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Autonomia do Ministério Público


Autoria:

Rafael Cevidanes


Formando em Direito pelo Centro Universitário do Leste de Minas Gerais - UNILESTE MG, aprovado no XIV Exame de Ordem.

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Resumo:

Objetiva este trabalho analisar a autonomia do Ministério Público em suas aplicações práticas, elucidando o caráter de distinção do Parquet dentro do quadro institucional do Estado brasileiro.

Texto enviado ao JurisWay em 07/07/2015.

Última edição/atualização em 14/07/2015.



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AUTONOMIA DO MINISTÉRIO PÚBLICO

 

 

Trabalho de Conclusão do Curso de Direito do Centro Universitário do Leste de Minas Gerais como requisito parcial para obtenção do grau de Bacharel em Direito.

 

Orientador: Pierry Souza Abrantes.

 

 

 

Dedico este trabalho a Deus, meu criador e provedor, e à minha família, fonte de força e incentivo constantes.

AGRADECIMENTOS

 

Agradeço, primeiramente, a Deus, pelo seu grande amor por mim, pela iluminação nas situações mais escuras e pela sustentação nos momentos mais árduos desta caminhada. À minha família e amigos, que nunca mediram esforços para me incentivar a sempre seguir em frente e acreditar em mim mesmo e, claro, aos professores, em especial meu orientador, mestres na difícil arte de construção do saber e grandes guias para a estrada da vida, sem os quais seria impossível trilhar os caminhos desta jornada.

 

“Controle leva à submissão; autonomia leva ao compromisso”

(DANIEL H. PINK, 2010)


RESUMO

 

O Ministério Público, ao ser alçado pela Constituição de 1988 ao status de instituição permanente essencial à função jurisdicional, recebeu do legislador constituinte importantes atribuições. Para efetivar sua atuação de forma a cumprir com suas novas incumbências, o Parquet foi dotado de garantias e prerrogativas especiais, advindas da autonomia que conquistou em vários âmbitos, adquirindo assim, grande destaque no quadro institucional do Estado brasileiro. Desta forma, o Ministério Público tornou-se frequente alvo de discussões, notoriamente no que tange à sua atuação, às garantias e prerrogativas atribuídas à instituição em si e aos seus membros, e especialmente quanto ao seu caráter de instituição autônoma, sendo esta última a razão pela qual concebeu-se este trabalho. Nesta pesquisa foi proposto analisar o Ministério Público sob a ótica dessa autonomia, buscando explicar sua importância para a instituição e para a sua atuação, demonstrando como se dá a implementação dos mecanismos que visam a assegurá-la na prática. Para isso, foi utilizada como metodologia uma pesquisa com abordagem qualitativa e bibliográfica, de aspecto dedutivo, fundamentada em doutrinas, revistas, artigos, legislação e jurisprudência. Iniciando-se na apresentação sobre o desenvolvimento da instituição na história mundial e brasileira, ademais, discorrendo-se sobre o conceito de autonomia institucional e suas implicações, foi feita a análise dos antecedentes que conduziram o Parquet nacional até a nova ordem constitucional inaugurada pela Carta Política de 1988 e seu posicionamento atual nesta nova ordem. Concluiu-se que a autonomia atualmente assegurada ao Ministério Público é uma de suas mais importantes conquistas, através da qual a instituição conseguiu obter uma participação no cenário social e jurídico do país de forma cada vez mais relevante nos últimos anos.

 

Palavras-chave: Direito Constitucional. Direito Administrativo. Ministério Público. Autonomia.

 

ABSTRACT

 

The Public Ministry, when leaded by the 1988 Constitution to the status of essential permanent institution to the judicial function, received from the constituent legislator major assignments. To carry out its activities in order to fulfill its new roles, the Parquet has been endowed with special privileges and guarantees, as well as autonomy in several areas, thus gaining great prominence in the institutional scene of the Brazilian State. Thereby, the Public Ministry is made a frequent subject of discussion, notably about its performance, guarantees and prerogatives conferred on the institution itself and on its members, and especially regarding its character as an autonomous institution, the latter the reason why this work was conceived. This research aims to analyze the Public Ministry from the perspective of this autonomy, seeking to explain its importance to the institution itself and to its members, demonstrating how the implementation of mechanisms to assure this autonomy occurs in practice. Therefore, it was used as a research methodology a qualitative and bibliographic approach with a deductive aspect, based on doctrines, magazines, articles, legislation and jurisprudence. Starting with the presentation of the development of the institution in the world and in Brazilian history, plus discoursing about the institutional autonomy concept and its implications, it is then taken an analysis of the background that led the national Parquet to the new constitutional order inaugurated by the Policy Letter of 1988 and its current positioning within this new order. It was concluded that the autonomy currently assured to the Public Ministry is one of its most important achievements, by which the institution could be able to obtain an increasingly relevant participation in the social and legal scenario of the country in recent years.

 

Keywords: Constitutional Law. Administrative Law. Public Ministry. Autonomy.

 

 

SUMÁRIO

 

1 INTRODUÇÃO.. 9

2 HISTÓRIA DO MINISTÉRIO PÚBLICO e oS sentidoS do termo autonomia   11

2.1 Raízes da instituição no mundo.. 11

2.2 História do Ministério Público no Brasil15

2.2.1 O Ministério Público antes da independência. 15

2.2.2 O Ministério Público nas constituições brasileiras. 17

2.3 Autonomia: entendendo o termo.. 24

2.3.1 O sentido literal24

2.3.2 Sentidos histórico e jusfilosófico.. 25

2.3.3 Sentido jurídico.. 27

3 O MINISTÉRIO PÚBLICO A PARTIR DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. 30

3.1 A autonomia ministerial como instrumento de proteção do Estado Democrático de Direito   31

3.2 Atributos constitucionais garantidores da autonomia ministerial33

3.2.1 Instituição permanente: o Ministério Público como cláusula pétrea. 33

3.2.2 Instituição essencial à função jurisdicional35

3.2.2.1 Legitimidade extraordinária: traço da essencialidade da instituição.. 37

3.2.3 A defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. 40

3.2.3.1 Proposta de Emenda Constitucional nº 37: ameaça às conquistas ministeriais  44

4 AUTONOMIA DO MINISTÉRIO PÚBLICO.. 50

4.1 Autonomia funcional e administrativa. 50

4.1.1 Aspectos práticos da autonomia administrativa. 51

4.1.2. Limites à autonomia administrativa e funcional: nomeação do Procurador-Geral pelo chefe do Executivo e destituição pelo Poder Legislativo.. 53

4.1.3 Autonomia funcional e a questão da independência da instituição.. 58

4.1.3.1 Mecanismos garantidores da independência funcional do Parquet59

4.1.3.1.1 Garantias de liberdade e imparcialidade. 60

4.1.4 O Quarto Poder? A natureza jurídica do Ministério Público.. 67

4.2 Autonomia financeira. 71

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS.. 79

REFERÊNCIAS.. 81



1 INTRODUÇÃO

 

Dentre todas as instituições da República Federativa do Brasil, uma das que apresentam mais imparidade e vulto nos dias atuais é o Ministério Público.

 

A nova ordem jurídica inaugurada pela Constituição da República de 1988 representou um marco para essa entidade, dotando-a de uma liberdade que lhe propiciou a atuar de forma cada vez mais ativa em prol da consolidação do Estado Democrático de Direito, ante os compromissos firmados no texto da Carta Magna.

 

Essa capacidade, ao se tornar verdadeiro mecanismo de defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, conduziu o Parquet à sua atual posição de destaque no ordenamento jurídico brasileiro, aproximando-o cada vez mais dos núcleos de atividade cívica do país nos últimos anos.

 

Mediante tal postura de eminência no seio da sociedade nacional, indagações acerca dos meios que propiciaram o advento da atual autonomia do Ministério Público, de forma a situá-lo no vértice do ordenamento jurídico pátrio, bem como dos mecanismos que buscam efetivar (e assegurar) essa capacidade institucional, se tornam cada vez mais frequentes.

 

Acalorados e intensos debates acadêmicos, doutrinários e jurisprudenciais sobre o assunto criam a necessidade de uma busca de resposta para esses questionamentos, focando-se numa análise dos contornos que a entidade ministerial vem tomando na atual sistemática do Direito Brasileiro.

 

Assim, no contexto das implicações práticas da autonomia que lhe foi outorgada, elucidando-se o seu caráter de instituição permanente e essencial à função jurisdicional – o que possibilita demonstrar como obteve avanços no campo de suas garantias, atribuições e atuação – viabiliza-se uma abordagem sobre as denotações que o termo chave adquire no universo ministerial, nos âmbitos funcional, administrativo e financeiro.

Por meio da utilização da pesquisa bibliográfica e do método dedutivo, de natureza qualitativa, fundamentado em doutrinas, revistas, artigos sobre o tema, na legislação constitucional e infraconstitucional, e na jurisprudência, intenta-se conceber a compreensão de como se dá na prática a programação dos mecanismos que garantem essa notável e importante capacidade institucional.

