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O DIREITO DE PROPRIEDADE E SUA FUNÇÃO SOCIOAMBIENTAL À LUZ DO ESTATUTO DA CIDADE


Autoria:

Cynthia Siqueira De Rezende Souza


Graduanda do curso de Direito, 9º período, do Centro Universitário São Camilo-Cachoeiro de Itapemirim/ES.

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Resumo:

O direito de propriedade passou por diversas transformações, sendo firmado com maior veemência a partir da Constituição Federal de 1988.

Texto enviado ao JurisWay em 27/08/2012.

Última edição/atualização em 31/08/2012.



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Cynthia Siqueira de Rezende Souza – csderezende@hotmail.com 

Graduanda em Direito pelo Centro Universitário São Camilo – ES 

Professor Orientador: José Eduardo Silvério Ramos 

Curso de Graduação em Direito

 

Resumo

 

O direito de propriedade passou por diversas transformações, sendo firmado com maior veemência a partir da Constituição Federal de 1988. Estas modificações lhe retiraram o status de direito absoluto e o flexibilizaram enquanto algo renovável a partir da previsão de sua função social e, nesse sentido, limitado por seus próprios deveres. Diante disso, o Estatuto da Cidade lhe conferiu sua mais nova e importante atribuição, qual seja a sua função ambiental o que, junto às demais, se transforma em socioambiental. Dessa forma, o Estatuto da Cidade, enquanto lei especial, traz a previsão de instrumentos, tais como o IPTU progressivo no tempo, o zoneamento urbano e o Plano Diretor como mecanismos de garantia da função socioambiental da propriedade e, consequentemente, da cidade.

   

Palavras-chave:Propriedade; Estatuto da Cidade; Função Socioambiental.

 

 Introdução

 

O Estatuto da Cidade estabelece normas de ordem pública para regular a utilização adequada da propriedade urbana com vistas ao desenvolvimento sustentável estabelecido na Constituição Federal Brasileira, utilizando para isto uma série de instrumentos que ele mesmo prevê e regulamenta.

 

Com a evolução histórica do direito de propriedade e sua transformação em um direito de terceira geração a partir do reconhecimento de sua função social e ambiental, ele deixa de ser um direito exclusivo para adquirir atributos de dever, diante do fato de que só poderá ser exercido se observar os ditames da justiça social e preservação do meio ambiente ecologicamente equilibrado.

 

Com a finalidade de discorrer sobre o tema, este trabalho faz uma breve análise da função socioambiental da propriedade e, consequentemente, da cidade tendo inicialmente uma análise histórica acerca do reconhecimento da propriedade e sua tutela constitucional efetiva a partir da CRFB/1988, posteriormente sobre suas função social e ambiental e, por fim, traz exemplos de instrumentos previstos no próprio Estatuto para efetivação de cidades sustentáveis, dentre os quais o Plano Diretor merece principal destaque.

 

1. Propriedade: uma análise histórica

 

Ao longo do tempo, ocorreu um aumento significativo da população com o ordenamento territorial e o desenvolvimento social e econômico. O Direito de Propriedade passou por profundas modificações principalmente no que tange a sua função diante aos interesses político-sociais.

 

Etimologicamente, a palavra propriedade se origina do latim proprietas, derivado de proprius, significando o que pertence a uma pessoa. Desta forma, propriedade indicaria toda relação jurídica de apropriação de certo bem corpóreo ou incorpóreo1. Em sentido amplo, o direito de propriedade recai tanto sobre coisas corpóreas como incorpóreas. Quando exclusivamente sobre as corpóreas, tem a denominação peculiar de domínio, expressão oriunda de domare, significando sujeitar ou dominar correspondente a idéia de casa onde o senhor desta é conhecido por dominus2.

 

A propriedade, abordando a sua origem histórica, nasceu do direito romano, quando imperava o individualismo. Este distinguiu a propriedade em três espécies, sendo elas a Guiritária, a Pretoriana ou Bonitária e a Provincial. A guiritária recaía sobre bens imóveis situados em solo itálico e respectiva titularidade a cidadãos romanos, além de ser protegida pelo direito civil. A pretoriana ou bonitária pode ser fundamentada na igualdade aplicada pelos magistrados ao conceder proteção especial àqueles que embora não fossem titulares do domínio, situavam-se como verdadeiros proprietários e a provincial, que consistia em incorporação das províncias ao Senado, cujo uso e gozo das terras eram efetivados pelo Imperador e demais autoridades.

