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Evolução histórica do Direito Ambiental e responsabilização pelos dano ambiental no Direito Brasileiro


Autoria:

Luciana Lopes Rocha


Luciana Lopes Rocha, analista do Ministério Público, formação Direito pela Universidade FUMEC, pós graduada em Direito Processual pela Universidade Cândido Mendes.

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Resumo:

O propósito deste artigo é demonstrar a evolução histórica das questões ligadas ao meio ambiente, em seu aspecto cultural, social e jurídico que, diga-se de passagem, não é algo recente na história da humanidade.

Texto enviado ao JurisWay em 21/08/2014.



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O propósito deste artigo é demonstrar a evolução histórica das questões ligadas ao meio ambiente, em seu aspecto cultural, social e jurídico que, diga-se de passagem, não é algo recente na história da humanidade. Por outro lado, tem como escopo verificar a responsabilidade do poder público e da coletividade que, respectivamente, abstém-se de fiscalizar ou exigir adequado cumprimento às normas cogentes e intervêm no meio ambiente de forma desordenada e inconsequente. Por fim, visa perquirir se a sistemática de responsabilização civil pelo dano ambiental, prevista no ordenamento jurídico brasileiro, é a mais adequada no quadrante de evolução em que estamos.

É sabido que esse bem público de 3ª geração deve ser usado de forma sustentável e sua gestão não é apenas uma função de governo, mas se inicia com a conscientização de cada indivíduo, que deve ser conhecedor do seu papel na sociedade, passando ao estabelecimento de uma consciência coletiva a respeito da função social da propriedade e seus reflexos na preservação do meio ambiente.

Com efeito, devemos buscar instrumentos capazes de conciliar o progresso econômico e a preservação dos recursos ambientais com vistas a um meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado e a adoção de uma nova ética no consumo, por meio da educação ambiental. Sem dúvida esta é a forma mais eficiente de se alcançar um modelo sustentável de desenvolvimento.

Assim, é de se questionar: o modelo de responsabilização civil pelo dano ambiental adotado pelo Brasil é o mais adequado? Estaria ele em consonância com os novos ares que ganhou a questão ambiental ao longo dos anos?

Fazendo uma breve retrospectiva, até o início do século XX predominava uma concepção segundo a qual os recursos naturais seriam suficientes para atender a todas as demandas da humanidade, sem haver a necessidade de o homem zelar pela natureza e, principalmente, sem ter de mudar seus padrões de consumo e de produção de bens.

Esse contexto fez com que a proteção do meio ambiente permanecesse por muito tempo ligada a uma visão antropocêntrica e utilitarista, estritamente vinculada a fatores econômicos e de abrangência local.

As escassas normas eram criadas para regulamentar situações emergenciais ou catastróficas, cujas obrigações existentes possuíam um caráter obrigacional muito fraco, mais focado no sentido de impor obrigações de não fazer (não matar certas espécies) do que de fazer (agir em respeito a natureza).

Por influência do fenômeno da globalização emergiu uma nova fase para o tratamento do meio ambiente. Houve um incremento na prática da diplomacia multilateral, especialmente no âmbito das organizações internacionais que, à época, despontaram, em especial a Liga das Nações.

Este processo se intensificou a partir de 1945 com a criação da ONU, cujas deliberações de sua Assembleia Geral serviram como fonte importante para a evolução da proteção ambiental em âmbito internacional.

Após 1950, a comunidade internacional percebeu, ainda que gradativamente, a necessidade de efetivamente incluir as primeiras regras para a proteção do meio ambiente na pauta mundial. Em vista disso, também se buscou reconhecer que a proteção ambiental deveria abranger não apenas os interesses das atuais gerações mas também das futuras, o que demonstra a necessidade de utilização racional dos recursos naturais, constituindo-se com isso um "direito intergeracional".

Ainda que se possa traçar os antecedentes históricos da evolução deste ramo do direito, não há uma data certa e precisa, que possa ser considerada como um marco oficial de criação do Direito Ambiental Internacional.

Alguns doutrinadores internacionais passaram a considerar o ano de 1960 como o "ano do nascimento do direito internacional do meio ambiente", em virtudes dessas relações multilaterais entre os Estados. Outros consideraram o ano de 1962, em razão da publicação do livro Silent Spring, de Rachel Carson. Contudo, há uma parcela que atribui o surgimento do Direito Ambiental Internacional no ano de 1968, ano em que foram criadas regras da Organização de Cooperação e Desenvolvimento. Por fim, outros pensadores reconheceram o ano de 1972 como marco de surgimento do Direito Ambiental Internacional, em razão da convocação pela Assembleia Geral das Nações Unidas da Conferência das Nações Unidas, em Estocolmo, sobre Meio Ambiente Humano.

