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A RESPONSABILIDADE AMBIENTAL DOS MUNICÍPIOS: TEORIAS E APLICAÇÃO.


Autoria:

Karina Santos Da Silva


Karina Santos Da Silva, Advogada,Ribeirão Pires.

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Resumo:

O presente trabalho visa percorrer a esfera da responsabilidade ambiental da Administração Pública, para tal far-se-à necessário analisar as teorias sobre a responsabilidade e, assim entender qual o procedimento a ser aplicado.

Texto enviado ao JurisWay em 23/01/2008.



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A QUESTÃO DA RESPONSABILIDADE AMBIENTAL DOS MINICIPIOS: Teorias e aplicação.


INTRODUÇÃO


A questão da responsabilidade tem relação direta com a história da humanidade e Direito, visto que sua necessidade deu-se em razão de ações e omissões humanas capazes de provocar danos a terceiros, desta forma, a responsabilidade surgiu com intuito de repará-los.


Em tempos antigos, a finalidade não era a restituição dos danos, mas, castigar o agente na proporção da lesão. Com o progresso dos critérios sociais e jurídicos tal conceito se aperfeiçoou auferindo conotação distinta, objetivando visão humanitária.


Contudo, com a evolução da história, criaram-se denominações específicas a fim de abordar as teses de responsabilidade. È consabido: o legislador não pode prever todas as situações de conflitos, assim, é preciso estabelecimento de parâmetros a fim de garantir igualdade e aplicação justa da lei.


Feitas as considerações acima, percorreremos neste momento pelas modalidades da responsabilidade para assim compreender sua aplicação.


1.RESPONSABILIDADE SUBJETIVA



O sujeito que praticar ato ilícito, deverá indenizar aquele que sofreu prejuízos em razão de seus atos.


Art. 186. Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito .”

É cioso ressaltar tal comportamento ilícito deverá ser comprovado visto que a responsabilidade subjetiva baseia-se em culpa do agente, face conduta inaceitável perante a sociedade e a lei.


A constatação de dolo ou culpa do agente causador será indispensável para sua aplicação, o que nos faz deparar com duas vertentes: quando o agente teve a intenção e vontade de praticar o ato ( dolo ) ou ainda quando ainda que praticado o ato não houve a intenção de causar danos.


È imprescindível o nexo causal entre o ato ilícito e o resultado, devem estar presentes três elementos: fato danoso; ato causador de lesão; nexo causal entre o fato e dano.


A culpa que dá ensejo à responsabilidade civil corresponde a ato voluntário, que deveria ter sido diferente. Sem a exigibilidade de conduta diversa, não há ação ou omissão culposa.



Embora sempre voluntária, a culpa pode corresponder a ato intencional ou não. No primeiro caso, chama-se dolo, que pode ser direto (o dano causado era a intenção do seu autor) ou indireto ( o autor assumiu o risco de causar o dano ). A culpa não intencional, a seu turno, é a negligência, imprudência ou imperícia. 1


Essa teoria é empregada no Direito Penal Brasileiro no qual a culpa é elemento primordial; a responsabilidade subjetiva tem o propósito de certificar-se da existência de dolo ou culpa quanto ao ato lesivo. Por ela será responsabilizado aquele tenha ligação direta ou indireta com o fato danoso, diverso da responsabilidade objetiva que responsabilizará independente de culpa como veremos a seguir.


2. RESPONSABILIDADE OBJETIVA


A Constituição consagra a responsabilidade objetiva em seu artigo 37, Parágrafo 6 º, vejamos:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:


§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”.


A política Nacional do meio ambiente consagra a responsabilidade do poluídor. Em demandas ambientais é objetiva, isto é, independe de dolo ou culpa. O poluidor é responsável pelo prejuízo provocado ao meio ambiente e a terceiros e, devendo repará-los.


A comprovação de conduta ilícita (culpa) como ato resultante de direito ao ressarcimento, motivava em algumas situações sentimento de descontentamento, restava sensação de ausência, de insuficiência e até mesmo de injustiça. Diante das circunstâncias surgiu a necessidade de elaborar instrumento tratando da responsabilidade civil não simplesmente por culpa; daí a origem da responsabilidade objetiva.


A utilização da responsabilidade objetiva fundamenta-se ainda que somente na existência de lesão, dispensando assim, o instituto da culpa.

3.RESPONSABILIDADE DO ESTADO


Sobre a matéria narra Celso Antônio Bandeira de Melo:


Entende-se por responsabilidade patrimonial extracontratual do Estado a obrigação que lhe incumbe de reparar economicamente os danos lesivos à esfera juridicamente garantida de outrem e que lhe sejam imputáveis em decorrência de comportamentos unilaterais, lícitos ou ilícitos, comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos.2


Consiste na obrigação do estado em reparar danos causados a terceiros face comportamentos imputáveis à seus agentes públicos.


