O orçamento público: panorama geral e suas dimensões legal, econômica e política.

Sumário

1. Introdução; 2. Orçamento Público (breves considerações): 2.1 Orçamento Público – dimensão legal; 2.2 Orçamento Público – dimensão econômica; 2.3 Orçamento Público – dimensão política; 3. Conclusão.

1 – Introdução

Trata o presente de trabalho de conclusão de curso (TCC) da cadeira Gestão e Orçamento do Mestrado Profissional em Poder Judiciário, vinculado à Escola de Direito do Rio de Janeiro da FGV, sob a orientação dos Professores Armando Cunha e Roberto Bevilacqua Otero.

Buscar-se-á apresentar um panorama geral da elaboração, aprovação e execução do orçamento público (OP), bem como pontuar algumas discussões atinentes à rigidez orçamentária; à qualidade da despesa pública; a possibilidade de flexibilização em relação à utilização dos recursos postos à disposição das organizações governamentais; a possibilidade de controle e liberdade para os gestores quanto a decisões operacionais; o binômio orçamento autorizativo X orçamento impositivo; as Propostas de Emenda à Constituição (PEC), que objetivam a imposição orçamentária; ou seja, em última análise, mecanismos capazes de promover a eficiência da prestação de serviços, mediante procedimentos que ofereçam incentivos para aumentar a produtividade.

Desta forma, discorrer-se-á sobre o caráter multifacetado do OP, as virtudes do orçamento e as atuais críticas; bem como as dimensões legal, econômica e política.

2 - O Orçamento Público - breves considerações

No Brasil o orçamento é um ato legislativo desde a Constituição de 1926, sendo um instrumento de planejamento e execução das Finanças públicas. Desta feita, segundo as lições de ALIOMAR BALEEIRO, “é o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo, por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados na política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei”.[1]

No entanto, no dizer de CUNHA e OTERO[2], o orçamento público tem caráter multifacetado, sendo componente crítico de uma política de gestão pública, sendo explorado em suas perspectivas como expressão legal e de relações de poder, como processo de escolhas e como instrumento de gestão para o alcance institucional das organizações governamentais.

Segundo CUNHA e OTERO as “virtudes” do orçamento público estão nos aspectos em que servem de orientação para os agentes públicos e privados; em que permitem compreensão das ações governamentais; em que servem ao atendimento das necessidades da população; e por último, em que trazem vitalidade democrática.

Atualmente, no entanto, criticam-se tais “virtudes”. Quanto ao primeiro aspecto, a sua confiabilidade como indicador seria relativa, falta accountability; há falhas na implementação da receita prevista; a vinculação de percentuais das verbas orçamentárias compromete o potencial da orientação; há falta de confiança nos políticos, bem como desconhecimento do cidadão; por fim, não há fidelidade na execução.

Quanto ao segundo aspecto, a compreensão deve ser vista sob o enfoque cultural, ou seja, o destinatário, o povo, está alienado e é passivo; bem como no aspecto político, do lado do gestor, é visto como ambíguo, desvinculado e sem transparência.

Quanto ao terceiro aspecto, o OP não reflete as necessidades básicas; quando reflete, não são implementadas; quando implementadas, são insuficientes; não há fiscalização pela desinformação, bem como falta participação popular na formulação das prioridades.

Quanto ao quarto aspecto, estaria presente apenas no “orçamento participativo”,  tendo em vista a participação popular ser relativa, além da baixa transparência. Na aprovação do orçamento, há predomínios do lobby, sendo a questão prejudicada pelo coeficiente eleitoral. Na implementação do orçamento público não há qualquer vinculação a resultados.

No entanto, é fato que o orçamento público tem caráter multifacetado, possuindo algumas dimensões. Na dimensão legal é lei de efeito concreto para vigorar por um prazo determinado de um ano. Quanto à dimensão econômica é instrumento de otimização de recursos financeiros. Quanto à dimensão política constitui-se no principal instrumento de intervenção estatal.

2.1 – Orçamento público – dimensão legal

O Orçamento Público (OP) compreende a elaboração e execução de três leis – o plano plurianual (PPA), as diretrizes orçamentárias (LDO) e o orçamento anual (LOA) – que, em conjunto, materializam o planejamento e a execução das políticas públicas federais. O PPA baliza os rumos das políticas públicas, pelo período de quatro anos, fixando os investimentos prioritários e estabelecendo metas qualitativas e quantitativas; a LDO desdobra as metas do PPA, ano após ano, colocando-as nos padrões compatíveis com a realidade fiscal e estabelecendo as prioridades para o orçamento do exercício seguinte; finalmente, a LOA, promove a execução prática daquelas prioridades. O OP funciona como um balizador na Economia.

