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SISTEMAS ELEITORAIS E O MODELO DISTRITAL MISTO (ALEMÃO) COMO REFERÊNCIA PARA ADOÇÃO NO BRASIL


Autoria:

Caio Cezar De Macedo


Graduando em Direito na Universidade de Brasília

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Resumo:

Artigo que discute os sistemas eleitorais proporcional, majoritário e o misto, apresentando suas aplicações no Brasil. Apresenta também o sistema distrital misto, adotado na Alemanha, e as possibilidades de adoção no nosso país.

Texto enviado ao JurisWay em 20/02/2017.

Última edição/atualização em 11/03/2017.



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SISTEMAS ELEITORAIS: O MODELO DISTRITAL MISTO (ALEMÃO) COMO REFERÊNCIA PARA ADOÇÃO NO BRASIL

  

 

Caio Cézar de Macêdo[1]

 

 

Há muitos sistemas eleitorais e dentro de cada sistema existem as subdivisões, o que cria uma infinidade de possibilidades de aplicação dentro de um pleito eleitoral. Nesse sentido, faz-se imprescindível questioná-los e discuti-los, sobretudo quando se tem que a determinada aplicação de um sistema em particular pode influenciar enormente alguns fatores como a forma de voto dos eleitores, a proporcionalidade da representação, o cômputo dos votos e, sem dúvida, o futuro de uma nação.

Além disso, diante de questões cada vez mais urgentes, como representação das minorias, é importante identificar qual sistema é capaz de melhor representá-las, aliando a isso o fator governabilidade, que sem dúvida é uma das maiores preocupações quando das reformulações de um sistema eleitoral. Isso porque com governabilidade uma Casa Legislativa consegue legislar de maneira mais uniforme e em uníssono com a vontade da população.

No presente artigo abordou-se os três tipos de sistemas e as formas como eles são propostos, ou seja, tanto o sistema majoritário, quanto o proporcional e o misto foram apresentados. As peculiaridades de cada um foram esmiuçadas para que o leitor possa entender os pontos relevantes e positivos de cada um deles, assim como as desvantagens e as dificuldades que eles apresentam.

Por fim, o sistema misto foi apresentado e com ele um breve histórico de como a legislação tem abordado esse sistema no Brasil e quais são as dificuldades de aplicá-lo nos moldes do alemão, que é um sistema distrital misto.

 

O Sistema Majoritário

 

O sistema majoritário está fundado no principio da maioria, ou seja, é eleito o candidato que obtiver a maioria simples ou a maioria absoluta, esta que está encaixada na forma chamada dois turnos aplicada dentro desse sistema.

Na votação por maioria simples vence aquele que obtém a maior quantidade de votos em relação aos concorrentes. No Brasil essa forma é adotada nas eleições para o Senado Federal, bem como nas eleições para prefeito em municípios com menos de 200.000 eleitores. Já na votação de dois turnos ganha aquele candidato que obtiver a maioria absoluta dos votos no primeiro turno, ou seja, 50% dos votos, desconsiderando-se os brancos e nulos, mais um voto. Se nenhum candidato alcançar essa maioria, far-se-á um novo turno onde os candidatos mais votados no primeiro competem e ganhará aquele que tiver a maioria dos votos. Tal forma se dá no Brasil nas eleições para Presidente da República, Governador e Prefeitos nos municípios com mais de 200.000 eleitores.

Observe que, para a eleição de deputados federais (onde na Alemanha é feita através do sistema distrital) não é utilizado o sistema majoritário e tampouco o misto, mas o proporcional. E isso se dá, sobretudo, conforme, Jairo Nicolau explica, porque:

 

No período pós-1985 a proposta de adoção do sistema distrital de maioria simples não teve defensores significativos e mais, durante a Constituinte de 1987/88 o projeto que defendia o sistema distrital para as eleições parlamentares foi derrotado ainda na fase das subcomissões e sequer foi apreciado em plenário. (NICOLAU, 2004, p. 18) 

 

Há ainda, dentro do sistema majoritário, a forma chamada voto alternativo, que também se dá por meio de maioria absoluta, com a diferença que os candidatos são eleitos em um único turno e não em dois. Assim, os candidatos menos votados podem se eleger uma vez que recebem os votos dos outros candidatos e isso acontece por meio de um termo de transferência de votos estabelecido pelos próprios eleitores no momento de indicar os candidatos, numa ordem numérica, nas cédulas de votação.