 

Mostra-se, destarte, pertinente estruturar basicamente tal proposta em uma breve abordagem das origens históricas do Ministério Público no mundo e no Brasil, explanando-se sobre o conceito de autonomia, com a posterior realização da análise do posicionamento da entidade no ordenamento jurídico nacional, a fim de propiciar um sucinto, porém abrangente entendimento sobre a autonomia que o Parquet recebeu da Lei Maior.

 

 

2 HISTÓRIA DO MINISTÉRIO PÚBLICO e oS sentidoS do termo autonomia

 

O Ministério Público é entidade provecta, que vem se moldando como instituição ao longo de séculos por meio de incontáveis transformações histórico-sociais; nesse processo, naturalmente, a conquista de seu caráter autônomo é fruto de um gradual desenvolvimento, resultado dos precedentes históricos que lhe conceberam.

 

A questão do que vem a ser esse caráter de “autonomia” é, de certa forma, controversa, tendo em vista seus incontáveis significados e conotações, que se desdobram em diversos contextos, nos mais variados âmbitos.

 

2.1 Raízes da instituição no mundo

 

Controvertem-se historiadores e doutrinadores sobre a gênese do Ministério Público. Há registros que conduzem a questão até o antigo Egito, apontando a figura do “magiaí”, funcionário real egípcio que existiu há mais de 4 mil anos, como a mais remota precursora da instituição.

 

Nesse sentido, Mazzilli (1991) expõe:

 

Segundo textos descobertos em escavações no Egito, tal funcionário era a língua e os olhos do rei; castigava os rebeldes, reprimia os violentos, protegia os cidadãos pacíficos; acolhia os pedidos do homem justo e verdadeiro, perseguindo o malvado mentiroso; era o marido da viúva e o pai do órfão; fazia ouvir as palavras da acusação, indicando as disposições legais que se aplicavam ao caso; tomava parte das instruções para descobrir a verdade. (MAZZILLI, 1991, p. 01).

 

Contudo, há o entendimento de que o Ministério Público teria sua gênese na Antiguidade Clássica, entre figuras públicas de Esparta, da Grécia e de Roma, às quais foram atribuídas funções de equilibrar poderes, administração patrimonial e acusação, entre outras.

 

É o que aponta Moraes (2008, p. 597), que menciona os Éforos de Esparta, “que tinham por função, embora juízes, contrabalançar o poder real e o poder senatorial,

exercendo o ius accusationis”; os thesmotetis ou tesmãtetas gregos, forma rudimentar de acusador público; e as figuras romanas dos advocatus fisci e os procuratores caesaris, encarregados de vigiar a administração de bens do imperador.

 

Outrossim, a Idade Média também é citada como berço da instituição. Desse período, como uma das primeiras manifestações do Ministério Público, Sawen Filho (1999, p. 27), e Moraes (2008, p. 597) fazem alusão aos saions germânicos, que além de funcionários fiscais, eram defensores dos órfãos e dos incapazes, acusadores e juízes de execução.

 

Por sua vez, Moraes (2008) acrescenta outros possíveis precursores, dentre eles os bailios e senescais (defensores dos senhores feudais), os missi dominici (comissários reais do imperador do Sacro Império Romano-Germânico), os gastaldi (emissários administradores das terras do Reino Lombardo) ou o gemeiner Anklager (acusador comum) da Alemanha.

 

Além de todos esses, a origem do Ministério Público ainda é buscada no Direito Canônico e em institutos do antigo direito italiano, como salienta Mazzilli (1991, p. 02), que ressalta que, a doutrina italiana procura demonstrar sua origem peninsular: o advocatus de parte publica ou os avogadori di comun della repubblica veneta ou os conservatori delle leggi di Firenze.

 

Posteriormente, com o surgimento dos Estados Modernos no fim da Idade Média, cria-se a necessidade de a autoridade superior (soberano) distribuir parte dos poderes estatais concentrados em suas mãos a instituições, e, como forma de garantir o equilíbrio entre estas e seus interesses, são criados cargos de confiança aos quais outorgava poderes para lhe representar – os procuradores do rei. Nesse sentido discorre Mazzilli (2005b):

      

Findando a Idade Média, com o nascimento e a crescente complexidade do Estado, os soberanos começaram a instituir tribunais regulares para distribuir a Justiça em seu nome. Para contrabalançar a progressiva autonomia dos tribunais, que às vezes contrariavam os interesses da Coroa,

os reis instituíram procuradores para promover a defesa de seus interesses, podendo, inclusive, recorrer. (MAZZILLI, 2005b, p. 36).

 

Macedo Júnior (2014, online) também argumenta nesse sentido, afirmando que os procuradores do rei foram um marco não só para o fenômeno da desconcentração dos poderes (pois para defender os interesses reais recebiam diretamente do soberano atribuições que lhes dotavam com parte do poder estatal nas esferas cível, fiscal e criminal), mas também para a separação entre eles nos Estados Modernos.

 

O autor argumenta que o “Ministério Público, portanto, surge historicamente com o advento da separação dos poderes do Estado Moderno”, e assim, “a sua proximidade mais direta é com os ‘advocats e procureurs du roi’, criados no século XIV na França”, que, dotados de atribuições cíveis, fiscais e criminais, se uniram para defender os interesses do soberano, que representava os interesses do próprio Estado.

 

Apontando a França como um dos primeiros países a experimentar o fenômeno de separação dos poderes, Sawen Filho (1999, p. 38) corrobora o pensamento de Macedo, afirmando que há certo consenso doutrinário de que o Ministério Público moderno é oriundo da figura dos procuradores do rei francês, criada com a publicação das Ordenanças de 1302, pelo rei Felipe IV, o Belo.

 

A própria expressão parquet, que significa assoalho, demonstra a força histórica que a tradição francesa exerceu no nascimento do Ministério Público. Mazzilli (2005b, p. 36) explica que “os procuradores do rei, antes de adquirirem condição de magistrados e terem assento a seu lado, no estrado, tiveram assento sobre o assoalho da sala de audiências”.

 

Complementa Tornaghi (1976, p. 277-278 apud GARCIA, 2005, p. 07-08), que a expressão francesa nasceu como sinal da proeminência dos representantes da entidade: a fim de “conceder prestígio e força a seus procuradores, os reis deixaram sempre clara a independência desses em relação aos juízes”. Assim, ao postular aos juízes, os procuradores não se descobriam, falando de pé no estrado.

Partindo das Ordenanças, o Parquet seguiu sua linha de evolução de acordo com os fenômenos sociopolíticos que tomaram lugar na França, dentre eles, não se pode deixar de mencionar, o reinado de Napoleão e a Revolução Francesa, que com seus ideários de liberdade, deu fôlego à busca da construção de uma instituição mais autônoma:

 

Menciona-se que a Revolução Francesa teria estruturado mais adequadamente o Ministério Público, enquanto instituição, ao conferir garantias a seus integrantes; contudo, foram os textos napoleônicos que instituíram o Ministério Público que a França veio a conhecer na atualidade. (MAZZILLI, 1991, p. 03).

 

O fato é que, nessa busca sobre as possíveis origens do Ministério Público, adota a maior parte da doutrina critérios de identificação das atribuições e funções das figuras históricas que podem ser comparadas com as da instituição atual, principalmente no que diz respeito àquelas de cunho mais público, em defesa dos cidadãos, além da função da acusação penal, um dos seus traços atuais mais marcantes, se não o mais.

 

Entretanto, ainda que controvertida a questão sobre a quem possa ser atribuída a sua raiz remota, é praticamente um consenso que o nascimento do Ministério Público contemporâneo se associa ao fenômeno da separação dos poderes nos Estados modernos e do desenvolvimento das instituições públicas nas principais sociedades europeias ao longo da História.

 

Conforme a leitura de Silva (1981, p. 04), a França é apontada pela maioria dos autores como o berço do Ministério Público, por ser local onde a instituição nasceu com aspiração à autonomia, impulsionada pelos ideais sociopolíticos lá desenvolvidos, que mais tarde conceberiam a Revolução Francesa.

 

Tais ideais, além de terem tido grande impacto na reestruturação de várias sociedades europeias, influenciaram na busca pela criação de instituições fortes que atendessem de forma mais eficaz às necessidades do Estado. Portanto, ainda que vislumbrando gradativa autonomia, mesmo na França Moderna a entidade permanecia vinculada

às vontades dos interesses estatais, sem significativos avanços no contexto social em que se inseria.

 

No Brasil, não obstante o inevitável peso dos fenômenos históricos ocorridos no continente europeu trazido pela colonização lusitana, o cronograma de desenvolvimento do Parquet seguiu a passos mais largos, em intervalos temporais mais curtos – consequência da rápida produção cultural da Idade Contemporânea.

 

2.2 História do Ministério Público no Brasil

 

Basicamente, a história da evolução da entidade ministerial no país pode ser dividida em três períodos: colonial, pós-independência e pós-advento da Carta Política de 1988, que representam, assim, de forma bastante sistematizada, as suas respectivas fases embrionária, de desenvolvimento e amadurecimento.

