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NOÇÕES INTRODUTÓRIAS AO ESTUDO DOS ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO: IMPERATIVIDADE VERSUS CONSENSUALISMO NA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA CONTEMPORÂNEA


Autoria:

Luciana Medeiros Bento


Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Pará Especialista em Direito Público Material pela UNAR Assessora Jurídica no Ministério Público do Estado do Pará

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Resumo:

A problemática que orienta este trabalho consiste na análise das transformações referentes a aplicação da imperatividade dos atos administrativos frente ao consensualismo crescente como forma de evolução da administração publica.

Texto enviado ao JurisWay em 13/04/2013.

Última edição/atualização em 09/05/2013.



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INTRODUÇÃO

A história da Administração Pública brasileira mostra que o administrador público praticou seus privilégios  (prerrogativas) por longo período de forma hegemônica e verticalizada. Em seu relacionamento com os particulares sempre se utilizou da supremacia do interesse público sobre o particular apropriando-se do privilégio de apanhar inesperadamente a boa-fé daqueles que confiavam em suas palavras ou  promessas.

Tal posicionamento revelava uma visão com apenas a dimensão Estado-súdito, no qual o indivíduo não possuía direitos frente ao Estado, mas simples e somente  direitos para com o Estado. Paradigma este que começou a ser superado a partir do novo texto constitucional pela visão bidimensional Estado-Cidadão/ Cidadão-Estado que prevê direitos e deveres tanto para o Estado quanto para o administrado.

Com a promulgação da Carta Magna de 1988, ao organizar constitucionalmente o país como um “Estado democrático de direito”, veio a submissão dúplice do Estado: à vontade do povo e à vontade da lei. Com isto, ficou clara a idéia de que um país democrático é aquele em que seu objetivo principal é a busca pela satisfação do interesse público.

Soma-se a isso a idéia de que o administrado erigiu ao status de cidadão, expandindo a visão clássica e unilateral de agir da administração pública. Ou seja, o direito administrativo deixa de ser, como foi em seus primórdios, somente um meio de garantia do administrado frente aos poderes do soberano, tornando-se um instrumento de efetivo atendimento dos interesses coletivos.

 Como conseqüência dessa evolução do direito administrativo, surgem  reflexos significativos na dinâmica das relações jurídicas entre cidadão e administração pública, haja vista que este primeiro atua com muito mais vigor nos assuntos concernentes ao interesse público, deixando a imperatividade dos atos administrativos em segundo plano.


Nesta seara, surge a importância de se elucidar até que ponto, hodiernamente, a imperatividade do ato administrativo convive de forma harmônica com o agir consensual do cidadão-administrado.



DESENVOLVIMENTO:

De forma não unânime, grande parte dos doutrinadores entendem que ato administrativo é toda manifestação unilateral da vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade e sob a égide do regime jurídico de direito público, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados, independentemente da vontade destes, e a si própria.

Assim, a finalidade última do ato administrativo é assegurar o desenvolvimento das atividades administrativas voltadas ao cumprimento dos interesses públicos, dos interesses da coletividade.

Para tanto, é natural que a ordem jurídica preveja tratamentos diferentes aos interesses públicos e privados. Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello (2009, p. 411): “A ordem jurídica, é natural, dispensa tratamentos diferentes aos interesses públicos e privados. Pode-se mesmo dizer que a sobrevivência e garantia dos últimos dependem da prevalência dos primeiros”.


Nesse sentido, emerge a necessidade dos atos administrativos serem dotados de atributos especiais que possibilitem a correta representação dos interesses da coletividade, deixando de lado qualquer barreira que dificulte sua execução. Salientam-se entre os atributos do ato administrativo a presunção de legitimidade, a autotutela, a tipicidade e a imperatividade.

A imperatividade, ou poder extroverso, por sua vez é (...) a qualidade pela qual os atos administrativos se impõem a terceiros, independentemente de sua concordância(...)permite ao Poder Público editar provimentos que vão além da esfera jurídica do sujeito emitente, ou seja, que interferem na esfera jurídica de outras pessoas, constituindo-as unilateralmente em obrigações.(BANDEIRA DE MELLO, 2009, pag. 411)

Nesse sentido, são salutares as palavras do ilustre administrativista José dos Santos Carvalho Filho (2010, p. 133), ao dissertar que imperatividade ou coercibilidade significa que os atos administrativos são cogentes, obrigando a todos quantos se encontrem em círculo de incidência (ainda que o objetivo a ser por ele alcançado contrarie interesses privados), na verdade o único alvo da administração pública é o interesse público.

Assim, entende-se por imperatividade o atributo do ato administrativo que busca a satisfação dos interesses públicos impondo-se perante os cidadãos-administrados independentemente da vontade destes.

De acordo com Maria Sylvia Zanella di Pietro (2009), o atributo da imperatividade é que distingue o ato administrativo do ato de direito privado, uma vez que este último não gera qualquer obrigação para terceiros sem a sua concordância.

Atualmente o que se observa é que esse atributo tem convivido com a utilização cada vez mais freqüente de instrumentos consensuais. De acordo com Christiane Sans Vinoski(2007) imperatividade e consensualimo “(...)podem coexistir com a clássica idéia da autoridade da Administração Pública, de forma igualmente consentânea com os objetivos democráticos idealizados pelo constituinte.”


