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Da Ação Civil Publica


Autoria:

Izanete Aparecida Teixeira Valer


Izanete Aparecida Teixeira Valer, advogada, graduada pelo Centro de Ensino Superior dos Campos Gerais Faculdades Integradas CESCAGE/PR, Pós Graduada em Direito Previdenciário - FMS pela Universidade Anhanguera -UNIDERP

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Texto enviado ao JurisWay em 23/04/2010.



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DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA
 
A Lei de Ação Civil Pública veio para regulamentar a Lei Complementar n. 40/1981, antiga Lei Orgânica do Ministério Público, que, por sua vez, prescrevia em seu artigo 3.º ser a promoção da ação civil pública função institucional do Ministério Público. Concebeu, nesse sentido, a “ação civil pública como adequado meio de defesa coletiva dos direitos difusos e coletivos, função institucional do Ministério Público para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos e individuais homogêneos”.[1]
Concebendo uma nova modalidade de tutela de direitos diversa daquela tutela oriunda ainda do direito romano, em que se visava a proteção do interesse individual.
Sobre ela, LUIZ FERNANDO GAMA PELLEGRINI assim escreveu:
 
Esta lei introduz e disciplina de forma ampla e abrangente os denominados interesses ou direitos difusos, apresentando semelhança à Lei 5.717, de 29.6.65, que disciplina a “ação popular”, constitucionalmente prevista no art. 153, § 31, da Magna Carta, e que também visa a proteger e preservar valores estéticos culturais, trazendo, no entanto, como característica ser uma ação privativa de qualquer cidadão (art. 153, § 31, da CF [de 1967]), ao passo que a ação da lei em questão é privativa do Ministério Público e de pessoas jurídicas.[2]
 
 
Com isso, “soçobra o conceito clássico de direito subjetivo, centro de todo o sistema clássico burguês, que investia o indivíduo do exercício de direitos subjetivos, titularizados claramente em suas mãos”, com bem reconhece ADA PELLEGRINI GRINOVER.[3]
O procedimento, então, previsto para a ação civil pública, apesar de admitir a aplicação do Código de Processo Civil, que regula o procedimento ordinário, ou seja, a base procedimento pátria tem determinadas fases adequadas à espécie da tutela pretendida (artigo 19 da Lei n. 7.347/1985).
De se notar, porém, que com o advento do Código de Defesa do Consumidor, com especial atenção na tutela dos direitos metaindividuais, foi acrescentado novo artigo à Lei de Ação Civil Pública a determinar que, à defesa dos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais serão aplicados, no que for cabível, os dispositivos do Título III da lei que instituiu o Código de Defesa do Consumidor.
Igual dispositivo se verifica na lei consumerista. Seu artigo 90, integrante do Título III do Código de Defesa do Consumidor, referente à defesa do consumidor em juízo, remete à aplicação das normas do Código de Processo Civil e da Lei n° 7.347, de 24 de julho de 1985, inclusive no que respeita ao inquérito civil, para a efetivação da tutela judicial do consumidor.
Criou-se, com isso, aquilo que a doutrina se acostumou a chamar de micro-sistema de tutela dos interesses transindividuais, por meio da utilização integrada e sistemática dos institutos previstos em ambas as leis, tanto a Lei n. 7.347/1985 e a Lei n. 8.078/1990.
 