 

2.2.1 O Ministério Público antes da independência

 

Segundo o entendimento de Garcia (2005, p. 31-32), nos primeiros anos de colônia, um Ministério Público brasileiro não pôde ser concebido, tendo em vista que não havia no país qualquer desenvolvimento jurídico-político próprio, sendo o direito no território brasileiro regido pelas ordenações do reino português: as Manuelinas (1521) e Filipinas (1603).

 

Macedo Júnior (2014, online) assume essa ideia, lembrando que foi nas Ordenações Manuelinas a primeira menção feita no corpo legislativo de Portugal ao promotor de justiça, que atuava perante as Casas da Suplicação e nos juízos das terras. Com as Ordenações Filipinas (1603), “são confirmadas as suas atribuições na fiscalização da lei e da Justiça e no direito de promover a acusação criminal”.

 

Abdon de Mello (1943, p. 13 apud MACEDO JÚNIOR, 2014, online) ressalta que, apesar de posteriormente ser instalada a Casa de Suplicação no Brasil, esta não contava com a figura de um acusador público, sendo os processos criminais

iniciados pela parte ofendida ou ex-officio, pelo próprio Juiz, e o recurso interposto para a Relação de Lisboa.

 

Com o surgimento do Tribunal da Relação da Bahia em 1609, o Brasil ganha a sua primeira justiça de 2ª instância, cujo regimento interno previa a existência do promotor, que atuava junto ao Procurador da Coroa e da Fazenda. Mazzilli (2005b) descreve esse momento como sendo o primeiro passo para a criação do Ministério Público no país. Todavia, a instituição em si ainda não existia:

 

Em 1609, criara-se a Relação da Bahia, junto à qual o procurador da Coroa e da Fazenda era o promotor de Justiça. No Brasil-Colônia e no Brasil-Império, o procurador-geral ainda centralizava o ofício, não se podendo falar da instituição do Ministério Público nem de independência ou garantia dos promotores públicos, que eram meros agentes do Poder Executivo. (MAZZILLI, 2005b, p. 38).

 

Garcia (2005, p. 32) também menciona o Tribunal da Relação da Bahia como ponto de partida para o surgimento do Ministério Público nacional; além disso, destaca o poder exercido pela Igreja na época, que incidia inclusive sobre a atuação do promotor de justiça, que era “obrigado a ouvir missa rezada por capelão especial, antes de despachar, e a usar Opa”.

 

Em 1751 criou-se no Rio de Janeiro outro Tribunal da Relação, responsável por julgar os recursos provindos do tribunal baiano, quando então são separados os cargos de Promotor de Justiça e de Procurador dos Feitos e da Coroa, agora exercidos por titulares distintos. Segundo Macedo Júnior (2014, online) esse foi “o primeiro passo para a separação total das funções de Procuradoria da República (que defende o Estado e o Fisco) e o Ministério Público, somente tornada definitiva com a Constituição Federal de 1988”.

 

Durante todo o período colonial, em que pese a criação dos tribunais de apelação de 2ª instância, propiciando, assim, o estabelecimento de cargos que são apontados como os primeiros esboços do Ministério Público brasileiro, a instituição encontrava-se em estado de latência, não sendo ainda possível visualizar sua existência

concreta, o que se deve, sobretudo, à pouca ou quase nenhuma produção jurídico-política própria do Brasil na época.

 

Assim, depreende-se que, em suas primeiras manifestações, o Ministério Público (Promotor de Justiça e Procurador dos Feitos e da Coroa) era mero instrumento de cumprimento das vontades da Coroa Portuguesa, cuja atuação era completamente desprovida de autonomia.

 

2.2.2 O Ministério Público nas constituições brasileiras

 

Obtida a independência em 1822, tem-se o ponto inicial que daria ao Brasil uma nova fase de seu sistema jurídico. Todavia, em relação ao Ministério Público, o primeiro Diploma Maior nacional, a Constituição Imperial de 1824, se limitou a apenas dispor em seu artigo 48 que no Juízo dos crimes, onde não poderia atuar a Câmara dos Deputados, acusaria o Procurador da Coroa e Soberania Nacional.

 

Tanto Garcia (2005, p. 32), quanto Gonçalves, E. S. (2000, p. 38) e Moraes (2008, p. 598) argumentam que é nesse momento que se origina o atual papel do Ministério Público de mandante do processo na ação penal pública, já que foi estabelecido que o Procurador falaria em nome do Estado no processo acusatório.

 

Como primeiro destaque legal do período imperial, Mazzilli (1991, p. 06) cita o advento do Código de Processo Criminal do Império, em 1832, quando se inicia a sistematização do Ministério Público no ordenamento jurídico nacional. O diploma dedicou todo um capítulo aos “Promotores Públicos”, estabelecendo os primeiros requisitos para sua nomeação e suas atribuições, reafirmando o seu papel de mandante na ação penal no artigo 37.

 

Sawen Filho (1999, p. 121), por sua vez, acrescenta a importância da Lei nº 261, de 1841, que reformou o Código Processual Criminal, trazendo um capítulo inteiro sobre os Promotores Públicos. No entanto, conforme artigos 22 e 23, o Ministério Público não detinha qualquer independência ou autonomia funcional ou estrutural, pois se encontrava sob o poder do imperador ou dos presidentes das províncias.

À época, seus membros estavam submetidos à discricionariedade do Poder Executivo, e, quando nomeados interinamente pelos Juízes de Direito, do Poder Judiciário. Essa situação de subjugação não mudou muito com a publicação do Decreto nº 120, de 1842, porquanto a liberdade de atuação dos promotores era restringida pela aferição, pelo nomeante, da viabilidade de sua manutenção no cargo, utilizando-se apenas o critério de conveniência:

 

Posteriormente, o Decreto nº 120 de 31-1-1842, refere-se à regulamentação do Ministério Público, afirmando que os promotores seriam nomeados pelo Imperador do Município da Corte e pelos Presidentes nas Provinciais, por tempo indefinido, e serviriam enquanto houvesse conveniência na sua conservação no serviço público, sendo, caso contrário, indistintamente demitidos por aqueles que os nomearam. (MORAES, 2008, p. 598).

 

Nos primeiros anos de República, Garcia (2005, p. 34) menciona a importância do Decreto nº 848 de 1890, que criou a Justiça Federal e foi o primeiro a trazer em seu texto, expressamente, o nome “Ministério Público”, criando o cargo de Procurador da República, determinando, em seu artigo 23, que existisse um em cada seção da Justiça Federal.

 

Moraes (2008, p. 598) e Macedo Júnior (2014, online) asseveram que o diploma representa o marco da precursividade da independência do Parquet nacional. Os autores, assim como Sawen Filho (1999, p. 127), destacam o mérito do Ministro da Justiça Campos Salles, considerando-o patrono da instituição.

 

Na exposição de motivos do referido decreto, afirmando que “sua independência foi devidamente resguardada”, salientou o Ministro que a instituição é necessária “em toda a organização democrática e imposta pelas boas normas da justiça”, sendo seu dever o de “velar pela execução das leis, decretos e regulamentos que devem ser aplicados pela Justiça Federal e promover a ação penal pública onde ela couber”. (BRASIL, 1890, online).

 

Como avanço posterior ao Decreto nº 848, seguiu-se o Decreto nº 1.030, também de 1890, que estruturou a justiça do Distrito Federal. Sawen Filho (1999, p. 128-129)

alega que nesse diploma o Ministério Público adquire mais autonomia, notadamente pelas incumbências definidas no artigo 164: fiscal da lei, “procurador dos interesses gerais do Distrito Federal e o promotor da ação pública contra todas as violações do direito”.

 

O autor comenta que os membros do Ministério Público esperavam que, com as regulamentações infraconstitucionais, os constituintes de 1891 fossem inspirados a tratar a instituição de melhor forma, dotando-a de maiores garantias, o que se fez ausente durante a fase imperial. Entretanto, não foi o que ocorreu.

 

Além de silenciar-se sobre a entidade ministerial, a nova Carta Política, no § 2º do seu artigo 58, na Seção reservada ao Poder Judiciário, determinou ser da competência e responsabilidade do Presidente da República a nomeação do Procurador-Geral da República, por escolha discricionária dentre os membros do Supremo Tribunal Federal, sublinhando, outrossim, dependência dos Poderes Executivo e Judiciário.

 

Macedo Júnior (2014) lembra que, apesar da inexpressividade do tratamento conferido ao Parquet em sede constitucional, ainda quando da primeira Constituição republicana, com o advento do primeiro Código Civil do país, em 1916, importantes atribuições lhe foram conferidas, rumando-o à conquista da atuação autônoma.

 

O Código Civil de 1917 deu ao Ministério Público atribuições até hoje vigentes como a curadoria de fundações (art. 26), legitimidade para propor ação de nulidade de casamento (art. 208, § único, II), defesa dos interesses dos menores (art.394, caput), legitimidade para propor ação de interdição (art.447, III) e a de promover a nomeação de curador de ausente, dentre outras. (MACEDO JÚNIOR, 2014, online).

