil e a responsabilidade objetiva adotada pela maioria dos países ocidentais. O dever do Estado, nesse caso, era de indenizar o dano sofrido pelo particular somente caso ficasse comprovada a existência de falta do serviço. A referida culpa administrativa, poderia ser decorrente da inexistência do serviço; mau funcionamento do serviço ou retardamento do serviço.

3.4. TEORIA DO RISCO ADMINSTRATIVO

            Nesse caso, a atuação estatal, que de alguma forma tivesse causado dano ao particular, geraria a obrigação de indenizar, independentemente da existência de falta do serviço ou de culpa de determinado agente público. Nesse caso, ao particular que sofreu o dano, não incumbe a comprovação de qualquer espécie de culpa do Estado ou do Agente Público.

3.5. TEORIA DO RISCO INTEGRAL

            Consiste em uma exacerbação da responsabilidade civil da administração pública. De acordo com esta teoria, em Di Pietro (2016, p. 848), “basta a existência do evento danoso e do nexo causal para que surja a obrigação de indenizar para o Estado, sem a possibilidade de que este alegue excludentes de sua responsabilidade”.

            Para Di Pietro (2016), cabe a ressalva de que existem inúmeras divergências de terminologia entre os autores, em sua doutrina, a sistematização do assunto compreende: a teoria da irresponsabilidade; as teorias civilistas, que abarcam a teoria dos atos de império e de gestão e a teoria da culpa civil ou da responsabilidade subjetiva. Por último, as teorias publicistas que englobam a teoria da culpa administrativa ou culpa do serviço público e a teoria do risco integral ou administrativo ou teoria da responsabilidade objetiva.

4. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO: FUNDAMENTOS JUSTIFICADORES

            Para Alexandrino e Paulo (2015), a fundamentação da responsabilidade estatal, encontra-se na busca de uma divisão decorrente de atos ou efeitos procedentes das atividades da Administração.

            De acordo com o autor mencionado, o entendimento do Superior Tribunal Federal (STF), em diversas ocasiões foi de que os “terceiros” aludidos pelo dispositivo constitucional em questão podem ou não serem servidores públicos. Ou seja, se de alguma forma a Administração Pública causar danos a um agente público, seja ele, dos quadros do próprio órgão ou entidades públicos, ou de outros, quaisquer, fará jus da mesma forma ao direito de indenização.

            Conforme alude a Constituição Federal (BRASIL, 2017), em seu §6º do artigo 37:

As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

            Constata-se que em sua parte final, é mensurada a responsabilidade do agente causador do dano, que conforme o caso terá que ressarcir a pessoa jurídica que foi arguida a indenizar a pessoa que sofreu o dano em questão.

            Para Marcelo e Paulo (2015, p. 852), “a responsabilidade objetiva da pessoa jurídica baseada no art. 37 decorre da atuação de agente dessa pessoa jurídica, que danos a terceiros.”.

            Ainda conforme o mesmo autor, a expressão “agente”, não fica restrita, apenas aos servidores públicos, agentes das pessoas jurídicas de direito público, mas abrange também os empregados das entidades de direito privado, que sejam prestadoras de serviços públicos. (Marcelo e Paulo, 2015).

                        De acordo com o entendimento de Di Pietro (2016), é chamada teoria da responsabilidade objetiva, por partir da apreciação dos elementos subjetivos que são a culpa ou dolo; também denominada teoria do risco, pois parte do pressuposto de que a atuação do Estado envolve risco de dano. Uma vez causado o dano, o Estado, por sua vez, responde como se, de acordo com a autora, fosse uma empresa de seguros, em que os segurados seriam os contribuintes que ao adimplir com seus tributos, contribuem na formação de um patrimônio coletivo.

            Conforme, alude o Código Civil (BRASIL, 2017), artigo 927, parágrafo único:

Art. 927. Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo.

Parágrafo único. Haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem.

            O Código Civil acolheu a teoria da responsabilidade objetiva, ligada à teoria do risco.

            De acordo com Meirelles (2003), a teoria do risco compreende a modalidade do risco administrativo e a do risco integral, na primeira é possível admitir a possibilidade das causas excludentes da responsabilidade do Estado, que são: culpa da vítima, culpa de terceiros e força maior. Já na segunda isso não é possível.

            Conforme Di Pietro (2016), “[...] aqui no direito brasileiro, grande parte da doutrina não fazia distinção, considerando as duas expressões – risco integral e risco administrativo – como sinônimas [...]”. Porém no entendimento da autora, não podem ser assim consideradas, uma vez que o risco administrativo é qualificado pelo seu efeito de possibilitar a contraprova de excludente de responsabilidade, efeito que não poderia ser considerado, se fosse qualificado como risco integral.