1.1 DO OBJETO DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA
 
Regem-se pelas disposições da Lei de Ação Civil Pública, sem prejuízo da ação popular, as ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, à ordem urbanística, por infração da ordem econômica e a qualquer outro interesse difuso ou coletivo.
Trata-se de uma enumeração meramente exemplificativa, pois permite a tutela dos direitos transindividuais por meio da ação civil pública, à ressalva dos casos previstos no parágrafo único do mesmo dispositivo: pretensões que envolvam tributos, contribuições previdenciárias, o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS ou outros fundos de natureza institucional cujos beneficiários podem ser individualmente determinados.
Assim, como bem assinala RODOLFO DE CAMARGO MANCUSO, o objeto da ação civil pública é a proteção dos interesses metaindividuais, o que se pode dar através de ação condenatória à obrigação de fazer ou de não-fazer (artigo 3.º da Lei n. 7.347/1985), uma vez que tais bens não são, a priori, mensuráveis e tem destinatários na maioria das vezes indetermináveis.[4] Por se tratar de bens indisponíveis, a obrigação de recompor o status quo ante ou de evitar que o direito seja violado, nada mais coerente do que atribuir inicialmente caráter condenatório à ação civil pública.
A propósito da natureza da ação civil pública, assevera SERGIO PINTO MARTINS ser “uma ação de responsabilização por danos causados (art. 1.º da Lei n. 7.347/85). Tem natureza condenatória, pois visa a obrigação de dar (pagar multa), fazer ou não fazer. Não se busca a criação de novas condições (...), mas a observância e o respeito das normas já existentes”.[5]
Nesse ínterim, mesmo a liminar prevista no artigo 12 da Lei de Ação Civil Pública tem caráter satisfativo e não cautelar, tendo cunho mandamental, pois irá antecipar os efeitos da sentença, determinando certa conduta ou impedindo que ela se implemente.
As vantagens da ação civil pública são as seguintes:[6]
a)      impedir (de forma reflexa) a propositura de várias ações com o mesmo pedido e a mesma causa de pedir, beneficiando várias pessoas ao mesmo tempo;
b)      impedir a existência de julgados distintos sobre a mesma matéria;
c)      possibilitar ao Judiciário dar uma única solução homogênea;
d)      diminuir a sobrecarga de processos, pois uma única ação beneficia várias pessoas ao mesmo tempo;
e)      a eficácia da coisa julgada é coletiva e não individual.
 
1.2 DOS PROCEDIMENTOS PRELIMINARES
 
Inovando no ordenamento jurídico, a Lei n. 7.347/1985 prevê a possibilidade de instauração de inquérito civil, para a colheita de provas que fornecerá os elementos de convicção para a propositura ou não da ação civil pública (§ 1.º do artigo 8.º da Lei de Ação Civil Pública).
Trata-se, pois, de procedimento administrativo, de natureza inquisitorial, cuja finalidade primeira é “evitar demandas ociosas com gasto de tempo e dinheiro, proporcionando ao Parquet uma visão mais segura dos fatos” que revelem, em tese, violação ao bem coletivo.[7]
É uma faculdade concedida ao legitimado, por excelência, da ação civil pública, sendo-lhe concedida grande força coercitiva através de norma incriminadora, contida no artigo 10 da Lei n. 7.347/1985, in verbis:
 
Art. 10 Constitui crime, punido com pena de reclusão de 1 (um) a 3 (três) anos, mais multa de 10 (dez) a 1.000 (mil) Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional - ORTN, a recusa, o retardamento ou a omissão de dados técnicos indispensáveis à propositura da ação civil, quando requisitados pelo Ministério Público.
 
 
Como bem anotou PAULO SÉRGIO DUARTE DA ROCHA JUNIOR, a intenção do legislador, ao criar este delito, foi o de “proteger penalmente a autoridade do Ministério Público, na qualidade de único ente legitimado diretamente pela Constituição à promoção da ação civil pública (art. 129, III), e a boa instrução da ação civil pública, punindo aquele que desobedece a requisição do Ministério Público, sonegando dados técnicos indispensáveis a sua propositura”.[8]
A Lei prevê, ainda, a hipótese de firmamento de compromisso de ajustamento de conduta, formalizado pelo termo de ajustamento de conduta(TAC).[9] É uma forma de, extra ou endoprocessualmente, obter a colaboração dos entes que estejam agindo de forma a violar os bens tutelados pela ação civil pública, evitando-se, com isso, os desgastes decorrentes do procedimento judicial ordinário.
Fala a Lei em órgãos públicos legitimados, o que não significa, como bem anotou FRANCISCO ANTONIO DE OLIVEIRA, que somente os órgãos que tenham natureza de direito público estejam autorizados a firmar compromisso de ajustamento de conduta, sendo possível, também, que os entes públicos de natureza de direito privado assim o façam (empresas públicas e sociedades de economia mista). Dos legitimados à propositura da ação civil pública, somente as associações e as fundações de direito privado não estariam legitimadas para tanto.[10]
 
