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USUCAPIÃO DE TERRAS DEVOLUTAS EM FAIXA DE FRONTEIRA


Autoria:

Marcos Gabriel De Oliveira Rezende


Advogado especializado em Direto Administrativo.

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Resumo:

O artigo traz uma abordagem a respeito da impossibilidade de usucapir terras devolutas em faixa de fronteira, uma das espécies de bens dominicais. O assunto é amplamente discutido pelos doutrinadores administrativistas.

Texto enviado ao JurisWay em 23/04/2013.

Última edição/atualização em 25/04/2013.



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Para começar a abordar o tema é preciso, primeiramente, conceituar o que são bens públicos é suas espécies e características, bem como o que é o direito de usucapião e suas modalidades, para, após,discutir se há a possibilidade de usucapir bens públicos, em especial as terras devolutas em faixa de fronteira.

1. BENS PÚBLICOS

Bens Públicos são todos aqueles que integram o patrimônio da Administração Pública direta e indireta. Todos os demais são considerados particulares.

No mesmo entendimento, Celso Ribeiro Bastos (2011, p. 449), diz que: “Os bens públicos são o conjunto de coisas corpóreas e incorpóreas, moveis, imóveis e semoventes de que o Estado se vale para poder atingir as suas finalidades”

São públicos os bens de domínio estatal pertencentes as pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual fora pessoa a que pertencerem (art. 98 do CC). As empresas públicas e as sociedades de economia, embora sejam pessoas jurídicas de direito privado, integram as pessoas jurídicas de direito público interno, assim os bens destas pessoas também são públicos.

 

 1.1 CLASSIFICAÇÃO DOS BENS PÚBLICOS

  

Conforme artigo 99 do Código Civil, os bens públicos podem ser classificados como:

  •          Bens de uso comum;
  •          Bens de uso especial e;
  •          Bens dominicais

Os bens de uso comum são aqueles destinados ao uso indistinto de toda a população, temo como exemplo o mar, rio, rua, praça, estradas, parques (art. 99, I do CC).

O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou oneroso, conforme for estabelecido por meio da lei da pessoa jurídica a qual o bem pertencer (art. 103 CC). Cita-se como exemplo a zona azul nas ruas. O uso desses bens públicos é oneroso.

Os bens de uso especial são aqueles destinados a uma finalidade específica, como por exemplo, as escolas, fóruns e repartições públicas.

Já os bens dominicais representam o patrimônio disponível do Estado, pois não estão destinados, em tese, a uma função social, e em razão disso, o Estado figura como proprietário desses bens, podendo citar como exemplo as terras devolutas.

  

1.2 CARACTERISTICAS

 

São características dos bens públicos a inalienabilidade, a imprescritibilidade e a impenhorabilidade.


  • INALIENABILIDADE

 

A inalienabilidade é uma das características fundamentais dos bens públicos. Como regra geral, os bens públicos não podem ser alienados, ou seja, vendidos, permutados ou doados.

Contudo, existe uma exceção, os bens públicos podem ser alienados se atenderem a alguns requisitos, que são: Caracterização do interesse público; realização de pesquisa prévia de preços, pois se vender abaixo do preço, causando atos lesivos ao patrimônio público cabe ação popular; desafetação dos bens de uso comum e de uso especial, haja vista que os bens de uso comum e de uso especial são inalienáveis enquanto estiverem afetados

O artigo 100 do Código Civil diz que “os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar”

 Já os bens dominicais não precisam de desafetação para que sejam alienado, contudo, precisam ser observadas as exigências legais, conforme descreve o artigo 101 do Código Civil.

 

  • IMPRESCRITIBILIDADE  


Essa é a característica dos bens públicos que impedem que os mesmos sejam adquiridos por usucapião.

A imprescritibilidade dos bens públicos pode ser observada no parágrafo único dos artigos 183 e 191da Constituição Federal de 1988, com a seguinte redação: “os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião”.

No mesmo entendimento, o artigo 101 do Código Civil também traz expressamente tal proibição: “os bens públicos não estão sujeitos a usucapião”. Conforme súmula 340 do STF, “desde a vigência do Código Civil (CC/16), os bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião”.

Fica claro que o ordenamento jurídico brasileiro não permite que os bens públicos sejam adquiridos por usucapião, estando eles protegidos não só por súmulas do STF, mas como também pela própria Constituição Federal e pelo Código Civil.

  

  • IMPENHORABILIDADE

 

A impenhorabilidade dos bens públicos impede que eles sejam oferecidos em garantia para cumprimento de alguma obrigação contraída pela Administração Pública junto a terceiros.

A execução contra a Fazendo Pública será feita conforme artigo 100 da Constituição Federal de 1988:

 

“À exceção dos créditos de natureza alimentícia, os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual, ou Municipal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim” (art. 100 da CF).

