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Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico: fundamentos, perfil constitucional e parâmetros jurídicos de validade.


Autoria:

Nathalia Gomes De Oliveira


Acadêmica de Direito na Universidade Presbiteriana Mackenzie; Estagiária em São Paulo/SP

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Texto enviado ao JurisWay em 13/04/2013.

Última edição/atualização em 30/04/2013.



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RESUMO

 

O presente artigo tem como objetivo traçar uma breve análise acerca das Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico (CIDEs) no que tange aos fundamentos utilizados para sua criação a partir de conceitos pertencentes ao Direito Econômico e do perfil de Estado adotado pela CF/88 e as possibilidades de intervenção no domínio econômico que este oferta, bem como a maneira como tais contribuições se posicionam em âmbito constitucional e o modo como se relacionam e se coadunam teleologicamente com o Ordenamento Jurídico nacional e, por fim, os parâmetros jurídicos para sua validade de acordo com os parâmetros do Direito Tributário nacional e da Constituição Federal de 1988.

 

 

1 – INTRODUÇÃO

 

As Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico estão previstas constitucionalmente no Art. 149, em meio a duas outras espécies contributivas: a contribuição de interesse das categorias profissionais ou econômicas e as sociais gerais. O presente trabalho centra-se nas contribuições de intervenção no domínio econômico e pretende traçar um breve estudo não exaustivo de sua posição teleológica no ordenamento jurídico nacional, no sistema constitucional brasileiro, assim como no sistema tributário doméstico, objetivando a analisar suas formas e requisitos essenciais de validade, seus pontos de convergência e de divergência com as demais espécies tributárias.

Para tanto, ao longo deste trabalho, será feita uma análise, a partir da doutrina e da jurisprudência, do sistema tributário nacional, com seus princípios e espécies tributárias; da posição das contribuições na legislação constitucional e infraconstitucional, com seus pontos de semelhança e diferença com os outros tributos e suas características fundamentais; do perfil do Estado na atual constituição e as formas de que dispõe de intervir na economia; do conceito de “domínio econômico” e da delimitação do campo de criação das CIDEs, e, por fim, das Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico e de seus pressupostos de validade.

 

1 – O SISTEMA TRIBUTÁRIO NACIONAL

 

Em sua acepção geral, a palavra “sistema”, significa “conjunto de elementos, materiais ou ideais, entre os quais se pode encontrar ou definir alguma relação; “disposição das partes ou dos elementos de um todo, coordenados entre si, e que funcionam como uma estrutura organizada (Aurélio)”. E é, em face de tal definição, que o eminente jurista Tércio Sampaio Ferraz Jr. define os substratos formadores de um sistema como sendo “de repertório”, no que tange ao conjunto de elementos que o integra, ou “de estrutura”, no que toca às relações estabelecidas entre estes elementos. É nesta acepção que o tributarista Paulo de Barros Carvalho depreende que os elementos de um sistema devem estar, por consequência lógica, unidos por um vetor axiológico que os organiza e que lhes provê um funcionamento harmônico. Nesta diapasão, esclarece o referido jurista que o sistema constitucional brasileiro, formado por um todo, é conexo e informado pelos princípios que o informa, tais como o princípio da igualdade, da legalidade, da segurança jurídica, dentre outros. Tais princípios servem como “linhas diretivas” para a produção normativa e aplicação da norma, de modo que os referidos substratos do sistema componham uma relação centrípeta. Assim o é, tanto que tais princípios, em contraponto, acabam também servindo como “limitações” à produção normativa e aplicação das normas.

Desta mesma maneira, conforme continua o tributarista em sua análise, se forma também o subsistema constitucional tributário do Brasil. O sistema tributário brasileiro, conforme pontua Hugo de Brito Machado, pertence à tipologia “rígida”, uma vez que o legislador ordinário dispõe de pouquíssima liberdade para a produção normativa, já que todas as diretrizes foram traçadas pelo legislador Constitucional. Assim acontece na CF/88, um diploma legal conhecido pela larga preocupação com a matéria tributária que imprimiu na produção de tantas normas e princípios sobre o tema. Desse modo, assim como acontece com o referido sistema constitucional brasileiro, o subsistema tributário nacional é ampla e exaustivamente informado por inúmeros princípios, diretrizes e normas que regem a produção e aplicação infraconstitucional do Direito Tributário brasileiro. Neste subsistema, são informados também a repartição de competências tributárias entre os entes federativos, as imunidades tributárias e as espécies tributárias, que passarão a ser analisadas neste momento.