Independentemente de se definir qual seja o exato momento do surgimento do Direito Ambiental, a população mundial estava atenta e se voltou nitidamente para rever e redimensionar conceitos e valores culturais ligados à proteção ambiental.

No Brasil, Édis Milaré, um dos maiores doutrinadores do tema, afirma que somente a partir da década de 80 a legislação começou a se preocupar com o meio ambiente de uma forma global e integrada.

Foi em meio às perspectivas mundiais de proteção do meio ambiente que foi publicada, no Brasil, a Lei Federal nº 6.938 de 1981, tida como a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, apresentando como objetivo geral o desenvolvimento econômico e social com a conservação ambiental, principalmente com a criação de instrumentos de avaliação de impactos ambientais.

O segundo momento marcante é a edição da Lei da Ação Civil Pública (Lei nº 7.347/85), que disciplinou a ação civil pública como instrumento de defesa do meio ambiente e dos demais direitos difusos e coletivos e fez com que os danos ao meio ambiente pudessem efetivamente chegar ao conhecimento do Poder Judiciário.

A Constituição Federal de 1988 foi o terceiro grande e sólido marco da legislação ambiental ao encampar tais elementos em um capítulo dedicado inteiramente ao meio ambiente e em diversos outros artigos em que também trata do assunto, fazendo com que o meio ambiente fosse alçado à categoria de bem protegido constitucionalmente.

Em 1992, o Rio de Janeiro foi sede da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, também denominada “Rio 92” ou “ECO 92”, que previu como Princípio 1: “Os seres humanos estão no centro das preocupações com o desenvolvimento sustentável. Têm direito a uma vida saudável e produtiva, em harmonia com a natureza.”

Este evento representou um marco importante não só em nível nacional, senão também em nível internacional.

A edição da Lei de Crimes Ambientais (Lei nº 9.605/98) também contribui, já que seu texto dispõe sobre as sanções penais e administrativas aplicáveis por condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. Essa Lei regulamentou instrumentos importantes da legislação ambiental como a desconsideração da personalidade da pessoa jurídica e a responsabilização penal da pessoa jurídica.

Importante destacar uma vez mais, ao fim desta parte propedêutica do estudo, que foi com a promulgação da Constituição de 1988 que o meio ambiente ganhou identidade própria, sendo disciplinado de forma autônoma e sistematizada.

Entre as grandes inovações promovidas pela Constituição Cidadã, ou ainda consolidação do que já vinha sendo feito em nível nacional e internacional, podemos destacar:

1) O tema foi inserido no rol de direitos fundamentais (figurando como possível tema veiculável em ação popular – art. 5º, LXXIII);

2) A proteção do meio ambiente passa a ser competência comum de todos os Entes Federativos (art. 23, inciso VI);

3) Legislar sobre responsabilidade pelos danos ao meio ambiente passava a ser competência concorrente da União, Estados e Distrito Federal (art. 24, VI e VIII);

4) Estabelecer como função institucional do Ministério Público a promoção do inquérito civil e da ação civil pública para proteção do meio ambiente (art. 129, inciso III);

5) Prever a defesa do meio ambiente como princípio geral da ordem econômica (art. 170, inciso VI);

6) Prever a preservação do meio ambiente como um dos requisitos para que a propriedade rural atenda aos reclamos de sua função social (art. 186, inciso II);

7) Por fim, destinar um capítulo próprio de seu texto exclusivamente ao Meio Ambiente (art. 225), no qual se encontra a previsão de que cabe ao Poder Público e à coletividade a defesa e preservação do meio ambiente, sujeitando os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções administrativas e penais (art. 225 §3º). Desta feita, a responsabilização penal da pessoa jurídica mereceu previsão expressa em nível constitucional.

Após esta imprescindível digressão histórica (que obviamente não possui a pretensão de esgotar o tema), abordaremos em seguida a questão da responsabilização civil pelos danos ambientais.

A questão é crucial já que, com o passar dos anos, percebeu-se que uma simples exortação moral a que o poder público, a coletividade e os cidadãos individualmente preservassem o meio ambiente se mostrou insuficiente, impondo-se, assim, a responsabilização pelo dano ambiental.

Sendo assim, a questão da responsabilização civil por aquele que lesar o meio ambiente é indubitavelmente uma importante faceta do arcabouço protetivo deste direito de 3ª geração.