1.3 DO PEDIDO INICIAL
 
O ajuizamento da ação civil pública obedece aos requisitos do Código de Processo Civil, obedecendo-se, em especial, as regras dos artigos 2.º, 262 e 282 do Codex processual.
Desta forma, sendo princípio processual brasileiro, a jurisdição não será exercida senão por intervenção da parte ou de interessado (artigo 2.º do Código de Processo Civil), o que implica na impossibilidade da atuação judicial ex officio magistrado diante da verificação de violação a direito metaindividual. Nesse sentido, prescreve o artigo 262 do Código de Processo Civil que “o processo civil começa por iniciativa da parte, mas se desenvolve por impulso oficial”.
No entanto, a Lei de Ação Civil Pública, tendo em vista a grande relevância dos bens jurídicos tutelados, prescreve que “Se, no exercício de suas funções, os juízes e tribunais tiverem conhecimento de fatos que possam ensejar a propositura da ação civil, remeterão peças ao Ministério Público para as providências cabíveis” (artigo 7.º). Assim, apesar do princípio dispositivo, cumpre aos magistrados informar ao Ministério Público, legitimado por excelência para a propositura da ação civil pública, a ocorrência de fato que, ao menos em tese, venha a configurar atentado aos direitos passíveis de serem tutelados por meio dessa ação.
Deve-se, para tanto, observar na petição inicial os requisitos do artigo 282 do Código de Processo Civil, ou seja, a indicação do juiz ou tribunal a que é dirigida, dos nomes, prenomes, estado civil, profissão, domicílio e residência do autor e do réu, do fato e fundamentos jurídicos do pedido, do pedido, com as suas especificações, do valor da causa, das provas com que o autor pretende demonstrar a verdade dos fatos alegados e do requerimento para a citação do réu.
O pedido na ação civil pública compreende a imposição de obrigação de fazer ou não fazer, isto é, de não descumprir certa norma ou abster-se de praticar certa conduta; ou, também, o pagamento de multa a ser convertida para o fundo respectivo. O pedido, ensina SERGIO PINTO MARTINS, “é de indenização a favor dos prejudicados”.[11]
A peça inicial deve, ainda, ser instruída com os documentos indispensáveis a propositura da ação, cumprindo à parte autora promover a produção da prova do fato constitutivo do seu direito, enquanto é ônus do réu a da existência de fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito do autor.
Mas como bem adverte J. J. CALMON DE PASSOS, “a juntada de documento não indispensável é um ônus para o autor. Sua ausência nos autos poderá determinar um prejuízo para o direito do autor, mas dela não decorrerá, necessariamente, a impossibilidade jurídica do pedido nem sua improcedência prima facie”.[12]
O saneamento da inicial também é cabível em sede de ação civil pública, sendo permitido – melhor dizendo, necessário – ao magistrado determinar a juntada de documento indispensável à propositura da ação.
A fixação da competência territorial em sede de ação civil pública se dá em consideração da extensão do dano causado ou a ser reparado, pautando-se pela incidência analógica do artigo 93 do Código de Defesa do Consumidor. Assim, se a extensão do dano a ser reparado limitar-se a âmbito regional, a competência é de uma das varas da Capital do Estado; se, por outro lado, for de âmbito supra regional ou nacional, o foro é o do Distrito Federal
Anote-se que o inciso II do mesmo artigo 93 prevê a competência concorrente, no sentido de que a ação pode ser proposta na capital do Estado ou no Distrito Federal, para os danos de âmbito nacional ou regional, conforme lição de SERGIO PINTO MARTINS:
 