            Ainda de acordo com a autora, as divergências doutrinárias acerca do aspecto objetivo da responsabilidade civil do Estado, são meramente terminológicas e há consenso que a referida responsabilidade implica em averiguar se o dano em questão teve como causa o funcionamento de um serviço público, sem relevar se regular ou não (Di Pietro, 2016).

            Conforme foram sendo introduzidas no direito brasileiro algumas normas, também surgiram hipóteses que acatam a teoria do risco integral. Desse modo, para Meirelles (2003), a responsabilidade do Estado, ocorre, de forma independente da ocorrência de circunstâncias que normalmente seriam abarcadas como excludentes.

            Têm-se, dessa forma, exemplos como danos causados por acidentes nucleares, conforme previsão no art. 21 XXXIII, d, da Constituição Federal, disciplinados pela Lei 6.453, de 17-10-77; assim como na hipótese de danos que ocorrem a partir de atos terroristas, atos de guerra ou outros eventos afins, conforme o que prevê a Lei 10.309, de 22-11-01 e 10.744, de 09-10-03.

            O Código Civil também prediz algumas hipóteses de risco integral nas relações obrigacionais, conforme os artigos 246, 393 e 399.

5. RESPONSABILIDADE SUBJETIVA DA ADMINISTRAÇÃO

            Para Di Pietro (2016), não se pode afirmar que diante de qualquer situação a responsabilidade do Estado é sempre objetiva. O artigo 37, §6º., da Constituição Federal, confere responsabilidade extracontratual objetiva ao Estado, apenas na hipótese de danos que de alguma forma sejam decorrentes direta e imediatamente, configurada a possibilidade de conduta comissiva de seus agentes.

            A Constituição Federal de 1988, não prevê, porém, qualquer regra referente a danos decorrentes da omissão do Poder Público, embora haja abundante jurisprudência, com embasamento da doutrina administrativa, que afirma ser possível atribuir ao Estado a responsabilidade extracontratual.

            Nessas hipóteses, de acordo com Alexandrino e Paulo (2015, p. 856), o entendimento ocorre da seguinte maneira:

Trata-se, portanto, de modalidade de responsabilidade civil subjetiva, mas a pessoa que sofreu o dano basta provar (o ônus da prova é dela) que houve falta na prestação de um serviço que deveria ter sido prestado pelo Estado, provando também que existe nexo causal entre o dano e essa omissão do Estado.

            Pela mesma ótica doutrinária, portanto, essa modalidade de responsabilidade extracontratual do Estado, habitualmente se relaciona em situações em que há dano a um particular decorrente de atos de terceiros. Um exemplo disso pode ser delinquente, ou multidões e até mesmo fenômenos da natureza, como alagamentos, enchentes ou vendavais, em que apenas caberá ao particular que foi vítima do dano, provar que uma ação do Poder Público seria suficiente para evitar que houvesse o dano por ele sofrido.

            Desse modo, a pessoa que sofreu o dano, deve provar que houve falta no serviço que seria atribuição do Estado, na modalidade omissiva, inexistência do serviço, deficiência do serviço ou atraso em sua prestação. Nesses casos, a pessoa deverá provar omissão culposa da Administração Pública. (Alexandrino e Paulo, 2015).

            Já para Di Pietro (2016), existe controvérsia, ainda que minimamente relevante a respeito da aplicação do artigo 37, §6º., da Constituição Federal, em que segundo alguns, a norma é a mesma para a conduta e a omissão do Poder Público; para outros, porém, aplica-se em caso de omissão, a teoria da responsabilidade subjetiva, embora ambas gerem ao ente público a obrigação de indenizar.

            Conforme o entendimento de Alexandrino e Paulo (2015), a posição do Supremo Tribunal Federal tem sido a de que é dominante na doutrina contemporânea a subjetiva, derivada da culpa, onde é absolutamente possível imputar ao Estado, a responsabilidade por danos decorrentes de sua omissão.

            Neste julgado, ainda de acordo com o autor mencionado, a Segunda Turma do STF, firmou a distinção entre a responsabilidade civil do Estado, decorrente da ação de seus agentes, e aquela verificada a partir de ato omissivo da Administração, conforme RE 179.147/SP, rel. Min. Carlos Velloso, 12.12.1997:

I- A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público e das pessoas jurídicas de direito privado, prestadoras de serviço publico, responsabilidade objetiva com base no risco administrativo, ocorre diante dos seguintes requisitos: a) do dano; b) da ação administrativa; c) desde que haja nexo causal entre o dano e ação administrativa. II – Essa responsabilidade objetiva, com base no risco administrativo, admite pesquisa em torno da culpa da vítima, para o fim de abrandar ou mesmo excluir a responsabilidade da pessoa jurídica de direito publico ou da pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público. III – Tratando-se de ato omissivo do poder público, a responsabilidade civil por tal ato é subjetiva, pelo que exige dolo ou culpa, numa de suas três vertentes, negligência, imperícia ou imprudência, não sendo, entretanto, necessário individualiza-la, dado que pode ser atribuída ao serviço publico, de forma genérica, a faute de service, dos franceses. (Alexandrino; Marcelo, 2015 apud RE 179.147/SP, 1997).