O sistema majoritário, é aplicado, principalmente e em sua maioria, nos distritos uninominais, ou seja, naqueles onde em cada distrito elege-se apenas um representante. Por isso, é bastante difícil pensar nele sendo aplicado nas eleições para a Câmara dos Deputados, porque:

 

No Brasil, por exemplo, os estados são as unidade utilizadas para a contabilidade de votos (distritos eleitorais) nas eleições para governador, deputado federal, deputado estadual e senador (...) Em cada distrito eleitoral é eleito um número determinado de representantes. O número de cadeiras de cada distrito eleitoral é também chamado de magnitude, e é identificado pela letra M. O Estado de São Paulo, por exemplo, tem atualmente 70 representantes na Câmara dos Deputados; ou seja, a magnitude de São Paulo é igual a 70. (NICOLAU, 2004, p. 13)

 

Sendo assim, esse sistema onde são característicos os distritos uninominais, sobretudo a forma por maioria simples, apresenta a vantagem de produzir governos unipartidários donde o partido mais votado (uma maioria faturada, cabe dizer, uma vez que os candidatos são eleitos sem necessariamente ter tido a maioria absoluta pelo simples fato de que possuem bases territoriais bem definidas e por isso conseguem uma representação maior) é aquele que obtém a maior quantidade de cadeiras no Parlamento, como acontece no Reino Unido, por exemplo. Isso produz uma maior confiança maior dos eleitores no governo, pois o partido com maioria não precisará formar alianças, garantindo então uma maior governabilidade, o que produz um alto grau de confiança do eleitor nas políticas adotadas. Além disso, a eleição de um único nome por área geográfica (uninominal), garante também uma proximidade maior do votante com o seu representante.

A forma de dois turnos, por sua vez, apresenta também a característica já mencionada do de maioria simples, qual seja, do maior controle do eleitor sobre seu eleito, sobretudo porque trata-se de um sistema uninominal. Todavia, nessa forma de votação tem-se dois dados bastante relevantes onde o primeiro é a formação de governos mais ou menos moderados, e isso acontece porque, primeiro, os candidatos de partidos mais extremistas possuem mais dificuldades de fazer alianças no segundo turno para conseguir se eleger, ou seja, são os partidos mais moderados que acabam alcançando um número maior de cadeiras; e segundo é que diferentemente dos votos de maioria simples, onde existe a possibilidade de formação de uma maioria manufaturada, no de dois turnos o mais votado será sempre aquele que tiver uma maioria absoluta, a chamada maioria natural.

Porém, como toda forma de sistema eleitoral, o majoritário possui suas desvantagens. Porque no sistema proporcional, conforme veremos, uma minoria sempre terá uma representação, nem que seja pequena; já no majoritário quem governará será a maioria de um partido que tiver conseguido eleger uma maior quantidade de candidatos por distrito, pouco importando se num distrito exista uma minoria da população que é evangélica, por exemplo, mas o distrito é eminentemente católico e elegeu um candidato que defende a proposta dos católicos.

Assim, conforme nos ensina o jurista Eder Aparecido de Carvalho “independente de ter ou não um segundo turno, uma quantidade (muitas vezes considerável) deixa de ser aproveitada – uma fração do eleitorado fica sem representação.” (CARVALHO, 2006, p. 18)

No entanto, José Jairo Gomes(2016, p. 203),citando Nicolau, lembra que “tais condições não são vistas como muito graves, porque a principal função das eleições é produzir governabilidade (e não garantir uma representação precisa dos partidos)”.

