AS DECISÕES DOS TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL

Tatiana de Oliveira Takeda

professora do curso de Direito da UCG, pós-graduada

em Direito Civil e Processo Civil e mestranda em

Direito, Relações Internacionais e Desenvolvimento

Como já mencionado no artigo "Discussão sobre a natureza jurídica dos Tribunais de Contas", desta mesma autora, as competências destes órgãos estão indicadas no bojo dos artigos 71 a 74, da CF/88.

De acordo com o caput do artigo 71, as Cortes de Contas auxiliam o Poder Legislativo no exercício do controle externo. Daí, constata-se facilmente que a CF/88 divide a prática desse controle externo com duas instituições distintas a saber: Poder Legislativo e Tribunais de Contas.

O controle externo é exercido pelo Poder Legislativo, dado o seu indiscutível teor político, todavia, conforme afirma o doutrinador José Afonso da Silva ("Curso de Direito Constitucional Positivo", 16ª ed., Malheiros, p.132), é amenizado pela participação dos Tribunais de Contas, que são órgãos eminentemente técnicos.

Tais pretórios possuem, dentre outras atribuições, a função de julgamento (inciso II, do artigo 71, da CF/88), inclusive das contas do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos próprios Tribunais de Contas.

Tais julgamentos são administrativos e realizados a posteriori, sendo que a expressão utilizada pela CF/88 é "julgamento das contas" e não "apreciação das contas", o que leva alguns doutrinadores a destacar uma característica "jurisdicional" a essa função.

Quanto à natureza jurídica das decisões emanadas pelos Tribunais de Contas brasileiros, existe discussão antiga acerca do caráter jurisdicional ou não do julgamento das contas dos administradores ou responsáveis por bens públicos. O que se verifica é que uma corrente minoritária da doutrina defende a força judicante das deliberações das Cortes de Contas que julgam as contas em comento.

O argumento mais expressivo da corrente que defende essa força judicante é o de que a própria Constituição, ao estabele.cer o termo técnico "julgar", também conferiu competência jurisdicional aos Tribunais de Contas

Por outro lado, embora a tese do exercício da função jurisdicional pelos Tribunais de Contas ser defendida por doutrinadores renomados, o fato é que a maior parte da doutrina e a jurisprudência dos Tribunais Superiores conferem natureza administrativa às suas decisões, com base na regra disposta no art. 5º, inciso XXXV, da CF/88. O maior defensor desta corrente, o jurista José Cretella Júnior ("Natureza das decisões do Tribunal de Contas", RT, a. 77, v. 631, p. 14-23), ensina com propriedade que "a Corte de Contas não julga, não tem funções judicantes, não é órgão integrante do Poder Judiciário, pois todas as suas funções, sem exceção, são de natureza administrativa". Por sua vez, o professor José Afonso da Silva ("Curso de Direito Constitucional Positivo", 16ª ed., Malheiros, p. 727/733), também é contrário à caracterização de algumas das suas funções como jurisdicionais, entendendo que "o Tribunal de Contas é um órgão técnico, não jurisdicional. Julgar contas ou da legalidade dos atos, para registros, é manifestamente atribuição de caráter técnico". Esse doutrinador também ensina que, no que toca ao sistema de controle externo, é "um controle de natureza política, no Brasil, mas sujeito à prévia apreciação técnico-administrativa do Tribunal de Contas competente, que, assim, se apresenta como órgão técnico, e suas decisões são administrativas, não jurisdicionais".

Saliente-se ainda que, no Brasil inexiste o contencioso administrativo. Desta forma, conclui-se que os julgamentos proferidos pelos Tribunais de Contas não configuram atividade jurisdicional, pois neles não se vêem nem partes, nem propositura de ação, nem inércia inicial, e tampouco se verifica a presença de órgão integrante do Poder Judiciário.

Além disso, os doutrinadores Odete Medauar, Oswaldo Aranha Bandeira de Melo, Eduardo Lobo Botelho Gualazzi e Marques Oliveira, do mesmo modo, negam o exercício de qualquer função jurisdicional por parte das Cortes de Contas.

Outra polêmica é a que versa sobre a revisão das decisões em comento, haja vista que uma corrente defende a eficácia definitiva no âmbito administrativo e a outra os limites de sua revisão judicial.

A jurista Maria Sylvia Zanella di Pietro ("Coisa julgada: aplicabilidade a decisões do Tribunal de Contas da União", Revista do Tribunal de Contas da União, v. 27, nº 70), ensina que as decisões emanadas dos Tribunais de Contas fazem coisa julgada, não só no sentido administrativo, mas também no sentido de que ela deve ser necessariamente acatada pelo órgão administrativo controlado, sob pena de responsabilidade, com a única ressalva para a possibilidade de impugnação pela via judicial. Assim, em relação à Administração Pública e ao Poder Legislativo, as decisões dos Tribunais de Contas têm o condão de produzir a denominada coisa julgada administrativa.

Também há uma corrente doutrinária que defende a vedação à revisão judicial das decisões proferidas em julgamentos dos Tribunais de Contas, com base no fato de que não há como se confundir uma atribuição jurisdicional com atribuição administrativa. Para ir de encontro a esta defesa é ressaltado que se a atividade pode ser exercida de ofício, sem a necessidade de provocação, não poderá nunca, dentro do ordenamento jurídico brasileiro, ser classificada como jurisdicional.

Ocorre que existe certos limites à revisão administrativa e judicial de seus julgamentos, porém, não é o suficiente para conferir às Cortes de Contas o exercício da função jurisdicional. Na seara administrativa, parte da doutrina defende que, esgotados os meios legais de impugnação, tais decisões tornam-se imutáveis administrativamente, devendo ser entendidas como atos definitivos e obrigatórios pelos Poderes Executivo e Legislativo, o que configura a coisa julgada administrativa.

Todavia, vale asseverar que o termo definitivo é relativo, visto que não pode ser oposto ao Judiciário. Em relação a possibilidade de revisão judicial, há ressalvas apenas no concernente às competências específicas dos Tribunais de Contas, que são matérias técnicas não susceptíveis de uma nova análise sequer pelo Poder Judiciário.

O julgamento das contas se consubstancia em examinar e avaliar se estão certas ou erradas. Consequentemente, é confeccionado um parecer dotado de valor técnico, mas que não se revela um provimento definitivo, ou seja, não está no patamar de uma sentença judiciária. Admite-se que tais julgamentos tenham caráter definitivo dentro do seu âmbito de atuação (competências específicas), mas isto não significa que os órgãos em comento exerçam jurisdição.

Alfim, verifica-se que a atribuição de natureza administrativa aos seus julgamentos, faz dos Tribunais de Contas uma ferramenta e enorme utilidade pública, haja vista que sua decisões devem ser observadas pelo Poder Judiciário, por se tratar aquele de órgão técnico e específico composto por pessoas preparadas a discutir o assunto que deve ser tratado.