A partir da divisão primada por Luciano Amaro, em seu livro curso, tem-se que as espécies tributárias previstas no direito brasileiro são quatro:

  1. Impostos

  2. Taxas

  3. Contribuições

  4. Empréstimos Compulsórios

 

As contribuições de intervenção no domínio econômico enquadram-se na terceira espécie, que passará a ser melhor analisada no próximo tópico

 

2 – AS CONTRIBUIÇÕES NO SISTEMA TRIBUTÁRIO NACIONAL

 

 

Conforme leciona Marco Aurélio Greco em seu livro destinado somente às exações em questão, as contribuições se diferenciam das demais espécies tributárias pelas seguintes razões: os impostos e as taxas se caracterizam, respectivamente, pelo poder e pela contraprestação. Ou seja, os impostos, como nascidos a partir da incidência do contribuinte na conduta tipificada como “Fato Gerador”, são devidos em razão do chamado “princípio da capacidade contributiva”, ou seja, paga impostos aquele que demonstra capacidade financeira para arcar com tal ônus e, por isso, incorre em conduta tipificada no Fato Gerador. As taxas, por sua vez, desde sua etimologia, trazem a ideia de “contraprestação”, isto é, são devidas em função da utilização de serviço divisível prestado pelo Estado em benefício do contribuinte que, ao recebê-lo, torna-se automaticamente sujeito passivo da exação. A tônica das contribuições, segundo Marco Aurélio Greco, é a solidariedade, o vínculo comum entre os demais participantes de um grupo em busca de uma mesma finalidade, primada constitucionalmente.

Ao contrário dos demais tributos, que são usualmente analisados e validados a partir da somatória “Fato Gerador + Base de Cálculo”, as contribuições, de acordo com que se depreende constitucionalmente, têm como fundamento de validade sua finalidade precondicionada. Assim, conforme conclui sua análise Marco Aurélio Greco, as contribuições são, na verdade, tributos validados finalisticamente, ou seja, têm finalidade imediata – ser instrumento de atuação da União e, também, mediata – atender finalidade constitucional a qual se vincula o interesse de um grupo determinado, seja ele econômico, profissional ou social.

É a partir deste espectro, o da finalidade como critério basilar de validade jurídica, que será analisada, posteriormente, a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico.

 

 

 

3 – O PERFIL ESTADO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E AS FORMAS DE INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO ECONÔMICO

 

Para que se possa compreender o perfil do Estado na atual Constituição, é preciso primeiramente remontar a conceitos de Direito Econômico e modelos históricos de atuação estatal.

O liberalismo, por sua vez, caracterizava-se como uma reação histórica ao corporativismo. Anteriormente à Revolução Francesa, a propriedade dos meios de produção e o poder da atividade produtiva cingia às classes privilegiadas socialmente. Após o referido acontecimento histórico, tal monopólio e propriedade passaram às mãos da burguesia, alcançando, finalmente, a liberdade de indústria e comércio. Diante deste cenário, o Estado, que, agora, funcionava a favor da Burguesia, assume um papel absolutamente neutro no que tange ao domínio econômico, não intervindo. Entretanto, como sabido, o Liberalismo estava fadado a fracassar, devido às crises sazonais que afetam a economia e o acirramento entre a classe dominante detentora dos meios de produção e a classe dominada, assim como o florescimento dos monopólios, comprometendo o bom funcionamento do sistema e fazendo aparecer novamente, tal qual um movimento cíclico, o totalitarismo econômico de uma classe sobre a outra.

Tal cenário forçou o Estado, primeiramente inerte, a intervir no regime econômico. Os conflitos armados levaram muitos estados capitalistas, envolvidos ou não nos conflitos, a adotar posturas intervencionistas, incluindo-se, neste rol, o Estado brasileiro. A mão invisível do estado liberal de Adam Smith, passa, então, gradativamente, a ser substituída pela visível mão do Estado que passaria então a regular a ordem econômica, fazendo surgir, assim, o “Estado Social”.

Situando-se no meio termo entre o Estado de Direito e o Estado Social, formando uma estrutura híbrida, situa-se, conforme pontua Marco Aurélio Greco, o “Estado Democrático de Direito”, uma “simbiose”, entre “justiça” e “segurança”. Este é o modelo de Estado primado pela CF/88, logo em seu Art. 1º. Este é o modelo de Estado em que não se prima irracionalmente pela liberdade, com total abstenção do Estado, tal qual no modelo liberal, mas também em que não se entre às mãos do governo todos os meios de produção e todos os artifícios de intervenção na economia; a livre-iniciativa, a propriedade privada subsistem, mas estão delineadas por diretrizes como a busca pela igualdade e pela implantação da seguridade social. Assim, neste modelo, a par da liberdade privada, existe a intervenção do Estado, tal qual primado no Título VII da CF/88.