 

Segundo Gonçalves, E. S. (2000, p. 38) e Moraes (2008, p. 598), somente a partir da promulgação da Constituição de 1934 foi a entidade expressamente reconhecida, tendo sua atuação sido estendida do âmbito da União para também dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios, com a previsão de normas gerais de sua organização por lei federal (Distrito Federal e Territórios) e local (Estados).


 

Um dos maiores destaques do novo texto constitucional foi a exigência de concurso público para nomeação dos membros do Ministério Público Federal, que só perderiam os cargos por sentença judiciária ou processo administrativo, no qual lhes seria assegurada ampla defesa (artigo 95, §3º). Essas garantias mais tarde foram inseridas nas legislações estaduais, conforme autorizou o artigo 7º, inciso I, alínea e.

 

Todavia, permaneceu a limitação da autonomia institucional com a manutenção da nomeação do Procurador-Geral da República pelo Presidente da República, mediante aprovação do Senado Federal, dentre cidadãos com os requisitos estabelecidos para os Ministros da Corte Suprema, com os mesmos vencimentos destes, podendo ser demitidos ao arbítrio da autoridade nomeante (artigo 95, §1º).

 

A nomeação dos chefes do Ministério Público no Distrito Federal e nos Territórios, também ficou a cargo do Presidente da República, que escolheria dentre juristas de notável saber e reputação ilibada, alistados eleitores e maiores de 30 anos, com os vencimentos dos Desembargadores (artigo 95, §2º). Observa-se que a estrutura institucional da Carta Magna de 1934 sofrera pouca alteração até a atual Constituição.

 

Segundo Moraes (2008, p. 599), a Constituição de 1937, concebida durante o regime ditatorial de Getúlio Vargas, representou grande retrocesso ao Ministério Público, porquanto trouxe apenas breves referências à instituição: forma de investidura do chefe do Ministério Público Federal; possibilidade de interposição de recursos pela instituição; e estipulação da cláusula do quinto constitucional nos tribunais superiores.

 

Por outro lado, Sawen Filho (1999, p. 147) afirma que foi durante a vigência da Constituição de 1937 que o Ministério Público teve aumentado seu campo de atuação com o advento do Código de Processo Criminal de 1941, considerado grande passo para que o Parquet adquirisse atuação mais autônoma e com maiores impactos no meio social.


 

Já tendo recebido relevantes atribuições na área cível, o Parquet ganhara do legislador infraconstitucional também funções primordiais para buscar a promoção da justiça no âmbito criminal, como expressa Mazzilli (1991):

 

No Código de Processo Penal de 1941, o Ministério Público conquistou o poder de requisição de inquérito policial e diligências, passando a ser regra sua titularidade na promoção da ação penal, enquanto também se lhe atribuía a tarefa de promover e fiscalizar a execução da lei. (MAZZILLI, 1991, p. 07).

 

Retornando ao regime democrático, o Brasil foi contemplado com uma nova Carta Política em 1946. Moraes (2008, p. 599) atribui a essa Constituição a consolidação do desenvolvimento do Ministério Público no país.

 

O autor enfatiza a dedicação de título especial à entidade, organizando-a de modo a situá-la numa posição de independência em relação aos demais órgãos do governo, bem como criando importantes garantias a seus membros, como a estabilidade e a inamovibilidade relativa, sendo mantida a exigência da Constituição de 1934 de concurso público para o ingresso na carreira.

 

Podem ser destacados também a extensão da regra do quinto constitucional para os tribunais estaduais (artigo 124, V) e a previsão de participação do Ministério Público na composição do Tribunal Federal de Recursos (artigo 103).

 

Contudo, foi mantido o processo de escolha do chefe do Ministério Público Federal pelo Presidente da República, com posterior aprovação pelo Senado (artigo 126), pelo que Sawen Filho (1999) afirma:

 

[...] o Parquet continuou e continuaria, ainda por muitos anos, dependente do Poder Executivo, por força da nomeação e demissão discricionária de seu chefe, tanto na esfera federal, quanto na esfera estadual, pelo chefe do governo. (SAWEN FILHO, 1999, p. 152).

 

Com o golpe militar de 1964, foi promulgada em 1967 uma nova Constituição. Nela, o Ministério Público foi recolocado dentro do Poder Judiciário, mas foram mantidas as regras anteriormente vigentes quanto à instituição, sendo estendida aos seus

membros, no artigo 139, a disciplina da aposentadoria e dos vencimentos aplicável à Magistratura, o que colaborou ainda mais para alavancar a sua atuação autônoma.

 

Entretanto, dois anos após a promulgação da nova Constituição, com um novo golpe, uma junta militar resolve criar uma nova Carta Política, sob a denominação de Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969.

 

Nela, Macedo Júnior (2014, online) enxerga nítido retrocesso, já que os membros da instituição perderam as garantias da Magistratura que lhe foram estendidas pela disposição do artigo 139 da Carta de 1967, retirando-se as mesmas condições de aposentadoria e vencimentos atribuídos aos juízes. Ademais, foi sublinhada a perda de sua independência, inserindo-a no capítulo do Poder Executivo.

 

A partir daí, segue-se uma evolução cronológica do Parquet até antes da promulgação da atual Carta Política, na qual Mazzilli (2005b, p. 41) destaca a aprovação da emenda constitucional nº 07, de 1977, que marca a busca de um perfil de identificação nacional da instituição, prevendo no artigo 96 a existência de uma lei complementar, de iniciativa do presidente da República, para estabelecer normas gerais a serem adotadas na organização dos Parquets estaduais; e a concepção do novo Código de Processo Civil de 1973.

 

Com o novo códex processualista civil, a instituição passa a contar com a importante atribuição de intervir em razão da existência do interesse público evidenciado pela natureza da lide ou pela qualidade da parte (artigo 82, III), principalmente nas questões que envolvessem incapazes ou de estado da pessoa (artigos 81-85).

 

Além disso, Mazzilli (2005b) destaca também a publicação da Lei Orgânica Nacional do Ministério Público (Lei Complementar nº 40/1981): nela, a entidade ministerial conquista um perfil nacional mais uniforme, com conceituação, princípios, funções, garantias, vedações, instrumentos e organização básica comuns entre o Ministério Público Federal e os dos Estados.


 

Por fim, o autor enaltece a Lei da Ação Civil Pública (Lei nº 7.347/85): a publicação desse diploma causou profundo impacto na modelação do perfil institucional ao conferir ao Ministério Público, concorrentemente com outros legitimados, a defesa de interesses transindividuais (meio ambiente, consumidor e patrimônio cultural), criando ainda o inquérito civil – importantíssimo instrumento investigatório direto próprio.

 

Até aqui, o trajeto histórico do Parquet brasileiro, embora repleto de trilhas que conduziam a notáveis avanços sociopolíticos e jurídicos, também apresentava veredas que levavam a obstáculos que ameaçaram fadar a instituição à precariedade e inexpressividade dentro do ordenamento jurídico nacional.

 

Entretanto, através da busca de participação cada vez mais ativa nas questões entre o Estado e a sociedade, a entidade ministerial conquistou importantes atribuições e garantias que repercutiram na possibilidade de concretizar uma atuação gradativamente mais autônoma na persecução de seus fins, conseguindo se manter firme no propósito de evolução no quadro institucional do país.

 

Até pouco antes de ser concebida a Constituição da República de 1988, onde o Ministério Público foi alçado a um patamar de desenvolvimento jamais visto outrora, fruto de vários movimentos e iniciativas sociais, ainda houve importantes eventos que contribuíram para moldar os atuais contornos da instituição.

 

Dentre eles, cita Mazzilli (1991, p. 08) o VI Congresso Nacional do Ministério Público, realizado na cidade de São Paulo entre 22 e 29 de junho de 1985, que conforme seus dizeres “[...] teve como objetivo preparar teses em matéria constitucional, visando a formular propostas preparatórias para os trabalhos da Constituinte, no que dizia respeito à instituição do Ministério Público [...]”.

 

No ano posterior, lideranças de vários segmentos do Ministério Público nacional se reuniram em Curitiba, entre os dias 20 e 22 de junho, para elaborar o anteprojeto da parte que trataria da instituição no novo texto constitucional, buscando abarcar suas

mais importantes aspirações. Esse encontro ficou conhecido como a Carta de Curitiba.

 

O autor destaca que o resultado do encontro foi a harmonização de cinco fontes: os principais diplomas legislativos vigentes à época; teses aprovadas no VI Congresso Nacional do Ministério Público; as respostas dos membros do Parquet a uma pesquisa elaborada no mesmo ano pela Associação Nacional dos Membros do Ministério Público (CONAMP); o anteprojeto apresentado por José Paulo Sepúlveda Pertence à comissão convocada para elaborar o anteprojeto da Constituição Federal de 1988; e o texto provisório preparatório para a reunião final de Curitiba, realizada em junho de 1986.