Antes de mais nada um alerta se faz necessário: em razão do princípio da independência das instâncias e da previsão expressa do §3º do art. 225 da Constituição Federal, o mesmo ato danoso pode perfeitamente gerar, concomitantemente, a responsabilização civil, penal e administrativa.

Entretanto, o nosso foco de estudo será somente a responsabilidade civil pelo dano ambiental.

Em princípio, toda atividade que acarreta um prejuízo gera responsabilidade ou dever de indenizar. O termo responsabilidade é utilizado em qualquer situação na qual alguma pessoa, natural ou jurídica, deva arcar com as conseqüências de um ato, fato, ou negócio danoso. Sob essa noção, toda atividade humana, portanto, pode acarretar o dever de indenizar.

O problema em foco é o de saber se o prejuízo sofrido pela vítima deve ou não ser reparado por quem o causou. Se a resposta for afirmativa, cumpre indagar em que condições e de que maneira será tal prejuízo reparado. Esse é o campo que a teoria da responsabilidade civil.

A responsabilidade civil implica prejuízo a terceiro, ensejando pedido de reparação do dano, constituído na recomposição do status quo ante (obrigação de fazer) ou numa importância em dinheiro (indenização).

Segundo o art. 927 do Código Civil (2002):

 

Art. 927. Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo.

Parágrafo único. Haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem.

 

De acordo com CAIO MÁRIO DA SILVA PEREIRA1 (2001) responsabilidade civil consiste na efetivação da reparabilidade abstrata do dano em relação a um sujeito passivo da relação jurídica que se forma. Reparação e sujeito passivo compõem o binômio da responsabilidade civil, que então se enuncia como o princípio que subordina a reparação à sua incidência na pessoa do causador do dano.

Em sede de teoria geral da responsabilidade civil, encontra-se a subdivisão do tema em responsabilidade civil contratual e responsabilidade civil extracontratual (ou aquiliana).

A primeira surge da quebra de regras postas em um contrato celebrado entre partes contratantes. Aqui o dever de indenizar surge pelo inadimplemento de previsões contratuais estabelecidas com base na autonomia da vontade dos particulares. Não nos interessa neste momento.

Já a responsabilidade extracontratual se divide em: subjetiva (regra geral) e objetiva.

Na legislação que rege o tema objeto do nosso estudo, o dano ambiental é regido pelo sistema da responsabilidade objetiva, fundado no risco inerente à atividade, que prescinde por completo da culpa do agente na formação do dano. Nesse caso, para tornar efetiva a responsabilização, exige-se apenas a ocorrência do dano e a prova do vínculo causal com o desenvolvimento ou mesmo a mera existência de uma determinada atividade humana.

Assim, se em regra a responsabilidade se diz subjetiva, havendo que ser comprovada a existência dos seus três elementos constitutivos (dano + dolo ou culpa + nexo causal), na responsabilidade civil pelo dano ambiental impõe-se a responsabilização objetiva.

Não se pode afirmar serem as responsabilidades objetiva e subjetiva teorias diversas de responsabilidade, mas sim maneiras distintas de encarar a obrigação de reparar o dano.

A teoria subjetiva tem na culpa seu fundamento basilar. Todavia, esta teoria não responsabiliza aquela pessoa que se portou de maneira irrepreensível, distante de qualquer censura, mesmo que tenha causado um dano. Aqui, conforme afirmado acima, argui-se a responsabilidade do autor quando existe culpa, dano e nexo causal.

Já na teoria objetiva a atitude culposa ou dolosa do agente causador do dano não vai ter relevância, uma vez que, existindo relação de causalidade entre o dano experimentado pela vítima e o ato do agente, emerge o dever de indenizar, mesmo não havendo o elemento culpa.

A teoria do risco está amparada na responsabilidade objetiva. De acordo com essa teoria, a pessoa que, por meio de sua atividade, cria um risco de dano para terceiros vê-se obrigado a repará-lo, mesmo que sua atividade e o seu comportamento sejam isentos de culpa. Se verificado o caso, e for comprovada, objetivamente, a relação de causa e efeito entre o comportamento do agente e o dano experimentado pela vítima, esta tem direito de ser indenizada por aquele.

Como a teoria objetiva não exige a comprovação da culpa, recentemente tem sido subdividida em pura e impura.