A interação dos cidadãos com a Administração Pública sob a denominação de participação administrativa se mostra como efeito da hodierna concepção da relação Estado-sociedade, em que se entende perfeitamente possível a convivência harmônica, sem que seja necessário se utilizar do poder extroverso para que se chegue aos fins vislumbrados pelo interesse público, que deve ser o objetivo último de qualquer administração pública.

Esse novo relacionamento Estado-Sociedade pede a mudança paradigmática do direito público de modo a permitir uma nova forma de gestão pública, proporcionando uma gestão horizontal e flexível, na qual as decisões passam a ser tomadas de acordo com o resultado das negociações entre Estado e Sociedade Civil, onde a imperatividade deixa de figurar em primeiro plano.


Nesta óptica, Gustavo Henrique Justino de Oliveira apud VINOSKI (2007), preleciona que  a expansão do consensualismo na Administração pública vem acarretando a restrição de medidas de cunho unilateral e impositivo a determinadas áreas da ação administrativa. Isso provoca o florescimento da denominada Administração consensual, e a mudança de eixo do direito administrativo, que passa a ser orientado pela lógica do consenso.


O que se vê hoje é que já existem atos em que este atributo já não se faz presente, exemplos disso são os chamados atos solicitados pelos administrados (licenças, autorizações, permissões, etc.) e os atos meramente enunciativos (certidões, atestados, pareceres).


A cooperação recíproca entre Estado e sociedade passa a ser um ponto de extrema importância para o alcance e maximização dos fins do Estado como gestor dos bens do públicos, bem como para fazer valer o seu status de democracia legítima.  Odete MEDAUAR (2008) apresenta a ideia na qual é preciso elaborar-se novo paradigma em lugar do antigo, no qual dominava a centralização, o monolitismo de centros de poder, haja vista, que com a participação da sociedade ou de cidadãos isolados forma-se uma verdadeira e sólida ponte entre um mundo administrativo muito fechado e cidadãos que por séculos foram muito esquecidos.


CONCLUSÃO:


Os atos administrativos são necessários, obrigando a todos que se encontrem em seu círculo de abrangência, ainda que contrarie interesses privados, porquanto o seu único alvo é o atendimento do interesse coletivo. É certo que em determinados atos administrativos de consentimento a sua face coercitiva não se revela cristalina, uma vez que ao lado do interesse coletivo coexiste também o interesse privado, porém, ainda nestes casos a imperatividade se manifesta no que diz respeito à obrigação do beneficiário de se conduzir exatamente dentro dos limites que lhe foram traçados.

Assim, a essência democrática do Direito Administrativo atualmente induz à ideia de que esse direito deverá se habilitar paea possibilidade de garantir a existência de um real Estado Democrático, assegurando, adequadamente, a participação dos interessados na produção da vontade estatal, não só naqueles atos em que a prevalência natural é pelo interesse particular, como também nos que, na visão clássica, tinham a prevalência do atributo da imperatividade.


Observa-se então que o tema da imperatividade como atributo dos atos administrativos ao ser estudado em consonância com instrumentos capazes de gerar o consensualimo entre Estado-cidadão é assunto de importância inquestionável para todos os estudiosos do direito administrativo constitucional. Todos os fatores ora apresentados apontam para uma crescente dinamização, com a implementação de políticas capazes de incluir o particular nas decisões referentes ao interesse público, sem que seja necessária a imposição de força coercitiva para atingimento de seus fins.


BIBLIOGRAFIA:

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO. 26ª edição. São Paulo: Malheiros editores,2009.

CARVALHO FILHO, José dos santos. MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO. 23ª edição, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010.

DO AMARAL, Diogo Freitas. CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO. Vol. II. Coimbra: Almedina, 2007.

JUSTEN FILHO, Marçal. COMENTÁRIOS À LEI DE LICITAÇÕES E CONTRATOS. 13ª edição, SãoPaulo: Dialética, 2009.

MEDAUAR, Odete. A PROCESSUALIDADE NO DIREITO ADMINISTRATIVO. 2ªedição, São Paulo: RT, 2008.

MIRANDA, Pontes de. TRATADO DE DIREITO PRIVADO. 3ª edição. v. 25. São Paulo: RT, 1971.

OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. DEMOCRATIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O PRINCÍPIO DA PARTICIPAÇÃO ADMINISTRATIVA. Boletim de Direito Administrativo, São Paulo, n. 8, p. 909-919, ago./2006.

SCHIER, Adriana da Costa Ricardo. A PARTICIPAÇÃO POPULAR NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: o direito de reclamação. Rio de Janeiro: Renovar, 2002. p. 77.

VINOSKI, Christiane Sans. Publicado em27/08-07 http://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/3686/Breves-consideracoes-sobre-a-imperatividade-do-ato-administrativo-e-consensualidade-na-administracao-publica. Acesso em 14/05/12.

ZANELLA DI PIETRO, Maria Sylvia. DIREITO ADMINISTRATIVO. 22ª edição, São Paulo: editora Atlas, 2009.

 

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