 

Garcia (2005, p. 38) destaca que “em linhas gerais, as aspirações contidas na Carta de Curitiba foram recepcionadas pelo Constituinte originário, terminando por serem integradas ao texto da Constituição”, o que sublinha a importância que o anteprojeto teve na delineação do Ministério Público na nova ordem constitucional.

 

2.3 Autonomia: entendendo o termo

 

Sob o enfoque do papel que a palavra assume no universo do Direito, especialmente no que tange a uma capacidade paulatinamente erguida ao longo do trajeto histórico do Ministério Público, diferentes pontos acabam por integrar o cerne do campo de compreensão do terreno conceitual onde gravitam as questões pertinentes à instituição, entre eles, o inevitável sentido literal, além do histórico/jusfilosófico e o jurídico.

 

2.3.1 O sentido literal

 

Ferreira (2004) oferece um ponto de partida, através da definição do verbete “autonomia” (do grego autonomía, grafado “ατονομία”) como uma faculdade de se autogovernar, “liberdade ou independência moral ou intelectual” e como condição do homem que lhe confere a capacidade de escolher quais leis regerão sua conduta.

É nessa linha de pensamento – de autogovernança e capacidade de livre atuação (limitadas, obviamente, pela lei) – que o Ministério Público se mostra suntuoso, conforme se constata da análise de suas raízes históricas e comparação destas com os seus traços hodiernos.

 

São esses atributos – verdadeiras conquistas para a instituição –, que caracterizam seu atual status de relevância institucional ímpar dentro do ordenamento jurídico brasileiro. Nesse sentido, explica Garcia (2005):

 

Etimologicamente, autonomia deriva da união das palavras gregas auto, que indica aquilo que é próprio, e nomia, que significa regra, norma. Em termos gerais, entende-se por autonomia a prerrogativa de estabelecer as próprias normas que devem ser seguidas. (GARCIA, 2005, p. 94-95).

 

2.3.2 Sentidos histórico e jusfilosófico

 

A Filosofia do Direito mostra-se campo fértil à discussão sobre o que vem a ser “autonomia”, pois se torna praticamente impossível a análise do tema sem o encadeamento com conceitos que remetam a questões éticas e morais envolvendo a lei – principal mecanismo prático garantidor da implementação dessa capacidade institucional.

 

Pela adoção de Reale do pensamento de Rudolph Stammler sobre a importância dessa disciplina, verifica-se que sua didática incide de forma prática sobre a proposta de entendimento da autonomia ministerial, tendo em vista “o problema nuclear da Filosofia Jurídica, que é o da relação entre a experiência concreta e os ideais que se revelam através da História, enlaçando os homens e os grupos”.

 

O jurista, ao aludir ao pensamento de Stammler, também o remete à segunda parte da Filosofia do Direito, desenvolvida em termos kantianos, destinada a estudar a ideia do Direito ou do justo, expondo que “nem todo Direito é Direito justo, mas que todo Direito deve ser ao menos uma tentativa de ser Direito justo”. (REALE, 2002, p. 298).


 

Por este ângulo, Immanuel Kant (2004) em sua obra “Crítica da Razão Prática”, também oferece bastante inspiração, concebendo que a autonomia representa a liberdade de agir sem que se infrinja o ordenamento jurídico, visto que, o indivíduo, já dotado de uma consciência normativa comum ao meio em que está, se determina de acordo com essa consciência. O excerto abaixo retrata a ideia aqui exposta:

 

A natureza sensível dos seres racionais em geral é a existência dos mesmos debaixo de leis empiricamente condicionadas, o que, para a razão, consequentemente, é heteronomia. A natureza suprassensível dos mesmos seres é, por outro lado, a existência deles segundo leis independentes de toda a condição empírica e que, portanto, pertencem à autonomia da razão.

E como as leis segundo as quais a existência das coisas depende do conhecimento, são práticas, a natureza suprassensível, quando delas podemos formar um conceito, não é outra coisa mais do que uma natureza sob a autonomia, da razão pura prática. A lei desta autonomia, contudo, é lei moral, sendo, por isso, a lei fundamental de uma natureza suprassensível e de um mundo intelectivo puro, cuja cópia (Gegenbild) deve existir em um mundo dos sentidos, sem mais dano ao mesmo tempo, das leis deste. (KANT, 2004, p. 36).

 

Conforme já narrado, em seu desenrolar histórico, o Ministério Público teve seu embrião implantado nas entranhas do Absolutismo, só vindo a se encorpar no Estado de Direito, nascendo como forma de atenuar a insaciável fome de poder dos governos absolutistas.

 

Para isso, almejando uma produção jurídica mais justa, foi necessário a construção de uma entidade mais imparcial e próxima da coletividade, cuja atuação fosse mais livre, mesmo que fosse preciso se contrapor ao Estado.

 

Comparato (1998 apud LIMA, 2007) observa que esse processo só foi alcançado com aceleradas mudanças sociais que mais tarde levaram à disseminação da ordem democrática pelo mundo, tendo a Revolução Francesa sido o marco inicial da propagação do antiabsolutismo:

 

Essa reação ao poder absoluto dos reis guarda relação com a evolução do Ministério Público, pois é esse o contexto da tese da separação e de especialização dos poderes do Estado que o Ministério Público se evidencia como órgão que deve se distanciar das influências do poder executivo, a fim de responder às exigências históricas de limitação do poder estatal. E conjugado ao princípio de soberania do povo (demos), o desafio em que se coloca é o de encarnar a função de defesa do interesse público, como

interesse geral do povo. (COMPARATO, 1998, p. 40 apud LIMA, 2007, p. 23).

 

No atual cenário jurídico brasileiro, a reafirmação da evolução da atuação ministerial assinala o estabelecimento de uma função perene, que dada a sua relevância, é constitucionalmente estatuída como essencial à Justiça.

 

2.3.3 Sentido jurídico

 

No universo jurídico o termo “autonomia” possui várias manifestações. Todas, porém, convergem para a ideia que traz o sentido literal da palavra: autogovernança.

 

Bulos (2014, p. 510-511), discorrendo sobre os conceitos de soberania e autonomia das unidades federativas da república brasileira, oferece um ponto de partida: “A autonomia, enquanto conceito jurídico, supõe um poder de Direito Público não soberano, capaz de estabelecer, por direito próprio, e não por mera delegação, normas jurídicas cogentes”.

 

Garcia (2005), a respeito da implicação que o termo tem na atuação da instituição, chama a atenção para a necessidade de distingui-lo de “soberania”, este um conceito mais abrangente e que denota total ausência de submissão a normas derivadas de um Poder originário.

 

Segundo o autor, uma vez que a “idéia de soberania indica o poder de estabelecer a normatização a ser seguida em determinado território, sem que haja qualquer relação de subordinação a um estamento superior”, não se pode sequer cogitar que a instituição detenha liberdade de atuação absoluta, uma vez que isso seria descarada afronta à soberania nacional. (GARCIA, 2005, p. 95).

 

Destarte, continua Garcia (2005) explicando que a autonomia se diferencia pontualmente da soberania por não apresentar “qualquer característica de originariedade, tendo os seus limites traçados pelo próprio poder soberano, no qual encontra o seu fundamento de validade”. Portanto, pode-se dizer que a autonomia se encontra abrangida pela soberania, numa relação de continência.

Wady (2009, online) lembra que, no ordenamento jurídico nacional, o único ente a ostentar soberania é a União, pessoa jurídica de direito público internacional responsável por representar a República Federativa do Brasil em suas relações internacionais (artigo 21, I, da Lei Maior); como pessoa de direito público interno, a União também é dotada apenas de autonomia.

 

Ocorre que, conforme observado por Bulos (2014, p. 1398, 1402), ao dispor sobre o Ministério Público em seu artigo 127, a Constituição de 1988 alargou de tal maneira a esfera de sua competência que, além de atribuir-lhe responsabilidades constitucionais próprias, a dotou até mesmo da iniciativa do processo legislativo, especialmente quanto à criação e extinção de seus cargos e de seus serviços auxiliares e à sua organização.

 

Essa diversificação de seus ofícios, que lhe permitiu uma atuação sem ingerências externas, acabou por conferir à entidade ministerial singular destaque, o que acirra discussões sobre a sua natureza jurídica, tornando recorrentes debates sobre ser o Ministério Público uma espécie de Poder do Estado, o Quarto Poder.

 

Atualmente, essa é a grande celeuma em torno da questão da autonomia do Parquet, porquanto incita dúvidas sobre o seu enquadramento no Direito nacional, por vezes repercutindo até na sua representatividade no meio jurídico.