A responsabilidade civil é objetiva pura, quando resultante de ato lícito ou de fato jurídico, como alguém que age licitamente e, mesmo assim, deve indenizar o prejuízo decorrente de sua ação. Neste caso, a lei deve dizer, expressamente, que o infrator deve indenizar independentemente de culpa, como nos danos ambientais (art. 14, §1º, da Lei nº 6.938/81), nos danos nucleares (art. 40 da Lei 6453/77) e em algumas hipóteses do Código do Consumidor.

Por outro lado, a responsabilidade civil objetiva impura tem lugar quando alguém indeniza, por culpa de outrem, como no caso do empregador que, mesmo não tendo culpa, responde pelo ato ilícito de seu empregado (art. 932, III, do Código Civil, e Súmula 341 do Supremo Tribunal Federal).

O que nos interessa mais de perto é a vertente da responsabilidade civil objetiva pura, já que nesta categoria se encaixa a responsabilidade pelo dano ambiental.

O referido art. 14, §1º, da Lei nº 6.938/81 estabeleceu verdadeira revolução no particular, já que previu, pela vez primeira, que a responsabilização independeria do elemento culpa. In vebis:

 

Art. 14 - Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação federal, estadual e municipal, o não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental sujeitará os transgressores:

(...)

§ 1º - Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente.” (Destaque nosso)

 

Desta forma, para que haja a responsabilização, deve-se comprovar apenas: a) que houve efetivamente um dano ambiental e b) a relação de causa e efeito entre a conduta do agente e o dano causado (nexo causal).

Absolutamente irrelevante perquirir-se a vontade expressa de causar dano (dolo) ou ainda se o agente causador do dano agiu com negligência, imprudência e imperícia (elementos da culpa).

Em resumo: irrelevante a licitude ou não da conduta do agente causador do dano!

Aprofundando um pouco mais no tema, identificamos na doutrina divergência apenas no que tange à espécie de responsabilidade objetiva que se aplica à seara ambiental, destacando-se, principalmente, a teoria da responsabilidade objetiva amparada no risco criado e teoria da responsabilidade objetiva pelo risco integral.

A diferença básica entre as duas é que a primeira admite as hipóteses excludentes do nexo causal, sendo elas: caso fortuito / força maior; fato exclusivo da vítima e fato de terceiro. Aqui admite-se a contraprova de excludente da responsabilidade.

Por outro lado, o próprio nome da segunda vertente teórica diz tudo: risco integral!

É uma responsabilidade civil agravada, extremada, que não admite a existência de excludentes do nexo causal.

Confiramos a conceituação dada por Sérgio Cavaliere Filho:

 

O dever de indenizar se faz presente tão só em face do dano, ainda nos casos de culpa exclusiva da vítima, fato de terceiro, caso fortuito ou de força maior. Dado o seu rigor extremo, o nosso Direito só adotou essa teoria em casos excepcionais.”2

 

E um dos “casos excepcionais”, mencionados pelo autor, é exatamente no caso responsabilização pelo dano ambiental, dada a excepcionalidade do valor do bem a ser protegido.

Pela pertinência do alerta e pelo expoente que representa Edis Milaré na doutrina do Direito Ambiental, vale ainda transcrever o alerta:

 

(...) o simples fato de existir a atividade produz o dever de reparar, uma vez provada a conexão causal entre dita atividade e o dano dela advindo. Segundo esse sistema, só haverá exoneração de responsabilidade quando: a) o dano não existir; b) o dano não guardar relação de causalidade com a atividade da qual emergiu o risco”3

 

Por ser mais protetiva, a teoria da responsabilidade civil calcada no risco integral prevalece na doutrina de forma majoritária.

Também na jurisprudência dos nossos Tribunais Superiores a referida teoria encontra ressonância de forma prevalente:

 

ADMINISTRATIVO. DANO AMBIENTAL. SANÇÃO ADMINISTRATIVA. IMPOSIÇÃO DE MULTA. EXECUÇÃO FISCAL. (...) 3. O poluidor, por seu turno, com base na mesma legislação, art. 14 - "sem obstar a aplicação das penalidades administrativas" é obrigado, "independentemente da existência de culpa", a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, "afetados por sua atividade". 4. Depreende-se do texto legal a sua responsabilidade pelo risco integral, por isso que em demanda infensa a administração, poderá, inter partes, discutir a culpa e o regresso pelo evento. (STJ , Relator: Ministro LUIZ FUX, Data de Julgamento: 26/11/2002, T1 - PRIMEIRA TURMA).