 

Assim, os bens públicos não podem ser penhorados, pois a execução contra a Fazenda Pública será feita conforme a Constituição Federal.

  

1.3 REPARTIÇÃO CONSTITUCIONAL DOS BENS PÚBLICOS

 

 A repartição constitucional dos bens públicos está elencada nos artigos 20, 26 e 176 da Constituição Federal de 1988.

Os bens federais relacionam-se, segundo o critério de segurança nacional, da proteção econômica do país, do interesse público nacional e a extensão do bem.  Os bens da união estão descritos nos artigos 20 e 176 da Constituição Federal.

Art. 20. São bens da União:

I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;

II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;

III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;

IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II; (Redação dada pela Emenda Constituciona nº 46, de 2005).

V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;

VI - o mar territorial;

VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;

VIII - os potenciais de energia hidráulica;

IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;

X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;

XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.

 

Art. 176. As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra.

 

Os bens estaduais estão elencados, taxativamente, no artigo 26 da Constituição Feral:

Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados:

I - as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União;

II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros;

III - as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União;

IV - as terras devolutas não compreendidas entre as da União.

 

Os municípios não foram contemplados com a partilha constitucional de bens públicos, sendo considerados bens municipais aqueles de interesse local.

 

 

2.TERRAS DEVOLUTAS EM FAIXA DE FRONTEIRA

  

As terras devolutas em faixa de fronteira, embora estejam dentro da espécie de bens dominicais, não podem ter o mesmo conceito, uma vez que possuem uma finalidade, que ora seja a proteção do estado.

São consideradas com bens da União, como pode ser observado no artigo 20 da Constituição Federal, e tem como objetivo a defesa das fronteiras nacionais, possuindo, dessa forma, uma função social.

Assim, tais terras, devem possuir todas as demais características dos outros bens, ou seja, devem ser: Inalienáveis, imprescritíveis e impenhoráveis.

 

 3. USUCAPIÃO

  

Usucapião é o direito que um cidadão adquire em relação à posse de um bem móvel ou imóvel em decorrência do uso deste por um determinado tempo. A palavra Usucapião é um termo originário do latim, e tem como significado, adquirir pelo uso.

Para que esse direito possa ser reconhecido, são necessários o atendimento de alguns pré-requisitos previstos na lei, mais especificamente, no Código Civil e na Constituição Brasileira. Os pré-requisitos fundamentais para a aquisição do direito são: a posse, por um determinado tempo do bem móvel ou imóvel, e que ela seja ininterrupta e pacífica.

 

 

3.1 ESPÉCIES DE USUCAPIÃO

 

A legislação brasileira prevê quatro modalidades de usucapião de bens imóveis:

  •          Usucapião Ordinário
  •          Usucapião Extraordinário
  •          Usucapião Rural Especial
  •          Usucapião Urbano Especial

 

A usucapião extraordinária está elencada no art. 1.238, Código Civil:

 

Art. 1.238. Aquele que, por quinze anos, sem interrupção, nem oposição, possuir como seu um imóvel, adquire-lhe a propriedade, independentemente de título e boa-fé; podendo requerer ao juiz que assim o declare por sentença, a qual servirá de título para o registro no Cartório de Registro de Imóveis.

 

 Os requisitos exigidos são: posse de quinze anos, mas o Parágrafo Único admite exceção para 10 anos (moradia habitual do possuidor ou que este tenha realizado obras ou serviços de caráter produtivo); conduta de dono; posse mansa, ininterrupta e sem oposição. É importante destacar que a usucapião extraordinária dispensa os requisitos boa fé e justo título porque são presumidos.

A usucapião ordinária está prevista no art. 1.242, Código Civil:

 

Art. 1.242. Adquire também a propriedade do imóvel aquele que, contínua e incontestadamente, com justo título e boa-fé, o possuir por dez anos.

Parágrafo único. Será de cinco anos o prazo previsto neste artigo se o imóvel houver sido adquirido, onerosamente, com base no registro constante do respectivo cartório, cancelada posteriormente, desde que os possuidores nele tiverem estabelecido a sua moradia, ou realizado investimentos de interesse social e econômico.

 

Como pode-se observar, essa modalidade tem como requisitos a posse de 10 anos, justo título e boa fé. Excepcionalmente, esse prazo poderá ser reduzido para 5 anos, se o imóvel foi adquirido de maneira onerosa, registrado e, tendo posteriormente o registro cancelado, desde que tenha morado no bem ou realizado investimento de interesse social e econômico.

O que difere a usucapião originária da usucapião extraordinária é a necessidade do possuidor provar a boa fé (ignorar vícios) e a existência de justo título. Este deve aparentar ser legítimo e válido, bem como estar registrado. Faltando algum requisito, a ação será julgada improcedente.