 

Este conceito unitário de domínio da Propriedade, caracterizado por sua exclusividade, foi extinto na Idade Média e a hierarquia proveniente do direito público feudal foi vinculada entre a soberania e a propriedade.

 

Durante toda a evolução da sociedade, várias teorias, procuraram explicar a natureza do direito à propriedade, dando-lhes as características de absoluta, exclusiva e perpetua. Para as teorias clássicas, há uma relação concreta entre o titular da coisa e a própria coisa. Para a teoria moderna, que na condição de proprietário vê o sujeito ativo e um sujeito passivo indeterminado e universal, há uma relação abstrata de quem detém a propriedade em face de quem pode eventualmente contestá-la.

 

Em uma análise geral, a propriedade pode ser compreendida como um direito real, declarado e garantido que regula o fenômeno urbanístico, criando conceitos, elementos e princípios e segundo Maria Helena Diniz, "o poder de agir diversamente em relação ao bem, usando, gozando ou dispondo dele".3

 

2. O direito de propriedade na Constituição Federal

 

Na história Constitucional o direito de propriedade foi inserido pela Constituição de 1937. Em 1946 este princípio sofreu avanços, tidos como necessários ao bem estar social. Na Constituição de 1969, é citado literalmente o princípio da função social da propriedade. Finalmente em 1988, a Carta Cidadã trata deste princípio com maior clareza de modo a ser utilizado como princípio constitucional em várias passagens do texto.

 

A Constituição brasileira possui normas de diversas naturezas e funções, de uma forma mais resumida afirma-se que as normas presentes na constituição dividem em duas grandes categorias, as normas e os princípios. Aos princípios já está reconhecida sua juridicidade, porém resta ainda a pacificação sobre a concretização de sua normatividade. Majoritariamente, os princípios constitucionais possuem força normativa, sua presença na Constituição determina que sejam concretizados imediatamente. Uma vez positivado Constitucionalmente este princípio que, por sua vez, possui forte cunho social, deve ser concretizado com ainda mais veemência, por estar repleto de juridicidade.

 

Este princípio deve estar presente em todas as situações que repercutam o direito a propriedade, como forma de preservação dos interesses públicos e particulares. Também deve ser garantia ao proprietário que atendendo as funções sociais não sofrerá a violação de seu poder de proprietário, porém praticando atos incompatíveis com a função social tem os interessados o direito de reivindicar a função social da propriedade garantida pela Carta Magna. Cabe, portanto, ao principio da função social da propriedade equilibrar estes direitos de forma equânime.

 

Diante desta proteção é preciso que seja verificado no caso concreto se aquela propriedade merece o amparo de direito humano, ou seja, se atende sua função social. Seria evidente contracenso que tamanha proteção fosse estendida a um latifúndio improdutivo, ou até mesmo a um espaço urbano não utilizado em cidades com sérios problemas de moradia popular. Se esta garantia tem servido ao exercício do poder de alguém é mister que seja reavaliada a proteção anteriormente garantida a todos, feita a ponderação para que seja de relevância os direitos da coletividade. A propriedade que não atinge suas funções pode ser dada o encargo de cumprir à sociedade os deveres fundamentais reconhecidos a ela.

 

O maior fundamento do direito de propriedade encontra-se na Constituição, considerada a Lei Maior na legislação vigente. Estando presente em diversos artigos, fica claro a ampla proteção alcançada à propriedade pela Carta Magna, presentes nos artigos 5º, XXIV a XXX, 170, II e III, 176 a 178, 182 a 186, 191 e 222.

 

2.1. Função social da propriedade

 

Por muito tempo teve-se a noção de propriedade absoluta, hoje com a concepção do Estado do Bem Estar Social, a função social da propriedade ganhou forma consistente. Como fonte de deveres fundamentais, dá-se a propriedade a função de acolher a determinação constitucional de que ela atenderá as suas funções sociais, conforme o art. 5°, XXIII da CRFB/1988. A propriedade está vinculada a atender sua função social e seu uso deve servir, por igual, ao bem estar da coletividade, uma vez que se trata de garantia fundamental, portanto de aplicação imediata no sistema constitucional vigente nos pais.

 

O princípio da função social da propriedade é um princípio fundamental que deve ordenar toda atividade legislativa, além do exercício particular do direito a propriedade privada, a atividade jurisdicional deve sempre respeitar seus preceitos.