 

DANO AMBIENTAL. CORTE DE ÁRVORES NATIVAS EM ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE OBJETIVA. 1. Controvérsia adstrita à legalidade da imposição de multa, por danos causados ao meio ambiente, com respaldo na responsabilidade objetiva, consubstanciada no corte de árvores nativas. 2. A Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81) adotou a sistemática da responsabilidade civil objetiva (art. 14, parágrafo 1º.) e foi integralmente recepcionada pela ordem jurídica atual, de sorte que é irrelevante e impertinente a discussão da conduta do agente (culpa ou dolo) para atribuição do dever de indenizar. 3. A adoção pela lei da responsabilidade civil objetiva, significou apreciável avanço no combate a devastação do meio ambiente, uma vez que, sob esse sistema, não se leva em conta, subjetivamente, a conduta do causador do dano, mas a ocorrência do resultado prejudicial ao homem e ao ambiente. Assim sendo, para que se observe a obrigatoriedade da reparação do dano é suficiente, apenas, que se demonstre o nexo causal entre a lesão infligida ao meio ambiente e a ação ou omissão do responsável pelo dano. 4. O art. 4º, VII, da Lei nº 6.938/81 prevê expressamente o dever do poluidor ou predador de recuperar e/ou indenizar os danos causados, além de possibilitar o reconhecimento da responsabilidade, repise-se, objetiva, do poluidor em indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente ou aos terceiros afetados por sua atividade, como dito, independentemente da existência de culpa., consoante se infere do art. 14, § 1º, da citada lei. 6. A aplicação de multa, na hipótese de dano ambiental, decorre do poder de polícia - mecanismo de frenagem de que dispõe a Administração Pública para conter ou coibir atividades dos particulares que se revelarem nocivas, inconvenientes ao bem-estar social, ao desenvolvimento e à segurança nacional, como sói acontecer na degradação ambiental. 7. Recurso especial provido. (STJ - REsp: 578797 RS 2003/0162662-0, Relator: Ministro LUIZ FUX, Data de Julgamento: 05/08/2004, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJ 20.09.2004 p. 196 LEXSTJ vol. 183 p. 161 RNDJ vol. 60 p. 92).

 

As inovações tecnológicas sempre buscaram a otimização dos processos de produção, não levando em consideração, em sua maioria, os efeitos nocivos sobre o meio ambiente. Com o acontecimento de desastres ambientais, o mundo voltou-se para a questão da proteção ambiental, oportunidade em que se criaram medidas, editou-se legislação específica, bem como fixaram-se responsabilidades aos que não tinham o devido cuidado com o meio ambiente.

A legislação pátria em matéria ambiental também tem sofrido os impactos dessa mudança de concepção, visto que esta tinha uma visão apenas utilitarista e, agora, influenciada principalmente pela nova visão existente na Constituição Federal de 1988, em especial com relação a seu cunho protetivo, começa a haver uma preocupação real com o meio ambiente.

Nesta perspectiva, destaca-se, no ordenamento jurídico pátrio, a inovação trazida pela Lei 6.938/81, ao prever originalmente a responsabilização objetiva do causador do dano.

Esta verdadeira garantia da sociedade – alçada a norma constitucional em 1988 – vem ao encontro do movimento mundial de conscientização para a questão ambiental.

A encampação da referida teoria, em sua vertente calcada no risco integral, pela doutrina e jurisprudência hodiernas, também nos dá a segurança jurídica necessária para que possamos aprofundar ainda mais a discussão e a normatização da proteção ambiental.

Dessa forma, podemos afirmar, com segurança, que andou bem o legislador brasileiro ao prever a responsabilização objetiva do causador do dano ambiental, pois está em consonância com o atual nível de preocupação mundial no que tange à proteção do meio ambiente. Tal forma de responsabilização garante não só efetiva punição pelo dano causado, mas também cumpre função pedagógica em relação ao indivíduo e ao restante da coletividade.

Na mesma linha, o ordenamento jurídico brasileiro se encontra na vanguarda do que há de mais moderno ao prever que a responsabilização civil se baseie no risco integral.

Todos esses mecanismos protetivos não seriam necessários se houvesse, sponte propria, uma conscientização individual e coletiva a respeito da questão ambiental.

Entretanto, enquanto isso não ocorre, amparemo-nos no que já foi construído, a duras penas, ao longo das décadas!

 

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1 Pereira, Caio Mário da Silva, Responsabilidade Civil.9.ed.Rio de Janeiro:Forense, 1998, p.11.

 

 

2 CAVALIERE, Filho, 2004. Pag. 153-154.

 

3 MILARÉ, Edis, 2007. Pag. 907.

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