A lei emprega conjunção alternativa. Isso significa que a ação de tanto pode ser proposta na capital do Estado ou no Distrito Federal. Não se pode dizer que a ação deve ser proposta apenas no Distrito Federal, pois implicaria deslocamentos desnecessários às partes.[13]
 
 
 
1.4 DO INTERESSE DE AGIR E DA LEGITIMAÇÃO
 
O interesse processual, ou interesse ad agendum, tem três caracteres básicos: a) a necessidade do recurso ao Judiciário para o resultado pretendido; b) a adequação do provimento jurisdicional pretendido; e c) a utilidade da via processual eleita; diferenciando-se da legitimação para agir, que é a aptidão conferida à pessoa (natural ou jurídica) pleitear em juízo a prestação jurisdicional.
Tradicionalmente, a legitimação ad causam é conferida ao próprio titular do direito (legitimação ordinária), salvo nas hipóteses previstas em lei, notadamente, nos casos de sucessão e substituição processual (legitimação extraordinária). Há, então, uma coincidência entre a legitimidade processual e o interesse de agir.
No sistema de tutela dos direitos transindividuais, a substituição processual é a via mais adequada à satisfação dos direitos violados, a fim de evitar a multiplicação de demandas individuais, de modo a existir uma sobreposição da legitimação a uma única pessoa (ou poucas) para a tutela dos interesses coletivos.[14]
No âmbito da Lei de Ação Civil Pública, a legitimação é conferida a um rol de pessoas jurídicas, previstas no seu artigo 5.º, in verbis:
 
Art. 5.º Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar: (Redação dada pela Lei nº 11.448, de 2007).
I – o Ministério Público; (Redação dada pela Lei nº 11.448, de 2007).
II – a Defensoria Pública; (Redação dada pela Lei nº 11.448, de 2007).
III – a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; (Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).
IV – a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista; (Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).
V – a associação que, concomitantemente: (Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).
a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil; (Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).
b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico. (Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).
 
 
Trata-se de legitimação concorrente, disjuntiva e coletiva. É coletiva porque se faz por meio de entidades representativas dos interessados na solução da controvérsia, como, por exemplo, através de entidades associativas[15] e do Ministério Público.
Seus caracteres disjuntivos e concorrentes decorrem, sobretudo, do fato de que o rol de legitimados contidos no artigo 5.º da lei em comento permite o ajuizamento da ação por qualquer um deles, não dependendo, para tanto, da anuência ou colaboração de outros legitimados (caráter disjuntivo), o que não impede, contudo, que seja ajuizada por mais de um dos legitimados.
KAZUO WATANABE, em comentário ao Código de Defesa do Consumidor, registrou o seguinte:
 
A ampla legitimação dos entes políticos para a tutela dos interesses difusos dos consumidores decorre do mandamento constitucional. O inciso XXXII do art. 5.º da CF, com efeito, dispõe expressamente que incumbe “ao Estado (no sentido amplo) promover, na forma da lei, a defesa do consumidor”. E a defesa em juízo é, certamente, uma das formas mais importantes de exercício dessa atribuição.[16]
 
 
Igual entendimento justifica a legitimação para a tutela de outros direitos difusos, como o direito ambiental, dentre outros.
Nesse sentido, referindo-se sobre a possibilidade do Conselho Penitenciário (órgão estatal) promover ação civil pública em face da pessoa política que ele integra, LUIZ FERNANDO GASPAR COSTA assinala a imprescindibilidade da atuação dos órgãos estatais em prol dos interesses metaindividuais:
 
Atribuir-se a órgão estatal a legitimidade para demandar perante o Estado não deve causar perplexidade – a própria legitimidade do Ministério Público é exemplo contundente disso. Trata-se da chamada ‘solução publicista’, opção de que alguns países têm se valido ao atribuir [a] entes públicos especializados a titularidade para iniciar o processo civil; panorama em que se insere o Brasil.[17]
 
 

1.5 DA SENTENÇA
 
A sentença proferida na ação civil pública conterá decisões de naturezas diversas. Primeiramente, ela conterá uma condenação genérica, de modo a reverter uma multa para um fundo, sendo que o cidadão não se beneficia pecuniariamente dessa parcela decisão.
Tem também natureza cominatória, no sentido de fazer cumprir uma obrigação, impondo obrigação de fazer ou não fazer, porém, sem que haja nenhuma reparação a ser deferida.
Pode, por fim, determinar a compensação dos prejuízos sofridos individualmente pelas pessoas lesadas, tendo, assim, natureza reparatória.
 