 

O Sistema Proporcional

 

O sistema proporcional por sua vez, tem um caráter mais representativo, ou seja, procurar garantir uma equidade matemática entre os votos dados e as cadeiras que serão distribuídas nas Casas Legislativas. Nesse sentido, o sistema proporcional costuma representar de maneira mais fiel a cara dos eleitores como um todo, ou seja, há uma representação, nem que seja mínima, de todas as minorias.

Uma das primeiras propostas para esse sistema veio de um jurista inglês, chamado Thomas Hare, no século XIX. Segundo Jairo Nicolau (2004, p. 38), o propósito fundamental desse sistema, para Hare, “era assegurar a representação das opiniões individuais, e não das comunidades ou partidos políticos.”.  Nele, o voto seria único transferível, que não é senão uma das modalidades de voto que hoje são consideradas dentro do sistema proporcional, a outra é o sistema de listas.

A votação por voto único transferível se diferencia do sistema de listas preponderantemente porque o eleitor pode votar em candidatos de partidos diferentes e, além disso, é o próprio eleitor que determina a ordem em que seu voto será transferido para determinado candidato. Dessa forma, ao notar que enquanto na lista aberta tem-se que “os votos recebidos pelos candidatos da lista são somados e utilizados para definir o número de cadeiras conquistadas pelo partido” (NICOLAU, 2004, p. 56) e na fechada são os partidos que decidem os nomes dos candidatos e a ordem, cabendo a eleitor somente decidir se vota naquele partido ou não, fica evidente que o voto pela modalidade único transferível dá uma liberdade maior ao eleitor uma vez que ele terá certeza de que seu voto irá para o candidato de sua preferência, e não para algum candidato que ele desconhece como pode acontecer na modalidade de lista aberta.

No Brasil, o sistema proporcional é aplicado nas eleições para deputado estadual, federal e distrital e vereador, conforme dispõem os artigos 27, §1º, 29, inciso IV, 32, §3º e 45 da Constituição Federal. Além disso são os artigos 106 a 109 do Código Eleitoral (Lei nº 4.737/1965) que estabelecem a fórmula eleitoral aplicada nas eleições proporcionais, ou seja, a fórmula necessária para distribuir as cadeiras de cada distrito entre os partidos, tomando-se aqui como distrito, nas eleições para deputado federal, por exemplo, os limites de um estado.

Quanto à fórmula aplicada nas eleições proporcionais, inclusive usada nas eleições proporcionais brasileiras, há um quociente chamado “quociente eleitoral”, que na doutrina é também conhecido como quota Hare ou quota de exclusão. Este quociente, assim como a formula toda, é bastante criticado porque tende a punir os partidos menores, sobretudo onde a magnitude do estado é muito pequena, ou seja, a quantidade de cadeiras que representam aquele estado na Câmara dos Deputados é mais baixa em comparação com estados de magnitude alta como São Paulo, por exemplo, que tem 70 cadeiras na Câmara e por isso sua magnitude é 70. Assim, como explica Nicolau, “nesse cenário dificilmente um único partido consegue maioria absoluta das cadeiras, e precisa fazer alianças pós-eleitorais com outros partidos para governar.” (NICOLAU, 2004, p.60).

Sendo assim, diante dessa fragmentação partidária, no sistema proporcional um partido com baixa representação na Casa Legislativa acaba tendo que abrir mão de parte de seu programa político, se não de todo, a fim de realizar acordos com outros partidos para manter a estabilidade e governabilidade, e o eleitor, que votou em um determinado programa acaba assistindo ao fim de sua representação. Além disso, o sistema proporcional apresenta também outras disfuncionalidades como o elevado custo das campanhas, uma vez que os candidatos devem percorrem toda uma região a fim de angariar votos, e não apenas uma parte como ocorre no distrital, e também a dificuldade do eleitor de se identificar com os candidatos uma vez que são muitos representantes responsáveis por apenas um único distrito.