3.1 TEORIA DA CULPA ADMINISTRATIVA


Por esta, o lesado estaria isento da necessidade de identificar o agente estatal causador do dano, bastando a demonstração de um serviço mau prestado.


Tal fato foi denominado pela doutrina como culpa anônima ou falta de serviço. Quanto a falta de serviço José dos Santos Carvalho Filho explica que se caracteriza por três critérios: ausência do serviço; mau funcionamento ou retardamento.


O mesmo autor assim explica:


...para que o lesado pudesse exercer seu direito à reparação dos prejuízos, era necessário comprovar que o fato danoso se originava de mau funcionamento do serviço e, em conseqüência, teria o Estado atuado culposamente. Cabia-lhe, então, o ônus de provar o elemento culpa.”


3.1.1 TEORIA DO RISCO INTEGRAL OU TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO


Alguns doutrinadores a chamam de risco integral outros de risco administrativo. A teoria trás em seu bojo a idéia de responsabilizar a Administração Pública independente de dolo, culpa ou participação de terceiros na ocorrência do fato danoso. È por ela que se fundamenta a responsabilidade objetiva.

Seus principio são baseados na defesa da sociedade motivo pelo qual não admite qualquer seja a causa excludente de responsabilidade.


O Estado tem maior poder e mais sensíveis prerrogativas do que o administrado.3


O Estado tem mais poder em conseqüência maior grau de responsabilidade; tendo o administrado força e poder ao mesmo nível do Estado nada justo seria responder da mesma forma.


O Fundamento nítido e principal desta teoria é a justiça social.



3.1.2 EXCLUDENTES DE RESPONSABILIDADE


Em determinados casos o Estado não será responsabilizado pelo dano, uma vez que por vezes seus serviços não serão a causa da lesão ou não for a causa única.


São elas:

a) Força Maior ou Caso Fortuito: no primeiro correspondem a acontecimentos cuja previsão não estará ao alcance da Administração mas, faz-se necessário ressaltar que será analisada a responsabilidade, ou seja, podendo o Estado responder; no segundo caso consistem em acontecimentos por ação da natureza não sendo do alcance humano;


b)Culpa da Vítima: a culpa pelo acontecimento do dano poderá ser exclusiva ou concorrente com o Estado; verificando nexo entre o fato e o comportamento exclusivo da vítima o


Estado não responderá; caso contrário aplicar-se-à culpa concorrente.

3.1.3. CULPA CONCORRENTE


Ao Estado não pode ser atribuído o dever de indenizar por qualquer fato no meio social, situação prevista na teoria do risco integral vista anteriormente.


Desta forma, deve-se analisar o comportamento da vítima da lesão à data dos fatos que ocasionaram o dano. Se não houve qualquer participação sua para a ocorrência do dano a responsabilidade será atribuída ao Estado mas, no saco do lesado ter participação quanto ao fato danoso este responderá em concorrência com o Estado.


Para melhor entender elucidamos o seguinte artigo:


Se a vítima tiver concorrido culposamente para o evento danoso, a sua indenização será fixada tendo-se em conta a gravidade de sua culpa em confronto com a do autos do dano.4



5. RESPONSABILIDADE AMBIENTAL


A tutela ambiental atua em três parâmetros básicos: prevenção, reparação e repressão.


A prevenção criando mecanismos capazes de evitar que o dano ocorra; a repressão estabelecendo as conseqüências para aquele que causar dano e por fim a principal de que trataremos para explicar a responsabilidade ambiental, a reparação.


A reparação tem o objetivo de reparar dano causado ao uma determinada pessoa. Na responsabilidade civil essa reparação consiste em uma obrigação de fazer ou no pagamento de quantia em dinheiro.


5.1 RESPONSABILIDADE OBJETIVA

A regra de responsabilidade civil como sabemos é subjetiva, ou seja, a culpa ou dolo do agente causador do dano deve ser nítida.


Já o Direito ambiental regido por lei especial e “contrario sensu ” à regra geral, adota a responsabilidade objetiva justificando-se na teoria do risco da atividade onde dispensa a culpabilidade. Aqui a única exigência para aplicar a teoria objetiva é a existência do dano e nexo com a conduta do agente.


A proteção ao meio ambiente é regra estabelecida na Constituição Federal, vejamos:


Artigo 225,§ 3º: As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.


A função principal é a reparação do dano causado ao meio ambiente e por conseqüência a toda coletividade uma vez que todos somos os titulares de tal direito. O objetivo é a restituição da situação anterior.


A responsabilidade ambiental do poder público adota a objetividade justificando-se ainda, por tratar o meio ambiente de um direito difuso onde aqueles que sofreram o dano são pessoas indeterminadas cujo direito é indivisível, por esta razão seria injusto adotar a teoria baseada na culpa.