 

Se tratarmos dos direitos fundamentais da propriedade, da mesma forma a ela estão atribuídos deveres a serem atendidos. A constituição enumera alguns deveres estabelecidos à propriedade, tendo como adequada a utilização dos bens, quando feito em proveito da coletividade. O art. 182, § 2º da Magna Carta dispõe que a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade, expressas no plano diretor, sendo que uma lei específica poderá exigir do proprietário de terreno não edificado, subutilizado ou não utilizado, incluído em área abrangida pelo plano diretor, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena de aplicação sucessiva de três sanções previstas no seu § 4º. No art. 187, dispõe-se que a função social é cumprida quando a propriedade rural atende simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:

 

I - aproveitamento racional e adequado;

 

II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;

 

III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho;

 

IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.

 

3. Função socioambiental da propriedade

 

O direito de propriedade enquanto fundamental e nacionalmente originado a partir da Carta Magna brasileira é assegurado, como visto, mas não absoluta ou incondicionalmente. Isto se deve ao fato de lhe ser atribuída uma função social que obriga o proprietário a cumprir vários deveres com vistas à um interesse que não é propriamente seu, mas de toda a coletividade.

 

O ideal de desenvolvimento sustentável, basicamente previsto no art. 225 da CRFB/1988, ao determinar que todos tem direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e que este deve ser preservado para as presentes e futuras gerações transformou este direito em algo transindividual justamente por se tratar de um bem coletivo desfrutado individualmente e por todos ao mesmo tempo, pertencendo a cada pessoa, mas não de maneira exclusiva4.

 

O Estatuto das cidades, diante dos reflexos negativos resultantes do intenso processo de urbanização, ao disciplinar o meio urbano a partir da Política Urbana com o amparo legal dos arts. 182, 183 e 225 da CRFB/1988, exerce essencial contribuição à caracterização das funções sociais e ambientais da cidade e propriedade urbana visando regular o uso da propriedade em benefício do equilíbrio ambiental garantindo o direito às cidades sustentáveis sendo, portanto, chamado de Lei do Meio Ambiente Artificial5.

 

Em se tratando da função social da propriedade e a abordagem do tema sob a perspectiva do Estatuto das Cidades é possível constatar uma concepção ainda mais específica quanto a este direito e aos deveres que impõe, pois estabelece que a propriedade cumpre sua função social ao atender as expressas exigências previstas no Plano Diretor.

 

3.1. Estatuto da Cidade e Lei do Meio Ambiente Artificial

 

A propriedade e a cidade constituem o meio ambiente artificial, justamente porque integram o ambiente construído e modificado através da intervenção humana, logo, quando se fala na função social que ambas possuem, isto abarca também uma função ambiental que pode ser definida como socioambiental. Nas palavras de Daniela Gomes:

 

[...] pode-se definir a função socioambiental da propriedade urbana como o conjunto de atributos sociais e ambientais, peculiares à propriedade urbana, que constituem e condicionam o direito fundamental de propriedade. A interação desses atributos socioambientais compreende o uso da propriedade em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como, do equilíbrio ambiental, de forma que se propicie o desenvolvimento social adequado ao imóvel, de acordo com as regras urbanísticas e ambientais.6

 

Diante disto, o Estatuto das Cidades estabelece normas de ordem pública para regular o uso da propriedade em prol do desenvolvimento sustentável e do benefício da coletividade, além de uma série de instrumentos, tais como o parcelamento do solo urbano, o IPTU progressivo no tempo e o Plano Diretor para efetivação de seus objetivos.

 

Nesse sentido, o proprietário deve cumprir sua função socioambiental utilizando de sua propriedade, embora privada, em prol de toda sociedade, pois a função a ser cumprida deve manter em equilíbrio o interesse individual e o coletivo, o que não caracteriza um conflito de interesses, pelo contrário, complementaridade entre os mesmos. Desta forma, a propriedade individual passa a ser tratada como propriedade socioambiental.

 

3.2. A propriedade socioambiental

 

O direito individual de propriedade, tutelado no art. 5º, XXII, da CRFB/1988, e o estabelecido no art. 5º, XXIII, da Carta Magna, segundo o qual deverá atender sua função social flexibilizam o direito de propriedade no sentido de que ele deixa de ser um mero direito por implicar também em exercício de um dever diante das questões sociais e ambientais levantadas a partir da utilização inadequada dos recursos naturais.