 

O Sistema Misto

 

O sistema misto combina simultaneamente as regras dos dois sistemas já apresentados, permitindo que uma parte dos candidatos seja eleita pelo sistema majoritário e a outra pelo sistema proporcional. Sendo assim, é um sistema que representa as minorias, tendo em vista o lado proporcional, não tende ao bipartidarismo como ocorre no majoritário e ainda aproxima o eleitorado de seus representantes.

A Alemanha é um dos países que adota esse sistema, com o adendo de que a forma de combinação entre os dois sistemas que o país usa é o de correção, ou seja, onde um sistema fica dependente do outro. Nele para se calcular a quantidade de vagas garantidas aos partidos na Casa Legislativa toma-se em consideração a quantidade de votos obtidos pela legenda em cada estado, ou seja, pelas listas fechadas dadas pelo sistema proporcional; em seguida se verifica quantas cadeiras cada partido conseguiu, através de seus candidatos, na eleição nos distritos, cuja natureza é majoritária e feita por maioria simples, sendo esse valor subtraído do total de cadeiras já alcançadas; em seguida essa diferença é utilizada para ocupação das cadeiras aos primeiros candidatos da lista. O eleitor dá, portanto, dois votos, sendo possível votar em candidatos diferentes.

Há, por outro lado, uma outra forma de combinação dentro do sistema misto onde o proporcional e o majoritário são independentes no momento de se calcular a ocupação das cadeiras nas Casas Legislativas. Nessa forma, aplicada no Japão, por exemplo, chamada de sistema de superposição:


“O eleitor dá dois votos: um no candidato que concorre no distrito, outro na lista partidária. As cadeiras dos dois níveis são colocadas separadamente: a representação final de um partido é o resultado do que ele obteve na parte proporcional mais o que ele conquistou nos distritos. Os candidatos podem concorrer nos dois níveis o que dá a chance de o perdedor no distrito ser eleito, caso esteja bem posicionado na lista.” (NICOLAU, 2004, p. 65)

 

No Brasil, conforme nos ensina José Afonso da Silva, houve algumas tentativas de se estabelecer esse sistema, mas nenhuma obteve êxito. Segundo ele uma das mais importantes foi a da Emenda Constitucional nº 22/82 que “previa que nas eleições à Câmara dos Deputados os estados e Distrito Federal seriam divididos em distritos em número igual à metade dos lugares correspondentes na Câmara.” (SILVA, 2005, p. 377), exatamente como ocorre hoje na Alemanha, e dessa forma os candidatos seriam eleitos metade pelo sistema majoritário e metade pelo proporcional.

O tema voltou à pauta na Assembleia Constituinte e na revisão constitucional de 1994, porém sem obter qualquer sucesso também. Foi somente no ano de 1995 que através de uma proposta de Emenda à Constituição, nº 10, apresentada pelo Deputado Adhemar de Barros Filho, o tema voltou à tona e o conteúdo dela se aproximava bastante do sistema distrital misto alemão, conforme nos informa Círio Irineu Lemmertz Junior, que diz que na proposta:

 

Metade das cadeiras seria disputada em cada estado pelo sistema de maioria simples nos distritos, e a outra metade concorreria pelo sistema proporcional de lista aberta. O que a proposta não deixa claro é se este sistema seria o de correção ou superposição, pois a proposta não aborda como seriam calculadas as cadeiras de cada partido. (JUNIOR, 2012, p. 35)

  

Porém, a proposta fora arquivada e desarquivada várias vezes sem chegar a um desfecho. Círio ainda complementa com um estudo realizado em 2005 por Luiz Henrique Vogel, um Consultor Legislativo da Área XIX da Câmara dos Deputados, que diz que:

 

As principais não observâncias que a PEC em questão abordava, comparando-se ao sistema eleitoral alemão, era que as circunscrições eleitorais alemãs não possuíam um número fixo de deputados, e que este número dependia do comparecimento dos eleitores para votação. Tal diferença é abissal comparada ao Brasil, pois na Alemanha o voto é facultativo, e no Brasil ele é obrigatório. (JUNIOR, 2012, p. 35)

  

Com isso chegamos à verdadeira impossibilidade da implementação do sistema distrital misto nos moldes do adotado na Alemanha. Isso porque temos a questão apresentada do voto obrigatório, onde na Alemanha observou-se casos de as eleições serem decididas por somente metade da população, considerando as abstenções, e no Brasil o voto é obrigatório.