  1. 5.1.1 RISCO DA ATIVIDADE


Baseando-se no risco da atividade adota-se a inversão do ônus da prova, cabendo ao prestador dos serviço demonstrar ausência de danos no exercício de suas atividades.


Tal norma se estabeleceu face o alarmante estado de degradação em que se encontra o meio ambiente. Desta forma, a preocupação não é saber as razões do dano e sim constatar sua ocorrência a fim de recompor um ambiente equilibrado.


As atividades desenvolvidas por vezes expõem o meio ambiente a diversos riscos e prejuízos direta ou indiretamente, afetando o ambiente equilibrado e sadio.


Doravante, este é o argumento da responsabilidade ambiental objetiva observar a teoria do risco da atividade.



5.1.2 NEXO CAUSAL E CONDUTA


Em que pese a irrelevância de culpa para ensejar a responsabilidade ambiental, faz-se necessário comprovar a ligação entre o dano e a conduta do agente público.


A conduta da Administração Pública deve ser relevante para o acontecimento do dano, podendo caracterizar-se como comissiva ou omissiva.


Em matéria de dano ambiental, ao adotar o regime da responsabilidade civil objetiva, a Lei 6.938/81 afasta a investigação e a discussão da culpa,mas não prescinde do nexo causal, isto é, da relação de causa e efeito entre a atividade e o dano dela advindo.” 5


Observa-se: a legislação dispensa ilicitude da conduta,ou seja, o dano pode decorrer de ato lícito ou ilícito sendo irrelevante para a responsabilidade.


Destarte, não poderá alegar em defesa a licitude de atividades. A legalidade não é a matéria de discussão e sim a reparação da lesão.


  1. 6. A Responsabilidade Ambiental do Município


6.1 Responsabilidade solidária


Como vimos anteriormente a responsabilidade da Administração Pública segue a regra da teoria objetiva onde a culpa é elemento dispensável.


No entanto, a responsabilidade é da Administração em defesa dos direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos visando qualidade de vida equilibrada e dignidade da pessoa humana.


Deste modo, fala-se em responsabilidade do órgão público como sendo solidária, o que permite ao município recorrer também ao Estado no que tange a responsabilidade vez que ambos são solidários.


Destaca-se entendimento de Hely Lopes Meirelles:


A legitimação passiva estende-se a todos os responsáveis pelas situações ou fatos ensejadores da ação, sejam pessoas físicas ou jurídicas inclusive as estatais, autarquias e paraestatais, porque tanto estas como aquelas podem infringir normas de direito material de proteção ao meio ambiente ou ao consumidor, incidindo na previsão do art. 1º da Lei nº 7.347/85, e expondo-se ao controle judicial de suas condutas.”6


Conclui-se: a ação de reparação por danos ambientais pode ser proposta face o poluídor direto, indireto e/ou contra ambos.

6.1.1 Excludentes


A responsabilidade ambiental acompanha a regra civil quanto às excludentes: força maior, caso fortuito ou culpa exclusiva da vítima.

Enfim, não é pelo fato da Administração ser responsável que se isenta o particular do cumprimento da legislação e suas condições.

6.1.2 Aplicação da responsabilidade subjetiva nos casos de omissão


Para responsabilidade do Município quanto a danos ambientais há duas hipótese: conduta positiva (ação) ou positiva (omissão).


Quando em decorrência de ação da municipalidade não resta dúvidas quanto a responsabilidade. Já nos casos de omissão deve-se analisar o caso com cautela a fim de verificar o grau de culpa.


Sabe-se: o dano ambiental situa-se na esfera dos direitos difusos, cuja característica é indivisível e os titulares identificáveis pois trata da coletividade.


Em que pese, a teoria adotada seja a objetiva, não se pode negar análise subjetiva quando o dano for conseqüência de omissão.


A omissão só será passível de lesão quando seu conteúdo esboçar um dever de agir. Não basta mera previsão dos deveres da municipalidade.


È certo que o município é responsável pela proteção ao meio ambiente devendo trabalhar em sua defesa mas, não significa que o particular esta isento de responsabilidade.

Por tais motivos, neste caso, aplica-se a teoria da responsabilidade subjetiva do Poder Público. Toda lesão causada ao meio ambiente deve ser reparada mas, de forma justa e utilizando-se sempre do bom senso.


No entanto, para se fazer JUSTIÇA responsabilizando as pessoas certas de fato causadoras da lesão, a conduta deve ter cooperado para o acontecimento do dano de modo que não esteja cabível nenhuma das hipóteses de excludentes acima previstas.


Na hipótese de omissão do poder público o dano não foi causado por este inexistindo requisito essencial para responsabilidade da municipalidade que é o nexo causal.


Havendo então a omissão do poder público não há que se falar em nexo causal, pois a omissão nada faz. Aplica-se a responsabilidade subjetiva.