 

Sob um olhar preliminar, é possível encarar a autonomia ministerial como uma consequência necessária à persecução dos fins para os quais a entidade foi concebida, ou seja, um meio de efetivação dos papéis que lhe foram atribuídos na Lei Maior. Nesse sentido, explica Mazzilli (1991):

 

Reconheceu o constituinte de 1988 que a abertura democrática que vivemos, posto incipiente, não poderia dispensar um Ministério Público forte e independente, que efetivamente pudesse defender as liberdades públicas, os interesses difusos, o meio ambiente, as vítimas não só da violência como as da chamada criminalidade do colarinho branco — ainda que o agressor fosse muito poderoso ou até mesmo quando fosse o agressor o governo ou o governante. Reconheceu, aliás, que o Ministério Público é um dos guardiães do próprio regime democrático. (MAZZILLI, 1991, p. 18).


Embora fortalecida na atual ordem jurídica, a instituição ainda encontra sérios entraves à consolidação dessa capacidade de autodeterminação, uma vez que ínsito ao termo “autonomia” e complementar a ele, está a “independência”, característica essencial à caracterização dos poderes do Estado, conforme descrito no artigo 2º da Constituição, atributo que o Ministério Público ainda não ostenta em plenitude, o que enseja a criação de argumentos contra a ideia de haver no país o quarto Poder.


3 O MINISTÉRIO PÚBLICO A PARTIR DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

 

O advento da atual carta política foi o marco da elevação do Ministério Público ao vértice do ordenamento jurídico. Pode-se dizer que tal fato se deve à ênfase na construção de um Estado Social, instrumento garantidor da dignidade da pessoa humana.

 

Sendo a possibilitação do digno desenvolvimento humano um princípio basilar e fundamento expresso da República Federativa do Brasil, previsto no inciso III do artigo 1º da Constituição Federal de 1988, resta saber o que vem a ser o “Estado Democrático de Direito”, instituído no caput do dispositivo inaugural da Lei Maior.

 

Leciona Gonçalves, E. S. (2000, p. 43-44)que por Estado Democrático de Direito pode-se entender aquele no qual o povo participa efetivamente na formação da vontade pública e cujo regime jurídico limita o poder dos governantes ao cumprimento das leis que a todos subordinam, possibilitando a materialização dos direitos fundamentais e sendo assegurada a supremacia da lei, refletindo a vontade da maioria no interesse do bem comum e a segurança jurídica.

 

Nesse sentido, discorre Garcia (2005, p. 50) que o Estado Social e Democrático de Direito é o resultado de uma lenta evolução da ideologia participativa, somada à ideia de que o Poder Social deveria reverter em benefício da própria coletividade: “Neste, o evolver das obrigações do ente estatal ocorre em proporção semelhante ao estabelecimento de direitos e garantias fundamentais dos cidadãos, aos quais aquele deve estrita obediência”.

 

Desse modo, remetendo à histórica questão sobre a desconcentração do poder – fenômeno apontado como propiciador do surgimento da ordem democrática, que por sua vez, deu robustez ao Ministério Público – verifica-se que o objetivo da atual Carta Política de construir um Estado do bem-estar coletivo, pode ser encarado como o grande modelador do atual aspecto da instituição.


3.1 A autonomia ministerial como instrumento de proteção do Estado Democrático de Direito

 

Consentem a doutrina e juristas que é praticamente inegável que a Constituição Federal de 1988 contém em seu bojo um rol de objetivos que, não só de extenso se torna quase utópico, como também de dispendioso financeiramente.

 

Di Pietro (2014, p. 832-833), anuindo às conclusões anteriores sobre o Estado Democrático de Direito, estatui que tal modelo é fincado no esbanjamento de direitos fundamentais e na previsão de inúmeros serviços sociais como deveres do Estado, o que acarreta inevitável confronto entre o dever estatal de se atender às imposições constitucionais de garantir a dignidade da pessoa humana (direitos do cidadão) e a escassez dos recursos públicos para cumpri-lo.

 

Apontando as políticas públicas (normalmente definidas pelo legislador e executadas pelo Executivo) como o instrumento adequado à concretização dos direitos fundamentais previstos na Constituição, especialmente na área social, a autora adverte que os referidos deveres do Estado só podem ser cumpridos na medida em que o permitam os recursos públicos disponíveis, o que impõe observância ao Princípio da Reserva do Possível.

 

Di Pietro (2014) alega ainda que um dos problemas na aplicação de tal princípio é a necessidade de se estabelecerem critérios para a definição dessas medidas governamentais, o que é muitas vezes travada pela interferência dos órgãos de controle (Poder Judiciário e Ministério Público) nas escolhas feitas pelo legislador ao definir as metas plurianuais e a distribuição de recursos nas leis orçamentárias.

 

Conceituando esse processo como o fenômeno da judicialização das políticas públicas, alega a autora que o Ministério Público “não se conforma com o papel de controlador da legalidade da atuação administrativa, mas quer participar das decisões de governo”. (DI PIETRO, 2014, p. 833).


 

Tal postura, em seus dizeres, é justificada pela inércia do Poder Público; por sua ineficiência, ausência ou deficiência no planejamento; pela corrupção, pelos desvios de finalidade na definição de prioridades, pelos interesses subalternos protegidos, em detrimento de outros, especialmente relevantes para a garantia dos direitos fundamentais.

 

Por sua vez, Bulos (2014, p. 379) traz à baila considerações a respeito da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que se consolida no sentido de referido princípio ser instrumento idôneo e apto a viabilizar a concretização de políticas públicas quando descumpridas parcial ou totalmente pelo governo, não podendo, porém, ser invocado como pretexto para o Estado descumprir seus deveres.

 

Corroborando o pensamento de Di Pietro, o autor, mencionando o julgamento da Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 45, ajuizada pela Confederação Nacional dos Trabalhadores na Saúde – CNTS, em que se discutia a legalidade do aborto de feto anencefálico, transcreve alguns pontos importantes destacados pelo relator da ação, o Ministro Celso de Mello, que entendeu ser legítima a interferência excepcional no caso de nítida e arbitrária violação de incumbência constitucional:

 

[...]parece-nos cada vez mais necessária a revisão do vetusto dogma da separação dos Poderes em relação ao controle dos gastos públicos e da prestação dos serviços básicos no Estado Social, visto que os Poderes Legislativo e Executivo no Brasil se mostraram incapazes de garantir um cumprimento racional dos respectivos preceitos constitucionais. (BRASIL, ADPF 45 MC/DF, 1997, online).

 

É nesse contexto que o Ministério Público, incumbido pelo artigo 127 da Carta Magna de defender a ordem jurídica, o regime democrático e os interesses sociais e individuais indisponíveis, veio a se constituir em importante instrumento de defesa do Estado Democrático de Direito, com uma atuação direcionada a garantir que a nova ordem social, política e jurídica inaugurada seja respeitada.

 

Vocacionado para o exercício desses nobres deveres, a instituição, à qual também cabe zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância

pública aos direitos assegurados constitucionalmente, promovendo as medidas necessárias à sua garantia, conforme estabelecido no artigo 129, inciso II, da Lei Maior, adquiriu importantíssimos atributos que marcaram a sua singularidade no ordenamento jurídico pátrio, resultando na conquista de uma atuação autônoma, devida, pois, para o bom exercício de suas atribuições.

 

3.2 Atributos constitucionais garantidores da autonomia ministerial

 

Foi na Constituição de 1988 que o Parquet foi disciplinado pela primeira vez de forma orgânica, com previsão das principais regras atinentes às suas autonomias, funções, garantias e vedações.

 

Em seu artigo 127, dispôs o texto constitucional: “O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis”.

 

Dessa redação, extraem-se três importantes implicações: o Ministério Público não pode ser suprimido; a sua presença é indispensável à aplicação da justiça; o fiel exercício de seu múnus é sustentáculo da ordem nacional.

 

3.2.1 Instituição permanente: o Ministério Público como cláusula pétrea

 

Acatando as aspirações oriundas da Carta de Curitiba, o legislador constituinte originário, ao elaborar o texto da Carta de 1988, atento à decorrência lógica de que, mediante atribuições tão vultuosas que lhe foram impostas, seria necessário resguardá-lo em si mesmo contra medidas tendentes a aboli-lo, elevou o Ministério Público à condição de cláusula pétrea constitucional.

 

Machado (2013, p. 12, 16), definindo cláusulas pétreas como “limites materiais ao poder de reforma da constituição, que tem por finalidade a proteção de seus elementos sensíveis, fundamentais”, lembra que apesar de tais cláusulas estarem

expressamente contidas no art. 60, §4º, da Constituição, não se pode admitir a interpretação fechada de tal dispositivo.

 

Desse modo, salienta o autor que por “direitos e garantias individuais”, deve se entender incluídos também os direitos sociais, que em hipótese alguma podem ser suprimidos mediante emenda constitucional (muito menos por legislação ordinária).

 

Sendo o Ministério Público manifestação do estabelecimento da ordem democrática nacional, desta, instrumento de defesa, uma instituição essencial à função jurisdicional do Estado, zeladora do respeito dos poderes públicos e dos serviços de relevância pública a direitos essenciais, tem-se que sua existência está inserida no rol dos direitos e garantias fundamentais (direitos sociais), sendo vedada qualquer tentativa de aboli-la.