A usucapião especial foi introduzida pela Constituição Federal, prevendo as formas usucapião especial rural ou pro labore, art. 191 e também no art. 1.239, Código Civil:

Art. 191. Aquele que, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano, possua como seu, por cinco anos ininterruptos, sem oposição, área de terra, em zona rural, não superior a cinqüenta hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua família, tendo nela sua moradia, adquirir-lhe-á a propriedade.(Constituição Federal de 1988)

 

Art. 1.239. Aquele que, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano, possua como sua, por cinco anos ininterruptos, sem oposição, área de terra em zona rural não superior a cinqüenta hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua família, tendo nela sua moradia, adquirir-lhe-á a propriedade.(Código Civil de 2002)

 

A usucapião especial urbana ou pró-moradia sendo disciplinada pelo art. 183, e art. 1.240, Código Civil:

 

Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural. (Constituição Federal de 1988)

 

Art. 1.240. Aquele que possuir, como sua, área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural. (Código Civil de 2002)

 

 

A Constituição Federal de 1988 trouxe o texto que atualmente regula a usucapião especial rural, sendo copiado pelo artigo 1.239 do Código Civil de 2002. Sua finalidade é a fixação do homem no campo. Exigindo-se para isso, que o possuidor não seja proprietário de outro imóvel, urbano ou rural, devendo possuir a posse, por no mínimo 5 (cinco) anos ininterruptos, sem que haja oposição, devendo a área de terra em zona rural não ser superior a cinquenta hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua família, tendo nela sua moradia, adquirir-lhe-á a propriedade, ou seja, dar uma finalidade a terra.

Já a usucapião especial urbana foi i introduzida no ordenamento jurídico pelo artigo 183 da Constituição Federal de 1988. Os requisitos necessários para a realização dessa modalidade de usucapião são semelhantes ao da usucapião rural, sendo o terreno limitado, possuindo no máximo 250 metros quadrados, e não podendo ser de domínio público.

A posse deve ser de no mínimo cinco anos ininterruptos e o bem deve servir de moradia para o usucapiente, sendo esse direito concedido por uma única vez a cada indivíduo.

 

 3.2 USUCAPIÃO DE BENS PÚBLICOS

 

A negativa da usucapião em bens públicos é protegida Constitucionalmente nos artigos 183 § 3º e 191 § único; vejamos:

 

Art. 183.: Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.

§ 3º.: Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.”

 

Art. 191 - Aquele que, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano, possua como seu, por cinco anos ininterruptos, sem oposição, área de terra, em zona rural, não superior a cinqüenta hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua família, tendo nela sua moradia, adquirir-lhe-á a propriedade.

Parágrafo único - Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.

 

Não é apenas a norma constitucional que proíbe a realização da usucapião de bens públicos. O Código Civil de 2002, em seu artigo 102, também expressa tal proibição nos seguintes dizeres: “Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.” (grifo nosso)

Dessa forma, o ordenamento jurídico brasileiro não deixa duvidas no que tange a possibilidade de realizar usucapião em bens públicos, estando essa modalidade expressamente proibida na Constituição Federal e no Código Civil vigente.

Mesmo com tais proibições, a quem defenda a usucapião de bens públicos, se estes não apresentarem uma função social, como no caso dos bens dominicais, que englobam as terras devolutas.

Segundo Nelson Rosenvald e Cristiano Chaves (2010, p. 415):

 

“Os bens públicos poderiam ser divididos em materialmente e formalmente públicos. Estes seriam aqueles registrados em nome da pessoa jurídica de Direito Público, porém excluídos de qualquer forma de ocupação, seja para moradia ou exercício de atividade produtiva. Já os bens materialmente públicos seriam aqueles aptos a preencher critérios de legitimidade e merecimento, postos dotados de alguma função social.”

 

Os mesmos autores acrescentam mais dois argumentos para a defesa da usucapião sobre alguns bens públicos, aduzem a necessidade de respeitar os princípios da função social da posse e ao princípio da proporcionalidade. Segundo eles: A absoluta impossibilidade de usucapião sobre bens públicos é equivocada, por ofensa ao princípio constitucional da função social da posse, em última instância, ao próprio princípio da proporcionalidade.” (2010, p. 417)

 

As terras devolutas situadas em faixa de fronteiras podem não proporcionar uma obtenção de Renda pela União, entretanto, elas possuem uma função social de destaque, a proteção das fronteiras e consequentemente do estado, não podendo serem incluídas como dispensáveis e desprovidas de uma função.

A própria constituição Federal, em seu artigo 20, II, expressa que são bens da União, “as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei.”(grifo nosso)

Como pode-se observar, a própria Constituição Federal define a função social das terras devolutas situadas em faixa de fronteiras, possuindo assim, as mesmas características dos demais bens públicos, dentre elas a imprescritibilidade, não podendo assim, ser passiveis de usucapião.

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