 

Esta função social, ou socioambiental, exerce tamanha importância que é expandida inclusive para a posse, pois segundo Rosângela Gomes “não há posse sem função social” 7. Assim sendo, a posse só produzirá seus efeitos se, presentes os requisitos legais, tiver sua função social reconhecida semelhantemente ao caso da propriedade.

 

Na classificação dos direitos em gerações, o direito individual de propriedade tido inicialmente como fundamental de primeira geração, ao ter de cumprir sua função social se torna adequado à segunda geração de direitos. Entretanto, por dever observar de igual forma a sua função ambiental igualmente à social, ele passa a estar entre os direitos reconhecidos como os de terceira geração, isto porque o proprietário passa a ter de cumprir a função social e ambiental de sua propriedade.

 

Diante do fato de que o Estatuto da Cidade regulamentou os dispositivos constitucionais referentes ao tema, a propriedade urbana passou a possuir tanto uma função social quanto ambiental, podendo ser denominada de socioambiental, transformando-a em um direito renovado e limitado justamente por seus próprios deveres.

 

  1. Função socioambiental da cidade: Plano Diretor, proteção ao Meio Ambiente e instrumentos

 

A lei 10.257/2001 objetiva a efetivação de cidades sustentáveis o que abrange o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações. Diante disso, o Plano Diretor é colocado como um dos principais instrumentos da Política Urbana. Ele é obrigatório para as cidades de mais de 20.000 habitantes e esta dimensão é ampliada pelo próprio Estatuto, pois envolve os integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, áreas de interesse turístico, áreas de influência de empreendimentos ou atividades de impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.

 

Com a Constituição Cidadã, o Plano Diretor assume a função de instrumento básico da política urbana do Município. Esta tem como finalidade a ordenação do pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, mesmo porque sua intenção é garantir o bem estar social.

 

O zoneamento urbano "consiste na repartição do território municipal à vista da destinação da terra, do uso do solo ou das características arquitetônicas" 8. Este plano tem por objeto, além disso, as áreas de interesse ambiental, portanto, zoneamento ambiental, como o plano municipal, pelo qual o Poder Público poderá determinar quais zonas serão reservadas à proteção ambiental, conforme o art. 4°, III, "c", da Lei 10.257/2001 – Estatuto da Cidade.

 

O Estatuto da Cidade ainda prevê em seu art. 36 que:

 

Art. 36. Lei municipal definirá os empreendimentos e atividades privados ou públicos em área urbana que dependerão de elaboração de estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV) para obter as licenças ou autorizações de construção, ampliação ou funcionamento a cargo do Poder Público municipal.

 

EIV é um documento exigido, baseado em lei municipal, para a concessão de licenças e autorizações de construção, ampliação ou funcionamento de empreendimentos ou atividades que possam comprometer a qualidade de vida da população moradora na área urbana ou nas suas proximidades. Ele é um dos instrumentos citados pelo Estatuto da Cidade que permitem a prevenção, com intuito de evitar o desequilíbrio no crescimento urbano, e garantir condições de ocupação dos espaços habitáveis. O caráter preventivo do EIV poderá acautelar o Poder Público quanto às questões ligadas a visibilidade, acesso, uso e estrutura do meio ambiente cultural que compõe determinada área, já que, diversos fatores podem prejudicar o meio ambiente natural ou construído. Neste sentido, o EIV poderá diagnosticar efeitos danosos, tais como variáveis ambientais, paisagísticas, sociais e econômicas.

 

O EIV é um instrumento fundamental para promover um crescimento equilibrado e o desenvolvimento sustentável das cidades, garantindo uma vida mais saudável às comunidades.

 

Os efeitos danosos da especulação imobiliária sobre as cidades, além de trazer prejuízos ao Poder Publico quando realiza benfeitorias em áreas e terrenos vazios, que acabam se valorizando sem atender a sua função social, força a zona urbana das cidades a se expandirem em direção a áreas rurais, onde normalmente se encontram áreas de preservação ambiental. O Estatuto da Cidade inibe esta valorização unilateral dos imóveis urbanos com os instrumentos previstos nos artigos 5º ao 8º, sob pena de incidência de imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, durante cinco anos, persistido o descumprimento do que determina os artigos poderá o município desapropriar o imóvel com pagamento de títulos da divida publica, refletindo, destarte, na preservação do meio ambiente natural do entorno destas cidades.