Sendo ato legislativo, três correntes procuram definir a natureza da lei orçamentária. A doutrina alemã defende a existência de valor apenas formal na lei orçamentária, o orçamento não passaria de um ato administrativo com a forma de lei. Outra corrente considera a lei orçamentária com natureza material, funcionaria como “ato-condição” para a arrecadação de receitas e realização de despesas. A terceira corrente é a que considera a lei orçamentária lei sui generis, com características formais e materiais ou, ainda, como uma “lei de organização”.

No direito orçamentário brasileiro, a opção pela teoria formal vem desde 1926 com a adoção do “Princípio da exclusividade” que foi introduzido na Constituição de 1891, e isso quer dizer que as leis orçamentárias não podem conter disposições estranhas à previsão da receita e à despesa. A opção “significa a eliminação da praga das ‘caudas orçamentárias’” e a conseqüência negativa é que isso tem impedido que a lei orçamentária anual discipline questões de interesse para a gestão, a administração dos recursos públicos.[3]

A matriz constitucional do “OP” está nos artigos 165 a 169; com destaque ao art. 37, inc. XXII (vinculação para atividades fazendárias); ao art. 39, § 7º (que aduz que lei específica disciplinaria a aplicação de recursos orçamentários provenientes da economia com despesas correntes em cada órgão, inclusive sob a forma de adicional ou prêmio produtividade); ao art. 198, § 2º (vinculação à saúde pública); ao art. 212 (vinculação para o ensino); todos da Constituição Federal de 1988.

Além da Constituição, outra fonte importante para o direito orçamentário pátrio é a Lei n.º 4.320/64 (Lei de Normas Gerais de Orçamento e Contabilidade Pública). Tal norma se aplica à Administração Pública das três esferas e dos três poderes, e foi publicada originalmente como lei ordinária, entretanto, em face de atual constituição exigir para as matérias que ela regulamenta lei complementar, foi recepcionada no novo ordenamento jurídico da CF de 1988 como lei complementar.

2.2 – Orçamento público – dimensão econômica

No que diz respeito à dimensão econômica, o “OP” é um campo de domínio da economia, da política monetária, cambial e fiscal. As idéias básicas que permeiam a matéria são as finanças públicas, a política fiscal, receitas/despesas, o déficit, a disciplina orçamentária, a rigidez orçamentária, custos econômicos, o equilíbrio, bem como as transformações do mundo contemporâneo que o influenciam e as incontáveis forças que o pressionam.

Desta forma, elevados investimentos governamentais consubstanciados no OP, provavelmente, elevarão o número de empregos, assim como a renda agregada melhorará. Em contrapartida, um orçamento restrito em investimentos provocará desemprego, desaceleração da economia, e decréscimo no produto interno bruto.

No Brasil, a experiência reformista iniciada em 1995, com as idéias do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, buscou implementar um novo paradigma gerencial, com dois objetivos principais: a curto prazo, facilitar o ajuste fiscal, e a médio prazo, tornar mais eficiente e moderna a administração pública.

Nesse sentido, destacam-se duas idéias que afetam sobremaneira, tanto o ajuste fiscal, quanto a eficiência da Administração Pública, quais sejam: qualidade da despesa pública e rigidez orçamentária.

Uma das características marcantes da atualidade orçamentária brasileira é a denominada "rigidez orçamentária", caracterizada pela "vinculação de receitas", como forma de fixação de prioridades na alocação dos recursos orçamentários, anualmente, bem como por despesas obrigatórias sobre as quais o governante tem pouco ou nenhum controle, tais como os benefícios previdenciários, despesas de pessoal e programas sociais.

De um lado argumenta-se a favor da vinculação, sob a égide de que esse mecanismo protege determinados gastos, como a educação e a saúde, que de outra forma seriam prejudicados por ajustes fiscais, ou por pressões de grupos, dentre outros fatores. Nesse sentido, grupos mais bem representados politicamente conseguem garantir seu quinhão de recursos nos orçamentos anuais em detrimento de pleitos que a sociedade certamente julgaria mais importante. Como exemplo verifica-se a bancada da saúde no Congresso Nacional, cujo interesse premente é o de sempre aumentar a quantidade de recursos a todo custo, relegando a segundo plano o debate sobre qualidade do gasto no setor.