[1] OLIVEIRA, Francisco Antonio de. Ação civil pública: enfoques trabalhistas. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1998, p. 18.
[2] PELLEGRINI, Luiz Fernando Gama. Ação civil pública de responsabilização por danos causados ao patrimônio artístico. Revista dos Tribunais, São Paulo, Editora Revista dos Tribunais, outubro/2006, vol. 612, p. 268.
[3] ADA PELLEGRINI GRINOVER apud OLIVEIRA, Francisco Antonio de. Loc. cit.
[4] MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação civil pública em defesa do meio ambiente, do patrimônio cultural e dos consumidores: (Lei 7.347/85 e legislação complementar). 9. ed. rev. e atual. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004, p. 13-17.
[5] MARTINS, Sergio Pinto. Direito processual do trabalho: doutrina e prática forense; modelos de petições, recursos, sentenças e outros. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2007, p. 551.
[6] Ibid., p. 553.
[7] OLIVEIRA, Francisco Antonio de. Op. cit., p. 176.
[8] ROCHA JUNIOR, Paulo Sergio Duarte da. Revista Brasileira de Ciências Criminais, São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, p. 178-196, outubro/2006, vol. 62, p. 179.
[9] Veja-se, nesse sentido, o texto do § 6.º do artigo 5.º da Lei em comento:
Art. 5.º (...)
§ 6° Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial.”
[10] OLIVEIRA, Francisco Antonio de. Op. cit., p. 187.
[11] MARTINS, Sergio Pinto. Op. cit., p. 553.
[12] OLIVEIRA, Francisco Antonio de. Op. cit., p. 18.
[13] MARTINS, Sergio Pinto. Loc. cit.
[14] Nesse sentido, veja-se o que escreveu RODOLFO DE CAMARGO MANCUSO:
“(...) a relação interesse/legitimação, existente nas ações de caráter privado, não é a mesma quando se trata de ações de natureza coletiva; nestas, o bem de vida perseguido não concerne especificamente ao autor, que ali comparece na condição de um adequado representante (ideological plaintiff, nas class actions do direito norte-americano): o interesse no caso é difuso, espraiado num contingente indeterminado de pessoas (exemplo: “consumidores”); logo, para usar o exemplo da lei brasileira, uma certa associação ambientalista pode estar legitimada para propor a ação civil pública objetivando a despoluição de um rio (Lei 7.347/85, art. 1.º, I, e art. 5.º, I e II), mas o seu interesse processual decorre, basicamente, da necessidade desse recurso jurisdicional, nada tendo a ver com a ‘titularidade’ do interesse (substancial, primário), este pertencente à coletividade como um todo (CF, art. 225)” (Op. cit., p. 61).
[15] Das entidades associativas, em sentido amplo, exige a lei a pertinência temática entre os fins da associação e o bem jurídico tutelado, além da exigência de que esteja constituída há pelo menos um ano, para a propositura da ação civil pública.
[16] WATANABE, Kazuo. Código brasileiro de defesa do consumidor: comentado pelos autores do anteprojeto. 7. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2001, p. 758.
[17] COSTA, Luiz Fernando Gaspar; ARAÚJO, Márcio Schuterschitz da Silva. O Conselho Penitenciário e a Ação Civil Pública. Revista dos Tribunais, São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, p. 445-453, julho/2006, vol. 849, p. 452.
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Comentários e Opiniões

1) Santuza (05/07/2010 às 23:10:37) IP: 189.83.62.14
Artigo muito bem explicado, a meu ver, faltou falr sobre o art.16 da Lei 7.437/85, a polêmica causada pelo legislador. boa noite.


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