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O Controle Externo da Administração Pública e o Tribunal de Contas da União


Autoria:

Eduardo Henrique De Almeida Bezerra


Advogado com experiência multidisciplinar focada em Direito Administrativo. Especialista em Direito Público. Atuante na elaboração de peças processuais, revisão de textos, acompanhamento de processos, consultoria e assessoramento jurídico.

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Resumo:

O controle da Administração Pública é realizado através do controle político e do controle administrativo. O controle administrativo pretende alvejar os órgãos incumbidos de exercer as funções administrativa.

Texto enviado ao JurisWay em 25/01/2017.



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O controle estatal pode ser exercido através de duas formas distintas. De um lado, temos o controle político, aquele que tem por base a necessidade de equilíbrio entre os Poderes Estatais da República. Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.
 
Este controle nasceu da célebre teoria da separação de poderes preconizada por Locke e Montesquieu nos séculos XVII e XVIII. 
 
No controle político seu delineamento encontra-se na Constituição, estabelecendo normas que inibem o crescimento de qualquer um dos poderes em detrimento de outro e que permitem a compensação de eventuais pontos de debilidade de um para não deixa-lo sucumbir à força de outro. São os populares freios e contrapesos dos Poderes Políticos. 
 
Já o controle administrativo tem linhas diversas, nele não se procede a nenhuma medida para estabilizar poderes políticos, mas, a contrário, se pretende alvejar os órgãos incumbidos de exercer uma das funções do Estado, a função administrativa. 
Desta forma, enquanto o controle político se relaciona com as instituições políticas, o controle administrativo é direcionado às instituições administrativas. 
 
O controle administrativo da Administração Pública tem dois pilares de sustentação. O primeiro deles é o princípio da legalidade, reconhecidamente o mais importante em termos de função administrativa. O outro princípio de relevo é o das políticas administrativas, ou seja, poder que tem a Administração de estabelecer suas diretrizes, suas metas, suas prioridades e seu planejamento para que a atividade administrativa seja desempenhada da forma mais eficiente e rápida possível. 
 
Carvalho Filho (2012) define o Controle da Administração Pública como o conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalização e de revisão da atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder.
 
Segundo entendimento apresentado pelo autor a fiscalização e a revisão são os elementos básicos do controle. A fiscalização consiste no poder de verificação que se faz obre a atividade do órgão e dos agentes administrativos, bem como em relação à finalidade pública que deve servir de objetivo para a Administração. A revisão é o poder de corrigir as condutas administrativas, seja porque tenham vulnerado normas legais, seja porque haja necessidade de alterar alguma linha das políticas administrativas para que melhor seja atendido o interesse coletivo.
 

1. OJETIVO 

Carvalho Filho (2012) entende que a função de controle tem intrínseca relação com o instituto da garantia jurídica. Embora caiba à Administração a tarefa de gerir o interesse coletivo, não é ela livre para fazê-lo. Devendo atuar sempre em conformidade com os padrões fixados na lei e buscar, a toda força, o interesse da coletividade. 
 
Assim, os mecanismos de controle asseguram a garantia dos administrados e da própria Administração no sentido de ver alcançados esses objetivos e não serem vulnerados direitos subjetivo dos indivíduos nem as diretrizes administrativas. Esse é que constitui o seu objetivo. 
 
É exatamente através do controle que os administrados e a Administração podem aferir a legitimidade ou a conveniência das condutas administrativas, e por essa razão essa possibilidade espelha, sem a menor dúvida, uma garantia para ambos.
 

2. NATUREZA JURÍDICA

Carvalho Filho (2009) entende que a natureza jurídica é a de princípio fundamental da Administração Pública. O decreto lei nº 200/1967 – o estatuto da reforma administrativa federal – relacionou cinco princípios fundamentais aos quais deverão estar atrelada a Administração, o planejamento, a coordenação, a descentralização, a delegação de competência e o controle. 
 
A abrangência do controle é ampla e alcança toda a atividade administrativa, alcançando todas as esferas do poder, vale dizer todos os Poderes da República, fazendo assim, necessária sua classificação.