De outra sorte, argumenta-se que tal vinculação constrange a margem de manobra para novas escolhas orçamentárias a cada ano. Numa sociedade dinâmica cujas preferências alteram-se constantemente ao longo do tempo, tal vinculação se demonstraria como amarras nas escolhas públicas. No mesmo sentido, há que se considerar que, aprioristicamente, a vinculação de receitas esbarra em um dos princípios orçamentários mais importantes, o da não-afetação de receitas, que prevê que nenhuma receita poderá ser comprometida a determinados gastos e que, inclusive, está expressa claramente no art. 167 da Constituição brasileira. Verifica-se, portanto, que restam ausentes regras de integração entre o planejamento e o orçamento público, em que pese ter o legislador constituinte determinado que planos e programas inseridos no PPA fossem apreciados pelo Congresso Nacional (art. 165, § 4.º, da CF/88).

Noutro aspecto, uma atuação mais eficiente e mais eficaz do governo está associada, por óbvio, à qualidade adotada nos gastos públicos. Decerto que alguns fatores ligados à qualidade da despesa pública induzem a ineficiência, tais como o seu engessamento, que decorre da sua vinculação à receita, como, por exemplo, a educação e a saúde, que possuem regras específicas para gastos mínimos nas suas respectivas áreas, fruto de variáveis que não têm relação alguma com a demanda de serviços.

No mesmo sentido, observam-se os orçamentos pouco realistas, em que a receita é superestimada, causando seu posterior contingenciamento. Outro fator que induz uma baixa qualidade da despesa está na tendência dos órgãos públicos a executar projetos com baixa prioridade, invertendo as relevâncias governamentais. Ainda nesta senda, pode-se incluir os resultados alcançados na ação governamental, ou seja, a despesa que se conseguiu realizar. Para tanto, há que se corrigir um equívoco da mais alta relevância: o fato de um gestor empreendedor raramente poder ser diferenciado de um gestor meramente gastador. Isto é, um gestor eficiente, que alcança resultados com menores custos é, em geral, punido com um corte em seu orçamento no ano seguinte.

2.3 – Orçamento público – dimensão política

No que diz respeito à dimensão política, trata-se do principal instrumento de intervenção estatal. Desta forma, discute-se como as transformações em curso na sociedade brasileira, aí incluídos os esforços de reforma do Estado e da administração pública, influenciam a gestão do orçamento, enfatizando-se o potencial do orçamento para propiciar maior vitalidade nas organizações governamentais e nas diferentes jurisdições do setor público.

Nesse sentido, sustenta-se a necessidade de melhoria na qualidade dos serviços públicos, sob o argumento de que o Estado deve usar os limitados recursos disponíveis de uma maneira melhor e mais eficiente. Destacam-se duas idéias centrais que são preponderantes para promover a eficiência da prestação de serviços, mediante procedimentos que ofereçam incentivos para aumentar a produtividade, quais sejam: flexibilização, controle e liberdade para os gestores quanto a decisões operacionais; e o binômio orçamento autorizativo X orçamento impositivo.

Um dos caminhos possíveis para se alcançar maior qualidade na gestão seria o de aumentar o grau de flexibilidade na execução e controle dos orçamentos como, por exemplo, atribuindo-se maior liberdade para decisões operacionais. Para isso, seria preciso ampliar a autoridade dos gestores em relação à utilização dos recursos postos à disposição das organizações governamentais.

Diante dessa premissa, abrem-se posicionamentos contrários e a favor de tal flexibilização, diante do alto grau de risco de descentralização, sob a alegação de tornar a Administração Pública um império do gerencialismo, com visões pluralistas e fragmentação da autoridade; de outra sorte, sob a alegação do princípio da legalidade, em que a Administração Pública somente pode fazer o autorizado pela lei.

A ampliação da capacidade gerencial, conferindo maior liberdade nas decisões operacionais dos administradores, pode eliminar restrições desnecessárias à gestão dos recursos, contudo tal modelo requer que os órgãos e administradores sejam diretamente responsáveis pelos resultados.

Desta forma, flexibilidade e responsabilidade de gestão devem ser caminhos a serem percorridos de forma conjunta. Não é concebível acrescentar flexibilidade à gestão e maior liberdade aos gestores s para monitorar o desenvolvimento das atividades e proceder às escolhas de meios mais adequados se não for exigível deles maior responsabilidade.

A descentralização de poder e relaxamento dos controles, que o modelo voltado para resultados pressupõe, pode se afigurar como temerário, possibilitando desvios na utilização dos recursos públicos.