 

O direito de preempção é um instrumento de política urbana que atribui ao poder Público Municipal, com lei anterior baseada no plano diretor que delimite suas áreas de incidência, a preferência para aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares.

 

Conforme o art. 26 do Estatuto da Cidade, o Poder Público poderá se valer do seu direito de preempção quando:

 

I. necessitar de áreas para criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes;

 

II. para criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse ambiental;

 

III. para proteção de áreas de interesse histórico, cultural e paisagístico.

 

As operações urbanas consorciadas são conceituadas pelo estatuto da cidade como sendo o conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental. O que se pretende mediante tais operações, é fazer cumprir a função socioambiental da propriedade, ou seja, possibilitar que a propriedade atenda ao que prescreve o art. 225 da Constituição Federal. Destarte, esta é mais uma forma de efetivação da função socioambiental da propriedade e a tutela do meio ambiente urbano.

 

O Estatuto da Cidade prevê que, Lei Municipal, baseada no plano diretor, poderá autorizar o proprietário de imóvel urbano, privado ou público, a exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura pública, o direito de construir previsto no plano diretor ou em legislação urbanística dele decorrente, quando o referido imóvel for considerado necessário para fins de preservação ou quando o imóvel for considerado de interesse histórico, ambiental, paisagístico, social ou cultural.

 

Distinto da outorga onerosa do direito de construir, que possibilita o particular construir acima do limite previsto para o terreno, mediante compensação a ser paga ao Município, na transferência do direito de construir é admissível passar a terceiro a possibilidade de construir. Essa possibilidade se amplia a um mesmo proprietário de dois ou mais imóveis, que poderá transferir este direito para outro imóvel seu. Funcionará como preservação do meio ambiente urbano natural ou construído, uma vez que permitirá ao Poder Público intervir na propriedade privada, já que a limitação ao direito de construir em razão do valor histórico, ambiental, paisagístico, social ou cultural, poderá ser compensada com a transferência deste para outra propriedade que não possua estas funções, harmonizando os interesses sociais e particulares.

 

Considerações Finais

 

A partir do desenvolvimento deste trabalho sobre o inesgotável tema que se torna o direito de propriedade e sua função social, em relação ao Estatuto da Cidade, é possível extrair várias conclusões acerca do mesmo.

 

Tendo em vista que o principal objetivo do referido Estatuto é a adequada utilização dos recursos para um desenvolvimento sustentável, ele exerce importância indispensável para a caracterização das funções socioambientais da propriedade e da cidade visando garantir seu uso em prol do equilíbrio ambiental e garantir cidades sustentáveis.

 

O direito de propriedade deixou de ser algo exclusivo e absoluto para adquirir contornos sociais e ambientais que lhe atribuíram uma função que hoje pode ser chamada de socioambiental que, enquanto dever, só permite o exercício do direito individual se for desempenhada.

 

Por fim, procurou-se exemplificar alguns dos mecanismos previstos para efetivação da função socioambiental da cidade prevista no próprio Estatuto da Cidade que, por sua vez, tem início a partir da propriedade.

 

Assim sendo, conclui-se que a função social da propriedade é desempenhada quando cumpre com suas atribuições legais previstas no Estatuto da Cidade garantindo a devida harmonia entre direitos e interesses individuais, coletivos e ambientais de modo que haja bem-estar social, equilíbrio ambiental e desenvolvimento econômico com o devido atendimento às exigências do Plano Diretor.

 

Referências

 

BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 18. ed. São Paulo: Malheiros, 2006. 

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DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro. v. 4. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2002.  

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1DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro. v. 4. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2002. p. 105 

2GONÇALVES, Carlos Roberto. Direito Civil Brasileiro: direito das coisas. v. 5. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2011. p. 229 

3DINIZ, Maria Helena.Op. cit. p. 107 

4MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 19. ed. rev., atual., e ampl. São Paulo: Malheiros Editores, 2011. p. 133. 

5GOMES, Daniela; GOMES, Natália. A extrafiscalidade do IPTU progressivo no tempo: uma análise a partir da lei do meio ambiente artificial. Revista de Direito Ambiental. Ano 14, n. 56, p. 34-54, out.-dez./ 2009. p. 37. 

6GOMES, Daniela. Op. cit. p. 37-38. 

7GOMES, Rosângela. A Função Social da Propriedade Urbana e as Funções da Cidade. Temas de Direito Ambiental. Campos: FDC, 2006. p. 121. 

8 SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 240.

 
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