A aplicação da teoria subjetiva, para imputar culpa ao Município deve demonstrar a presença de um dever de agir não realizado(negligência, imperícia ou imprudência).


O encargo da municipalidade em fiscalizar atividades capazes de causar danos ao meio ambiente, tem o objetivo de estabelecer as devidas sanções quanto ao descumprimento. Portanto a responsabilidade é subjetiva no que tange ao dever de fiscalização.


Imperioso ressaltar: a municipalidade não é onipresente, não pode estar em todos os lugares ao mesmo tempo. Assim, caracterizam-se como de força maior danos ambientais de acontecimentos não previsíveis à Administração.


A municipalidade fiscalizando as atividade possíveis de gerar degradação ao ambiente, cumpre seu dever de fiscalizar, no entanto, o poder público não dispõe de meios que permitam faça isso exclusivamente esquecendo-se de suas outras funções.


Ou seja, não é possível disponibilizar as atenções e cuidados da Administração com a incumbência de fiscalização todos os dias e todas as horas, como já dissemos o poder público não é ONIPRESENTE.


Em conclusão, nos casos de omissão da Administração não existe nexo causal entre a conduta e o fato danoso. Aquele que cometeu a lesão definitivamente não foi o poder público.


Isto posto, referem-se aos casos de força maior sendo causas de exclusão da responsabilidade ocasião que, exclui a Administração da responsabilidade pelo dano.

Celso Antônio Bandeira de Mello dispõe:

É que, em caso de ato omissivo do poder público, o dano não foi causado pelo agente público...


... no caso de omissão do Poder Público que, desta forma, contribui para o resultado lesivo ao ambiente natural, decorrente de atividades potencialmente poluidoras, não possui nexo causal, isto porque de sua omissão não pode decorrer

nenhuma conseqüência, visto que ele nada fez.


... danos causados ao meio ambiente por atividades potencialmente poluidoras por omissão do dever de fiscalização é subjetiva...7


A Administração dever ser sim responsabilizada por danos ambientais, no entanto, deve-se observar com muita cautela o grau de sua culpabilidade sob pena de excluir da responsabilidade o verdadeiro poluidor.


Bibliografia:


ANTUNES, Paulo de Bessa, Direito Ambiental – uma abordagem Conceitual – 1 º edição, Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2002.

COELHO, Fábio Ulhoa, Curso de Direito Civil, volume 2 – 2 º edição rev. - São Paulo: Saraiva,2005.

DESTEFENNI, Marcos, A responsabilidade civil ambiental e as formas de reparação do dano ambiental, Campinas: Brokseller,2005.

FILHO, José dos Santos Carvalho, Manual De Direito Administrativo, 13º edição revista, ampliada e atualizada. - Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris,2005.

LEITE, José Rubens Morato: Direito Ambiental – do individual ao coletivo extra patrimonial – 2 º edição, São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2003.

MACHADO, Paulo Affonso Leme, Direito Ambiental Brasileiro, 11 º edição revista e ampliada, São Paulo, Editora Malheiros: 2003.

MILARÉ, Èdis, Direito do Ambiente, 4º edição revista, atualizada e ampliada,São Paulo: Revista dos Tribunais,2005.

MUKAI, Toshio: Direito Ambientais sistematizados - 4 º edição, Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2004.

Google.com: comentário de jurisprudência Juliana Gerent dano ambiental.

http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=2247

http://www.diehl-farris.com.br/artigos/responsa_adm_pelo_dano_ambiental.pdf

http://cienciaeopiniao.unicenp.edu.br/arquivos/cienciaeopiniao/File/volume3/CienciaOpiniao3_art10.pdf

http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=7689

http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=4045

1Fábio Ulhoa Coelho em Direito Civil - 2 º edição (São Paulo : 2005,309).

2 google: RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO, Celso Antônio Bandeira de Melo.

3.FILHO,José dos Santos Carvalho–Manual de Direito Administrativo: 2005,423.

4Artigo 945 do Código Civil de 2002.

5MILARÉ, Edis, Direito do Ambiente, 4º ed. Revista, atualizada e ampliada, ed. Revista dos Tribunais,2005: São Paulo.

6Jus navegandi,Responsabilidade civil ambiental, MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de segurança, ação popular e ação civil pública, Revista dos Tribunais, 11. ed. 1977, p. 119, apud Toshio Mukai. Direito ambiental sistematizado. 4. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2002, p. 76.

7Google, Comentário de Jurisprudência, Juliana Gerent. DANO AMBIENTAL. Ação civil pública. Responsabilidade. Solidariedade dos demandados: empresa privada, Estado e município 700001620772 – 1 º Grupos de Câmaras Cíveis – TJRS – j. 1º. 06.2001 – rel. Des. Carlos Roberto Lofego Canibal.

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