 

Esse pensamento é expressamente compartilhado por Garcia (2005, p. 47) e por Mazzilli (1991, p. 78), que argumentam que tal proteção se justifica pelo fato de a entidade ministerial ser um dos órgãos pelos quais o Estado manifesta sua soberania, com finalidade social ímpar.

 

A isso, Jatahy (2008 apud MACHADO, 2013) alude à natureza da atividade desenvolvida pelo Ministério Público, destacando a busca pelo bem-estar coletivo, concluindo que esse caráter de permanência da instituição, que consigna a autonomia ministerial através do fenômeno de enrijecimento do poder de reforma constitucional, assinala ainda mais a sua notoriedade:

 

Compondo o projeto político fundamental buscado por nosso povo e decorrendo dele, o parquet brasileiro enquadra-se no conteúdo das cláusulas pétreas implícitas, extraídas do próprio texto constitucional onde tal projeto foi acolhido, ou da vontade da Constituição. (JATAHY, 2008, p. 17-18 apud MACHADO, 2013, p. 24-25).

 

Dessa forma, visando a evitar que através de alterações no texto constitucional se afunde e desapareça o que é essencial naquilo que foi buscado e aperfeiçoado nesse processo, é buscada a preservação da identidade institucional, construída

através dos desenvolvimentos, lutas, conquistas e busca pela efetividade dos avanços sociais alcançados ao longo da história da nação.

 

3.2.2 Instituição essencial à função jurisdicional

 

Ponto de inenarrável importância para o Ministério Público foi a característica de essencialidade à prestação jurisdicional que também lhe foi outorgada pelo texto da Lei Maior. Dentre os principais efeitos dessa disposição constitucional, pode-se citar a afirmação da sua capacidade postulatória, bem como de sua legitimidade extraordinária.

 

Mazzilli (1991, p. 43) sintetiza que a razão de ser da atuação da entidade é fincada no interesse público, o que justifica a sua interveniência em situações que vão muito além da órbita judiciária, como na fiscalização de fundações e prisões, nas habilitações de casamento, na homologação de acordos extrajudiciais, no atendimento ao público, na impugnação a mensalidades escolares via ação civil pública, etc.

 

Bulos (2014, p. 1.400-1.401), anuindo a essa conclusão, faz lembrar que o Ministério Público só oficia nos feitos em que haja algum interesse difuso, coletivo ou individual homogêneo ligado à qualidade da parte ou à natureza do litígio.

 

Na esteira desse entendimento, Mazzilli (1991, p. 43) ressalta que a expressão “essencial à prestação jurisdicional do Estado” é contraditoriamente incorreta, pois diz menos do que deveria, já que o Ministério Público tem inúmeras funções exercidas independentemente da prestação jurisdicional, e, paradoxalmente, diz mais do que deveria, pois o Ministério Público não oficia em todos os feitos submetidos à prestação jurisdicional.

 

Em relação à capacidade postulatória da instituição, imbricada na armadura de defesa da ordem social que a veste, pode-se citar importante julgado no qual o Supremo Tribunal Federal deu provimento a recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público do Estado de São Paulo devido à reforma no tribunal paulista da

decisão de primeira instância que havia julgado procedente a ação civil pública ajuizada pelo órgão ministerial contra aumento ilegal de mensalidades escolares.

 

O juízo primevo determinou que certa associação escolar se adequasse às normas de reajuste dos encargos educacionais legalmente fixados pela autoridade competente, no caso, o Conselho Estadual de Educação. Na decisão de segunda instância, foi acolhida a preliminar de ilegitimidade de parte arguida pela associação, no sentido de que o Ministério Público não possuía legitimidade ativa para representar os pais de alunos, os próprios alunos de escolas particulares e terceiros.

 

O Pretório Excelso, esmiuçando em que consistem interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos, assim se manifestou:

 

A CF confere relevo ao Ministério Público como instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (CF, art. 127). Por isso mesmo detém o Ministério Público capacidade postulatória, não só para a abertura do inquérito civil, da ação penal pública e da ação civil pública para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente, mas também de outros interesses difusos e coletivos (CF, art. 129, I e III). Interesses difusos são aqueles que abrangem número indeterminado de pessoas unidas pelas mesmas circunstâncias de fato, e coletivos aqueles pertencentes a grupos, categorias ou classes de pessoas determináveis, ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base. A indeterminidade é a característica fundamental dos interesses difusos e a determinidade a daqueles interesses que envolvem os coletivos. Direitos ou interesses homogêneos são os que têm a mesma origem comum (art. 81, III, da Lei 8.078, de 11-9-1990), constituindo-se em subespécie de direitos coletivos. Quer se afirme interesses coletivos ou particularmente interesses homogêneos, stricto sensu, ambos estão cingidos a uma mesma base jurídica, sendo coletivos, explicitamente dizendo, porque são relativos a grupos, categorias ou classes de pessoas, que conquanto digam respeito às pessoas isoladamente, não se classificam como direitos individuais para o fim de ser vedada a sua defesa em ação civil pública, porque sua concepção finalística destina-se à proteção desses grupos, categorias ou classe de pessoas. As chamadas mensalidades escolares, quando abusivas ou ilegais, podem ser impugnadas por via de ação civil pública, a requerimento do órgão do Ministério Público, pois ainda que sejam interesses homogêneos de origem comum, são subespécies de interesses coletivos, tutelados pelo Estado por esse meio processual como dispõe o art. 129, III, da CF. Cuidando-se de tema ligado à educação, amparada constitucionalmente como dever do Estado e obrigação de todos (CF, art. 205), está o Ministério Público investido da capacidade postulatória, patente a legitimidade ad causam, quando o bem que se busca resguardar se insere na órbita dos interesses coletivos, em segmento de extrema delicadeza e de conteúdo social tal que, acima de tudo, recomenda-se o abrigo estatal. (BRASIL, STF, RE 163.231/SP, 1997, online).

Extrai-se desse julgado a ideia de que a Constituição Federal, ao atribuir ao Ministério Público o papel de defensor dos interesses sociais, além de enfatizar suas características de instituição permanente e essencial à função jurisdicional do Estado, acabou estabelecendo também a sua legitimidade extraordinária (contida na legitimidade ad causam).

 

3.2.2.1 Legitimidade extraordinária: traço da essencialidade da instituição

 

Como decorrência do seu caráter essencial na ordem jurídica pátria, o Ministério Público recebeu do legislador constituinte a permissão para substituir judicialmente os titulares dos direitos pelos quais zela, legitimando-se extraordinariamente nos feitos onde lhe cabe intervir.

 

Nery Júnior (1997, p. 259-265 apud Torres, 2002, online), após resumir a legitimidade extraordinária à situação de substituição processual, em que o legitimado ativo se torna parte da relação pleiteando direitos alheios, observa que, por se tratar de hipótese excepcional de legitimação para a lide, deve haver expressa autorização legal para a sua admissibilidade.

 

Torres (2002, online) elenca algumas hipóteses previstas na legislação nacional: promover ação de alimentos e ações de suspensão e destituição do pátrio poder, remoção de tutor, guardião e curador, na justiça da infância e juventude (artigo 201, III, da Lei nº 8069/90 – Estatuto da Criança e do Adolescente); para ajuizar ação de investigação de paternidade (artigo 2º, § 4º da Lei nº 8560/92 – Lei de Investigação de Paternidade); para propor ação civil pública, na defesa de direitos difusos ou coletivos; para propor ação coletiva para a defesa de direitos individuais homogêneos dos consumidores (artigo 81, parágrafo único, III e 82, I da Lei nº 8078/90 – Código de Defesa do Consumidor); e para propor ação civil de reparação de dano ex delicto (artigo 68 do Código de Processo Penal).

 

Ainda citando Nery Júnior, Torres (2002) destaca que a respeito de interesses coletivos, sendo os titulares dos direitos difusos indetermináveis e os dos direitos coletivos indeterminados (artigo 81, parágrafo único, I e II da Lei 8078/90 – Código

de Defesa do Consumidor), “sua defesa em juízo é feita da legitimação autônoma para a condução do processo, rompendo assim com a tradicional dicotomia, legitimação ordinária e extraordinária”, como ocorre no ajuizamento de ação civil pública.

 

Mazzilli (1991, p. 105-106), entretanto, como numa contraposição ao entendimento de Torres, argumenta que a legitimidade ministerial se justifica em toda e qualquer situação processual (ainda que não prevista de forma expressa em lei), desde que nela esteja presente a finalidade interventiva da instituição.

 

Seu pensamento, portanto, explicita que uma vez tendo sido autorizado pela Lei Maior a agir em defesa dos interesses sociais ou individuais indisponíveis, não cabe ao legislador infraconstitucional limitar a capacidade de substituição processual do Parquet ao preenchimento de aspectos formais que venham a obstar-lhe o alcance de seus objetivos.