Nesta estrutura, não passou inerte o sistema tributário nacional. Alguns institutos e princípios deflagram a preocupação com o alcance da justiça social, tal qual o princípio da capacidade contributiva e a tributação mais onerosa de terras não-utilizadas, como uma forma de proteger a função social da propriedade. É deste arcabouço ideológico que se originaram as CIDEs, contribuições destinadas a servir como instrumentos de atuação da União em áreas tipicamente dominadas pela iniciativa privada. Conforme pontua Marco Aurélio Greco, as contribuições em geral, são exatamente o meio-termo, a simbiose entre o Estado Liberal e o Estado Social. Enquanto os impostos e as taxas são exações tipicamente liberais, que prestigiam estritamente os meios utilizados, as contribuições, cuja tônica, conforme observado, é a solidariedade, prestigia, ao contrário, os fins colimados. O prestígio pelos fins colimados, é, essencialmente, atributo do Estado Social, cuja tônica também é, de acordo com o autor, a solidariedade. Assim é que as Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico são paradigmas da simbiose encontrada no Estado Democrático de Direito, já que devem, essencialmente, para servir de instrumento de atuação efetivo da União no campo da atividade privada, atingir de maneira efetiva os fins a que se destinam. Este é, de fato, o pressuposto de sua validade jurídica.

 

 

4 - “DOMÍNIO ECONÔMICO” E CAMPO DE ABRANGÊNCIA DAS CIDE's.

 

O Art. 174 da CF/88 estabelece que o Estado é agente normativo e regular da atividade econômica, devendo intervir quando necessário e por meio de lei, nas funções de fiscalização, incentivo e planejamento. Etimologicamente, “intervir” significa tomar parte em campo que não lhe é próprio. Assim, aquele que intervém, coloca-se de permeio em área que originalmente não lhe pertence. Desta maneira, Eros Grau, em seu livro “A ordem Econômica na Constituição de 1988”, o Estado, quando intervém, passa a atuar na área de outrém”. Assim, conclui o jurista, quando o Estado age na esfera pública, não pratica intervenção; apenas “intervém” quando passa a regular a atividade privada. Assim, a atividade econômica do país deve ser movimentada pela iniciativa privada; tanto o é que o Art. 173 da CF/88 diz expressamente que a exploração da atividade econômica pelo setor público só deve se dar em casos de necessidade de preservação da segurança nacional ou relevante interesse coletivo.

Assim, a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico se destina a regular aqueles setores privados da economia que, de alguma forma, necessitam de alguma intervenção estatal para que permaneçam em harmonia. Setores que necessitam ser balizados, fiscalizados pelo poder público para que pressupostos constitucionais sejam atendidos. Deste modo, assim como toda intervenção estatal na economia, a criação de uma CIDE deve obedecer o preceituado pelo Título VII da Constituição Federal de 1988, ou seja, ser instituída por meio de lei, limitar-se à setor privado da economia e perquirir os objetivos da Ordem Financeira atual, ou seja, aqueles elencados ao longo dos nove incisos do Art. 170 da CF/88.

 

 

5 – AS CONTRIBUIÇÕES DE INTEVENÇÃO NO DOMÍNIO ECONÔMICO E SEUS REQUISITOS DE VALIDADE

 

O legislador constituinte, ao atribuir competência à União Federal, em seu Art. 149, para a criação de diversas espécies de contribuições, dentre as quais as de intervenção no domínio econômico, intencionou teleologicamente que, por meio de tais exações, a União pudesse perquirir as finalidades estipuladas constitucionalmente. Assim o é que, o referido artigo atribui competência à União Federal para, quando necessário, instituir as referidas exações para que consiga alcançar os objetivos colimados na Constituição Federal. Tais finalidades perquiridas serão, portanto, aquelas impressas nas hipóteses de intervenção estatal designadas ao longo do texto constitucional. Assim, conforme repassado anteriormente, a palavra de ordem ao se falar das CIDEs, assim como ocorre nas demais espécies de contribuições, é a finalidade. As CIDEs existem enquanto o produto de sua arrecadação serve como instrumento de alcance das finalidades intervencionistas do Estado estabelecidas na CF/88. A partir do momento em que tal produto de arrecadação é utilizado para outros fins diferentes daqueles estabelecidos na legislação que regula a criação da CIDE, passando a afrontar os princípios constitucionais de intervenção estatal, tal contribuição passa a padecer de invalidade. Mudar a finalidade da contribuição, conforme pontua Estavão Horvath, é criar uma nova contribuição.

Em conivência com tal entendimento está o eminente tributarista Geraldo Ataliba, que, em sua obra “Hipótese de Incidência Tributária”, diz que, se o legislador ordinário federal dá a uma exação o nome de contribuição, a finalidade em que deve ser aplicado o produto de sua arrecadação será a que for primada constitucionalmente, seja no referido Art. 149, seja em outros dispositivos.

