Em se tratando dos elementos necessários a formação do ato administrativo, o que devo entender pela forma?
A vontade da Administração não pode ser expressa livremente, exigindo-se para isto procedimentos especiais e forma legal para que tenha validade.
No direito público a liberdade de forma só acontece por exceção.
Assim, em princípio, todo ato administrativo é formal. Esta exigência tem em vista a constate necessidade de estar sendo contratado com a lei pela própria Administração e pelo Poder Judiciário.
A forma normal do ato administrativo é a escrita.
A revogação, desfazimento do ato deve obedecer à mesma forma de sua criação. A forma é estática e não se confunde com o procedimento, que é dinâmico. Se a forma não for observada o ato estará viciado e pode ser invalidado.
A forma pode ser entendida em dois sentidos: podemos considerar a forma em relação ao ato, isoladamente, e, nesse caso, ela pode ser definida como a maneira como o ato se exterioriza; ele pode ter a forma escrita, verbal, ter a forma de decreto, de resolução, de portaria; o ato é considerado isoladamente. Em outro sentido, a forma pode ser entendida como formalidade que cerca a prática do ato: aquilo que vem antes, aquilo que vem depois, a publicação, a motivação, o direito de defesa; abrange as formalidades essenciais à validade do ato. Seja no caso de desobediência à forma, seja no caso de faltar uma formalidade, o ato vai poder ser invalidade.
No artigo 2º da lei 4.717/65, está estabelecido que o vício de forma consiste na omissão ou na observância, incompleta ou irregular, de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato.
Normalmente se diz que a Administração Pública está sujeita a excesso de formas, mas na Lei federal de processo administrativo o princípio que se adotou como regra foi o do informalismo. Como regra geral, os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei expressamente o exigir; quer dizer que, se a lei não exigir nada, a forma é livre.
No artigo 2º da lei, onde estão mencionados os princípios, há algumas orientações importantes também relativas à forma. Por exemplo, os incisos VIII, IX e X. O inciso VIII determina a observância apenas das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados. Por outras palavras, o formalismo somente se justifica na medida em que seja essencial à garantia dos administrados; devem ser evitadas as formas inúteis, que não servem para nada.
O inciso IX estabelece como norma a adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados. E o inciso X garante os direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio.
Na realidade, a forma e a formalidade, no direito administrativo, são importantes como meios de controle da Administração Pública, porque se o ato não ficar documentado, se ele não tiver uma forma escrita, se ele não observar determinadas formalidades, fica difícil o controle, tanto pelo Judiciário como pelo Tribunal de Contas ou pela própria Administração Pública. Como é que ela vai controlar aquilo que não seja documentado? E a forma também é importante para proteção dos administrados, dos direitos individuais, na medida em que a forma é que vai permitir o controle. Porém, não se deve exagerar no formalismo.
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