Soma-se a isso o fato de que no sistema alemão não existe um número fixo de deputados, uma vez que a legislação alemã permite a criação de vagas extras a fim de se manter a proporcionalidade, sobretudo considerando que em alguns distritos há um comparecimento maior de eleitores do que em outros. Além disso, a nossa Constituição em seu artigo 45 estabelece limites de deputados por distrito, ou seja, um mínimo de 8 e um máximo de 70, o que impede a efetiva representação proporcional do eleitorado e impediria também, claramente, o acréscimo de mandatos extras para deputados na Casa Legislativa.

 

Considerações Finais

 

Dito isso percebemos que o sistema atual não tem espelhado a vontade que a população deposita nas urnas com aquilo que é discutido na Câmara dos Deputados. Existe uma verdadeira lacuna de proporcionalidade no sistema brasileiro, observada sobretudo pela limitação imposta pela legislação onde o voto com valor igual para todos, expresso no art. 14 da Carta Magna é descaracterizado pelo art. 45, gerando verdadeiras sub-representações e super-representações.

O sistema proporcional, como é hoje nas eleições para Deputados Federais, pretende sim, assegurar o maior número e correntes do eleitorado, mas por outro lado gera uma fragilidade na governabilidade no Parlamento, tanto que o sistema de renovação parlamentar é altíssimo, o que acaba gerando uma dificuldade de se continuar os projetos após o fim dos mandatos. Por outro lado, o sistema majoritário puro, apesar de gerar um grau elevado de governabilidade e onde o sistema de renovação parlamentar é baixíssimo, falha na representação das minorias e na própria proposta do estado como um todo, porque sendo um estado divido em distritos, o deputado representante de determinado distrito se esforçará para legislar exclusivamente para aquele distrito e será mais difícil chegar a um acordo com os outros distritos para uma política em conjunta para o estado.

Nesse sentido, um estudo mais aprofundado do sistema distrital misto é urgente, sobretudo a fim de que a proposta de Emenda à Constituição nº 10 seja resgatada, para que, assim, ele seja aplicado ao nosso país nos moldes do sistema alemão. Combinar as duas formas de representação somado a uma correta proporcionalidade dos votos é um desafio que deve ser perseguido e pensado para que se realize uma eficaz Reforma Política no país.

 

 

Referências Bibliográficas

 

CARVALHO, Eder Aparecido de. O sistema eleitoral brasileiro: uma análise sobre a questão da desproporcionalidade. 2006. 85 f. Tese (Mestrado em Ciências Sociais) – Centro de Educação e Ciências Humanas, Universidade Federal de São Carlos, São Carlos.

 

GOMES, José Jairo. Direito eleitoral. 12 ed. São Paulo: Atlas, 2016.

 

JUNIOR, Círio Irineu Lemmertz. Sistema eleitoral misto: um teste de implantação do modelo na eleição de 2010 para deputado federal do rio grande do sul. 2012. 48 f. Dissertação (Monografia em Ciências Sociais) – Departamento de Ciência Política, Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre.

 

NICOLAU, Jairo. Sistemas eleitorais. 5 ed. Rio de Janeiro: FGV, 2004.

 

SILVA, José Afonso da. Cursojuris de direito constitucional positivo. 24 ed. São Paulo: Calheiros Editores LTDA, 2005.



[1] Graduando em Direito na Universidade de Brasília

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