Assim, pode-se inferir, inclusive, que a razão de ser da CIDE, ao contrário da maioria dos outros tributos do Sistema nacional, é menos sua função arrecadadora do que sua função reguladora. Efetivamente, uma CIDE serve menos para contribuir ao erário do que para balizar certa atividade privada, fiscaliza-la para que atenda a princípios constitucionais.

O tributarista Ricardo Mariz de Oliveira também parece coadunar com este entendimento, quando diz, no livro de Marco Aurélio Greco “Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico e figuras afins”, que o Art. 149 da CF/88 permite apenas a instituição de contribuição que financie as ações concretas da União ao intervir no domínio econômico, ao contrário do entendimento de que a contribuição seria o próprio instrumento da intervenção. Deste entendimento pode-se depreender o fato de que a razão de ser da CIDE é justamente a sua finalidade, o destino final de sua arrecadação que viabiliza a intervenção. Por isso, é impossível desatrelar a finalidade da Contribuição de seu pressuposto de validade.

A jurisprudência parece, também, estar em conivência com tal entendimento, como se depreende por exemplo, da análise do Acórdão da ADIN nº 2925-8-DF, que pretendia questionar a Lei Orçamentária da União que autorizava a abertura de crédito suplementar a partir da receita arrecadada com a CIDE-Combustíveis. Na Lei Orçamentária daquele ano, aproximadamente 40% do montante arrecadado com a referida exação teria sido destinado a “reserva de contingência”. A Suprema Corte, neste caso, decidira, em seu plenário, que a arrecadação deste tributo deve, de fato, ir para as finalidades previstas constitucionalmente.

Assim, a lei orçamentária que autorizar o encaminhamento dos recursos obtidos com a arrecadação das CIDEs para finalidades diversas das previstas constitucional e infraconstitucionalmente estará automaticamente eivada de invalidade. Este também é o entendimento do próprio tribunal responsável pela guarda da Lei Orçamentária, o TCU, que, em Acórdão que discutia a CIDE-Combustíves (Acórdão 1.857/2005), foi proferido pelo relator o entendimento de que problemas que atingiam a referida exação, tais quais “desvio de finalidade, permanência na caixa do Tesouro e substituição de fontes orçamentárias ordinárias(...) forçosamente despertam um receio acerca da validade da cobrança dessa contribuição”, pois, conforme arremata, “conforme dito na instrução, com arrimo na mais abalizada doutrina, o traço marcante e distintivo da contribuição de intervenção no domínio econômico é a obediências às finalidades que justificaram a sua criação.”.

 

 

6 – CONCLUSÃO

 

Diante do exposto no presente artigo, pode-se concluir que as Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico são exações pecuniárias que devem ser instituídas por meio de lei, destinadas a arrecadar fundos que servirão de subsídio para a intervenção da União na economia nacional em setores econômicos delimitados, circunscritos e originalmente reservados à exploração pela iniciativa privada e, cujo referido fundo de arrecadação deve, necessariamente, ter finalidade pré-determinada e efetivamente atendida na Lei Orçamentária . Caso tal finalidade seja negligenciada em detrimento de outros objetivos, a contribuição padecerá prontamente de inconstitucionalidade, uma vez que, seu requisito de validade é o seu atendimento eficaz à finalidade a que se destina, conforme foi exposto ao longo do presente trabalho.

 

 

 

 

BIBLIOGRAFIA:

 

AMARO, Luciano – Direito Tributário Brasileiro – 18ª ED. São Paulo: Saraiva, 2012

 

ATALIBA, Geraldo – Hipótese de Incidência Tributária – 6ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2003

 

BASTOS, Celso Ribeiro – Curso de Direito Financeiro e de Direito Tributário – São Paulo: Saraiva, 2002

 

CARAZZA, Roque Antonio – Curso de Direito Constitucional Tributário – 27ª Ed. - São Paulo: Malheiros, 2011

 

CARVALHO, Paulo de Barros – Curso de Direito Tributário – 24ª Ed. - São Paulo: Saraiva, 2012

 

FERRAZ JÚNIOR, Tércio Sampaio – Conceito de Sistema no Direito – São Paulo: Atlas, 1976

 

GRAU, Eros Roberto – A Ordem Econômica na Constituição de 1988 – 8ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2003

 

GRECO, Marco Aurelio (Coord.) - Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico e Figuras Afins – São Paulo: Dialética, 2001

 

_____________________________ - Contribuições: uma figura “sui generis” - São Paulo: Dialética, 2000

 

MACHADO, Hugo de Brito – Curso de Direito Tributário – 32ªEd. São Paulo: Malheiros, 2011

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