Quanto ao binômio orçamento autorizativo X orçamento impositivo, tem-se que orçamento Público é gênero, sendo espécies o orçamento autorizativo e o orçamento impositivo. O primeiro é aquele em que se dá autorização ao Poder Executivo a realizar determinadas despesas, ou seja, dá-se autorização, mas não se obriga; é o caso do Brasil. Já o segundo é aquele em que o Poder Executivo é obrigado a liberar as verbas votadas pelos parlamentares. Quando há risco de não atingir a meta fiscal, por frustração de receitas ou despesas excessivas, o Executivo tem de pedir autorização ao Legislativo. Os países da América Latina seguem o modelo autorizativo, já nos países da Europa, que adotam o parlamentarismo, o modelo adotado é o impositivo.

Há quem defenda o orçamento autorizativo, sob o fundamento de que o governo reavalia periodicamente as contas públicas e, com base na arrecadação de imposto e contribuições, reprograma os gastos até o final do ano. Se adotado o Orçamento Impositivo, o governo perderia essa discricionariedade. De outra sorte, há quem defenda o orçamento impositivo, como forma de impedir que o Executivo possa contingenciar verbas, realizar cortes ou executar discricionariamente a programação orçamentária.

Há um tertium genus que, capitaneado pelo Dep. Alberto Goldman (SP), ex-presidente da Comissão Mista de Orçamento, embora contrários à implantação do orçamento impositivo, são favoráveis à aprovação de regras para reduzir a discricionariedade orçamentária do Executivo, afirmam que: "o orçamento não pode ser impositivo porque a receita nunca é impositiva" e que a dimensão impositiva do orçamento estaria sempre em risco, caso não se confirmassem as receitas previstas. Por isso propõem que em alternativa ao orçamento impositivo sejam discutidas formas de regulamentar os contingenciamentos.

Em que pese a supramencionada contenda, tramitam nas Casas Legislativas Federais várias Propostas de Emenda à Constituição (PEC), que obriga o Poder Executivo a executar, integralmente, o orçamento aprovada no Congresso.

Decerto o orçamento público, no Brasil, é um ato legislativo, no entanto é fato possuir caráter multifacetado, possuindo características que propiciam verificar orientação para os agentes públicos e privados, compreensão das ações governamentais, atendimento das necessidades da população, bem como vitalização democrática – o que se conceituou como “virtudes do orçamento”. Tais “virtudes” sofrem críticas, tais como falhas na implementação da receita prevista, bem como de fidelidade na execução; ambiguidade, desvinculação e falta de transparência; falta de participação popular na formulação das prioridades, bem como de fiscalização; predomínios do lobby na sua aprovação, bem como desvinculação de resultados.

Possui dimensões legal, econômica e política.

Na dimensão legal compreende a elaboração e execução de três leis – o plano plurianual (PPA), as diretrizes orçamentárias (LDO) e o orçamento anual (LOA). Retira fundamento do texto constitucional, bem como da Lei n.º 4.320/64 (Lei de Normas Gerais de Orçamento e Contabilidade Pública). Três correntes procuram definir a natureza da lei orçamentária: ato administrativo com a forma de lei; “ato-condição” para a arrecadação de receitas e realização de despesas; e lei sui generis, com características formais e materiais, como uma “lei de organização”. No Brasil adotou-se o “Princípio da exclusividade”, que veda disposições estranhas à previsão da receita e à despesa.

Na dimensão econômica é instrumento de otimização de recursos financeiros. Nesta seara se discute a "rigidez orçamentária", caracterizada pela "vinculação de receitas", bem como a qualidade adotada nos gastos públicos.

Quanto à dimensão política constitui-se no principal instrumento de intervenção estatal. Nesta seara se discute a flexibilização, controle e liberdade para os gestores quanto a decisões operacionais, bem como o binômio orçamento autorizativo X orçamento impositivo.

Conclui-se, portanto, que sendo o Orçamento Público uma conquista e avanço da democracia, não é meramente um instrumento de otimização de recursos financeiros e de intervenção estatal, alicerçado pela Lei; mas um vital instrumento de orientação do destino da sociedade. Neste sentido, serve de alerta a idéia de que “as razões do descaso com o orçamento seriam a fragilidade técnica das instituições políticas (...)”, que em última análise, “(...) abre caminho para a perenização do poder desproporcional da “alta tecnoburocracia e da arrogância com que ela o exerce”.[5]