            A posição mantida pelo STF, neste caso exemplifica situações em que existe a possibilidade de particulares, não agentes públicos, venha a causar danos à pessoas, ou eventos da natureza, como vendavais e enchentes que venham a causar prejuízos à população. Nestes casos, apenas caberá indenização por parte do Estado, se for possível de comprovação, ou seja, de que o dano não teria ocorrido, se o Poder Público tivesse prestado de forma adequado a atribuição que lhe é devida.

6. JURISPRUDÊNCIAS SOBRE A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

6.1. FORÇA MAIOR E CASO FORTUITO

            O Supremo Tribunal, em alguns casos, de acordo com Alexandrino e Marcelo (2015), aponta caso fortuito e força maior, sem distinção entre ambos, como excludentes da responsabilidade extracontratual do Estado, conforme:

É certo, no entanto, que o princípio da responsabilidade objetiva não se reveste de caráter absoluto, eis que admite o abrandamento e, até mesmo, a exclusão da própria responsabilidade civil do Estado, nas hipóteses excepcionais configuradoras de situações liberatórias – como o caso fortuito e força maior [...]. (Alexandrino; Marcelo apud RDA 137/233 – RTJ 55/50 – RTJ 163/1107-1109, v.g.).

Dessa decisão, percebe-se que é usual a asserção genérica, na doutrina e na jurisprudência, de que eventos de caso fortuito e força maior implicam exclusão da responsabilidade objetiva, por afastarem, o nexo de causalidade.

6.2. ATOS JURISDICIONAIS

            De acordo com Alexandrino e Marcelo (2015), no julgamento do RE 505.393/PE, discutiu-se o alcance do artigo 5º., LXXV, da Constituição e a espécie de responsabilidade contratual do Estado, conforme relator Min. Sepúlveda Pertence, Primeira Turma:

A regra constitucional [art. 5º, LXXV, da Constituição] não veio para aditar pressupostos subjetivos à regra geral da responsabilidade fundada no risco administrativo, conforme o art. 37 §6º., da Lei Fundamental: a partir do entendimento consolidado de que a regra geral, é a irresponsabilidade civil do Estado por atos de jurisdição, estabelece que, naqueles casos [do condenado por erro judiciário e daquele que ficar preso além do tempo fixado na sentença], a indenização é uma garantia individual e, manifestamente, não a submete à exigência de dolo ou culpa do magistrado. (Alexandrino;Marcelo, 2015, apud RE 505.393/PE, 26.06.07).

            Dessa forma, o entendimento da doutrina é de que a regra é a inexistência de responsabilidade por atos jurisdicionais. Extrai-se, dessa decisão, que a responsabilidade extracontratual do Estado é objetiva, portanto.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A responsabilidade civil conforme a proposição de estudo desse trabalho, é aquela que se manifesta na obrigação de reparar danos patrimoniais e se finda com a indenização.  Nesse contexto, o Estado, é responsável pelos atos que tenham sido praticados por seus agentes, gera o dever, a obrigação da compensação, do ressarcimento.

Por meio desse estudo, observou-se que no Brasil, predomina a tese da responsabilidade do Estado por atos lesivos. Essa responsabilidade, em regra, é objetiva, fundamentada na teoria do risco administrativo. Há casos, porém, em que a doutrina e jurisprudência, reconhecem a responsabilidade subjetiva, baseada na culpa administrativa.

Até chegar ao cenário atual, teoria da Responsabilidade do Estado, passou por três fases distintas. A primeira, que é a teoria da responsabilidade estatal; a segunda, que é a teoria da responsabilidade subjetiva e a terceira, configurada pela responsabilidade objetiva.

Como se pôde verificar responsabilidade civil evoluiu com o passar do tempo, sobretudo, a partir das teorias adotadas pelo país.

Com o passar do tempo o Estado passou a ser responsabilizado pelos eventuais danos cuja procedência estivesse relacionada a um serviço vicioso, isto é, responsabilidade subjetiva, e por aqueles praticados por conduta comissiva ou por alguma atividade de risco, ressaltando a responsabilidade objetiva.

Referências

ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 23ª Edição. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2011.

BRASIL. Constituição Federal de 1988. In: Vade Mecum. 23ª Edição. São Paulo: Saraiva, 2017.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 32ª Edição. São Paulo: Malheiros 2003.

PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 29ª Edição. São Paulo: Editora Atlas, 2016.