3. CLASSIFICAÇÃO

Para Carvalho Filho (2009) existem diversos tipos e formas de controlar a Administração Pública. Estes variam conforme o Poder, órgão ou autoridade que o exercitará, ou também pelo modo e momento de sua efetivação. 
 
Vários critérios são utilizados para a classificação dos diversos tipos de controle. De maneira geral, o controle pode ser classificado quanto à oportunidade, à natureza do controlador e quanto à extensão do controle.
 

3.1. Quanto a oportunidade

Seguindo a classificação de Carvalho Filho (2009), no que se refere ao momento em que é exercido, o controle pode ser prévio, concomitante ou posterior. 
 
O controle prévio é o exercido antes de consumar-se a conduta administrativa. Tem por isso, natureza preventiva. Se determinada ação administrativa de engenharia depender de aprovação do órgão técnico superior para ser executada haverá aí controle prévio. 
 
Controle concomitante é aquele que se processa à medida que se vai desenvolvendo a conduta administrativa. Esse controle tem aspectos preventivos e repressivos, conforme o andamento da atividade administrativa. Como exemplo desse controle podemos citar a fiscalização dos agentes públicos no curso da execução de obras públicas. 
 
Finalmente, o controle posterior tem por objetivo a revisão de atos já praticados, quer para fim de confirma-los, quer para corrigi-los. As ações judiciais, por exemplo, são instrumentos de controle a posteriori dos atos administrativos: primeiro o ato é praticado, e somente depois é que o Judiciário aprecia sua legalidade. 
 

3.2. Quanto à natureza do controlador  

Carvalho Filho (2009) leva em conta os setores fundamentais do Estado, razão por que, sob esse aspecto, o controle pode ser legislativo, judicial ou administrativo.
 
O controle legislativo é aquele executado através do Poder Legislativo sobre os atos da Administração Pública. Sendo o poder de representação popular, não poderia retirar-se a ele a função fiscalizadora das condutas administrativas em geral. Exemplo desse controle é o exercido pelo Tribunal de Contas, órgãos de controle financeiro que integram o legislativo das diversas esferas da federação. 
 
O controle judicial é o levado a efeito pelo Poder Judiciário. Cabe a este Poder a decisão sobre a legalidade, ou não, de atos da Administração em geral, principalmente em casos de conflitos de interesses. Exemplo desse controle é o exercido por meio de ações judiciais nas quais e discuta a legalidade de atos administrativos. 
 
O controle administrativo é o que se origina da própria Administração Pública. Significa aquele poder que têm os órgãos que a compõem, de fiscalizarem e reverem seus próprios atos.
 

3.3 Quanto à extensão do controle

Quanto à sua extensão divide-se em interno e externo. Celso Antônio Bandeira de Mello (2010) define o controle interno como aquele exercido por órgãos da própria administração, ou seja, pelos integrantes do aparelho do Poder Executivo. 
 
O controle externo ocorre quando o órgão fiscalizador se situa em Administração diversa daquela de onde a conduta administrativa se originou. É o controle externo que dá bem a medida da harmonia que deve reinar entre os Poderes, como impõe o art. 2º da CF. 
 
Diversos modelos de controle externo têm sido utilizados pelos diferentes países ao longo dos anos. Em alguns casos, a incumbência de exercer o controle externo dos gastos é atribuída a órgão colegiado (normalmente a um Tribunal de Contas), e em outros a um órgão singular (controladoria-geral). 
 
No caso dos Tribunais de Contas, alguns exercem função tipicamente jurisdicional, não sendo suas decisões suscetíveis de revisão pelas instâncias judiciais ordinárias; em outros sistemas, no qual o Brasil se insere, as decisões dos Tribunais de Contas se sujeitam a revisão judicial. 
 
Benjamim Zymler (2012), citando Eduardo Lobo Botelho, indica a existência de cinco diferentes modelos de controle externo: o anglo-saxão, o latino, o germânico, o escandinavo e o latino-americano. 
 
O Brasil segue o modelo difundido na América Latina, em que se atribui a um Tribunal de Contas vinculado ao Poder Legislativo o exercício de controle externo dos gastos públicos. 
 
Destaca-se que a existência da Controladoria-Geral da União – CGU não deve suscitar dúvidas acerca do enquadramento do modelo pátrio. De fato, a adoção de órgão singular (Controladoria-Geral) é típica do modelo anglo-saxão, sendo adotado nos Estados Unidos e no Reino Unido. No caso brasileiro, a CGU, além de atribuições de natureza tipicamente disciplinar, relacionadas à correição dos servidores públicos, exerce função de controle interno dos gastos públicos. Descabida, portanto, qualquer tentativa de aproximar o modelo brasileiro de controle externo do modelo anglo-saxão, haja vista a CGU exercer função de controle interno dos gastos públicos. 
 
O modelo de controle externo brasileiro apresenta algumas particularidades. 
 
A primeira delas consiste no fato de que os Tribunais de Contas serem considerados órgãos integrantes do Poder Legislativo. Não obstante integrarem o Legislativo, seguem normas pertinentes ao processo administrativo e suas decisões, em alguns casos, importam em julgamento de contas dos gestores públicos e dos demais responsáveis pelos gastos públicos. Apesar da competência constitucional para julgar contas, não se tem reconhecido às decisões proferidas pelos Tribunais de Contas autoridade da coisa julgada, o que as torna suscetíveis de controle pela via judicial. 
 
O modelo adotado no Brasil confere atribuições ao TCU não identificadas nos modelos anteriormente citados. Além do poder de fiscalizar e de produzir relatórios encaminhados aos órgãos do Ministério Público, do Poder Executivo, e ao Poder Legislativo, o Tribunal pode suspender atos ou contratos e punir gestores. Além dessas prerrogativas e garantido ao TCU atribuições de natureza corretiva e sancionadora. 
 
Umas das fragilidades do sistema de controle brasileiro exercido pelos Tribunais de Contas consiste no fato de que as decisões do TCU têm natureza administrativa, o que importa reconhecer a possibilidade de controle jurisdicional. Assim, uma auditoria realizada pelo TCU em que tenha sido constatado superfaturamento em obra pública, e que, após longo procedimento, que em alguns casos leva anos para ser concluído, em que se assegurou ampla defesa, contraditório, recorribilidade da decisão, podem ser simplesmente anuladas por meio de decisões judiciais. 
 
Aspecto a ser considerado em possíveis (futuras) revisões do modelo constitucional de controle externo deveria considerar a possibilidade de inserir o TCU no Poder Judiciário, à semelhança do que se verifica no modelo português, o que certamente conferiria às decisões do Tribunal maior efetividade, além de reduzir o nível de interferência política decorrente da proximidade entre os tribunais de contas e as Casa Legislativas.
 

REFERÊNCIAS

 

A Natureza Jurídica das Decisões dos Tribunais de Contas. Disponível em: <http://www.ambitojuridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=9704&revista_caderno=4>. Acesso em: 23 de janeiro de 2017. 
 
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Cintra, Antônio Carlos de Araújo; GRINOVER, Ada Pellegrini; DINAMARCO, Cândido Rangel. Teoria Geral do Processo. 23 ed. São Paulo: Malheiros 2007.
 
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FERNANDES, José Ulisses Jacoby. Tribunais de Contas do Brasil: jurisdição e competência. 3 ed. Belo Horizonte: Fórum, 2012.
 
FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Direito Administrativo. Belo Horizonte: Fórum, 2007.
 
GREGÓRIO, Carlos Eduardo Rôllo. A Natureza Jurídica das Decisões do Tribunal de Contas da União. Brasília, 2012.
 
LIMA, Luiz Henrique. Controle externo: teoria, jurisprudência e mais de 500 questões. 4 ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2011.
 
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 28 ed. São Paulo: Malheiros, 2010.
 
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 5 ed. São Paulo: Saraiva, 2010.
 
PESSOA, Robertônio. Curso de Direito Administrativo Moderno. 1 ed. Brasília: Atlas, 2000.
 
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