 

Dal Pozzo (1984 apud MAZZILLI, 1991) exemplifica: no caso de a parte litigante se apresentar tão inferiorizada que, sem a participação do Ministério Público, não estaria assegurada a igualdade das partes no processo; quando a condição pessoal da parte torna o seu direito indisponível ou disponível de forma limitada; e quando está em jogo um bem da vida (independentemente da qualidade do seu titular), seja material, seja imaterial, que é fundamental para a sobrevivência da sociedade, o que, normalmente, se pode aferir pela nota de indisponibilidade absoluta ou relativa que o atinge. (DAL POZZO, 1984, p. 127-142 apud MAZZILLI, 1991, p. 107).

 

Por sua vez, Salomão, C. D. F. (2013, p. 51, 55), discorrendo sobre a presença da instituição no âmbito processual civil, adverte que a intervenção ministerial, deve ser pautada pela presença de grande repercussão social das causas, de forma que a sua atuação se compatibilize com o perfil traçado no artigo 127 da Constituição Federal.

Desta forma, sugere o autor a racionalização da intervenção processual do Parquet, sob risco de minimização da importância da entidade e de usurpação da função judiciária:

Denota-se, então, que a essencialidade à função jurisdicional estatal do Ministério Público não lhe impõe um papel meramente escritural tampouco de atuar de forma ampla, formal e decorativa auditoria dos feitos judiciais, por cuja regularidade, por múnus próprio, zelam os juízes. (SALOMÃO, C. D. F., 2013, p. 55).

 

O Supremo Tribunal Federal, por sua vez, negou provimento a recurso extraordinário interposto contra decisão do tribunal de justiça paulista que julgou procedente ação civil pública ajuizada pelo Parquet daquele estado para a defesa do patrimônio público de determinado ente federativo.

 

O Pretório salientou que a legitimação extraordinária da instituição não retira do ente público cujo patrimônio fora ofendido a capacidade de iniciativa na defesa de seus interesses, sendo de rigor reconhecer tal atributo jurídico, conforme se verifica pela ementa a seguir:

 

CONSTITUCIONAL. MINISTÉRIO PÚBLICO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA PROTEÇÃO DO PATRIMÔNIO PÚBLICO. ART. 129, III, DA CF. Legitimação extraordinária conferida ao órgão pelo dispositivo constitucional em referência. Hipótese em que age como substituto processual de toda a coletividade e, conseqüentemente, na defesa de autêntico interesse difuso, habilitação que, de resto, não impede a iniciativa do próprio ente público na defesa de seu patrimônio, caso em que o Ministério Público intervirá como fiscal da lei, pena de nulidade da ação (art. 17, § 4°, da Lei nº 8.429/92). Recurso não conhecido. (BRASIL, STF, RE 208.790/SP, 2000, online).

 

Assim, não obstante o fato de o Ministério Público se encontrar balizado pelos parâmetros que adequam sua atuação às finalidades previstas em lei, a sua legitimidade extraordinária é instrumento que, embasado na abstração contida no termo “interesse público”, permite à instituição percorrer na ordem jurídica nacional caminhos extensos que ultrapassam as limitações da literalidade da legislação infraconstitucional.

 

Torna-se forçoso, portanto, reconhecer que a entidade possui liberdade intelectual e moral no exercício da substituição processual, já que se trata de permissivo

constitucional que só a vincula quando for indispensável à persecução de seus fins institucionais, o que faz regressar às ideias expostas sobre o sentido literal do termo “autonomia”.

 

3.2.3 A defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis

 

Em sendo a construção de uma sociedade acolhida em um Estado Democrático de Direito o fruto de várias lutas e discussões na busca por importantes avanços sociais, as ações de construção de uma nova consciência política só poderiam cumprir seu papel de desenvolver socialmente um país por meio de revezes históricos.

 

Garcia (2005, p. 49-50) salienta que a Constituição Federal de 1988 inaugurou uma nova ordem jurídica seguindo a tendência de aperfeiçoamento do Direito após a Segunda Guerra Mundial, época em que se verificaram várias atrocidades no cenário político internacional, como o nacional-socialismo de Hitler.

 

Explica o autor que, para evitar a repetição de tal cenário, a novel Carta Magna, inspirada por certo garantismo, buscou positivar normas que refletissem a evolução do estudo e a proteção dos direitos humanos – universais e inalienáveis, sendo oponíveis até mesmo aos poderes constituídos.

 

Inebriando-se em valores de cunho ético e moral que assegurassem a existência digna dos seres humanos, o Estado brasileiro finalmente pôde gozar de significativa legitimação no plano internacional, principalmente por seus esforços em efetivar a democracia, que se liga historicamente à ideia de representação da vontade majoritária da sociedade.

 

Sendo legítima manifestação da ordem jurídica vigente e espécie de direito civil dos cidadãos consubstanciada em liberdades políticas (direitos humanos de 1ª geração), a ordem democrática impõe uma obrigação negativa ao Estado, que está proibido de

violá-la, e também positiva, visando a assegurar a participação do indivíduo na escolha dos seus dirigentes.

 

Buscando resguardar essas conquistas, a Constituição Federal de 1988 atribuiu ao Ministério Público papel primordial, tornando-o instrumento de efetivação da satisfação dos interesses da sociedade.

 

Garcia (2005, p. 51), pontuando que “ordem jurídica” não é sinônimo de “lei”, mas, sim, de “Direito”, sendo, portanto, noção bem mais ampla, reafirma que a obrigação do Ministério Público, quando da defesa dessa ordem, não lhe confere irrestrita legitimidade de ação.

 

Atuando o Parquet como órgão agente ou interveniente somente em matérias de interesses individuais indisponíveis e interesses sociais, gênero que abrange os coletivos, que são indisponíveis por natureza, aduz o autor que a instituição adquiriu a capacidade de “aferição de todos os atos praticados pelos órgãos do Estado, podendo ajuizar as medidas necessárias à coibição de abusos ou ilegalidades, sempre buscando mantê-los adstritos aos limites da Constituição e do Direito”. (GARCIA, 2005, p. 50).

 

Entretanto, importante ressaltar que, em matéria de interesses individuais disponíveis, a atuação ministerial só se legitima ante a relevância social de tais interesses, de modo que se torna imprescindível que eles transcendam a individualidade dos diversos interesses que neles possam estar ínsitos, como os interesses individuais homogêneos dos consumidores e interesses individuais tutelados por normas de ordem pública.

 

Como exemplo das manifestações dessa vocação ministerial, pode-se destacar a atuação do Ministério Público em todas as fases do procedimento eletivo (artigo 72 da Lei Complementar nº 75/1993), que se mostra como forma de proteção do indivíduo em suas relações com o Estado que tem o objetivo de concretizar os mecanismos de promoção da sua participação no destino deste.

Além dos já mencionados deveres contidos no artigo 129, incisos II e III, da Constituição, Garcia (2005, p. 50-51) enumera outros pontos que destacam o papel da entidade de guardião da ordem jurídica: a legitimidade para deflagrar o controle de constitucionalidade (artigo 103, VI, e 129, IV, da Constituição); e as hipóteses de sua interveniência no processo civil (art. 82 do Código de Processo Civil).

 

Em complemento, Di Pietro (2014, p. 846) alega que não obstante outras entidades disporem de legitimidade ativa para a propositura da ação civil pública, o Parquet se mostra como o órgão mais bem estruturado e mais apto para o controle da Administração Pública, por deter a tradicional função de denunciar autoridades públicas por crimes no exercício de suas funções e ainda atuar “seja na defesa de interesses difusos e coletivos, seja para repressão à improbidade administrativa”.

 

A autora justifica tal constatação pela independência da instituição e tendo em vista os instrumentos de que ela dispõe (competência para realizar o inquérito civil, expedir notificações, requisitar informações e documentos, requisitar diligências investigatórias), outorgados pelo artigo 129 da Constituição Federal.

 

Mazzilli (2005b, p. 225-226), anuindo às ideias de Garcia e Di Pietro, cita a Lei Orgânica do Ministério Público da União (Lei Complementar nº 75/1993) como fonte de inúmeras outras funções, atribuições e instrumentos de atuação do Ministério Público na defesa da ordem jurídica.

 

Como instrumentos de destaque, o autor menciona: a capacidade de representação ao órgão judicial competente para quebra do sigilo da correspondência e das comunicações telegráficas, telefônicas e de dados, no interesse da investigação criminal ou instrução processual penal; e de representação ao Congresso Nacional ou ao Tribunal de Contas, visando ao exercício das respectivas competências.

 

De igual forma, Mazzilli (2005b) também cita a importância da obrigação da entidade ministerial de promover a responsabilidade das autoridades competentes e das pessoas físicas ou jurídicas, em defesa do meio ambiente; dos poderes de

investigação, notificação e requisição, entre os quais, a instauração de inquéritos civis e procedimentos administrativos correlatos.

 

Detendo a prerrogativa de requisição de serviços temporários e meios materiais da administração para realização de atividades específicas, o autor sublinha as seguintes capacidades institucionais: de requisição de auxílio de força policial; de requisição de documentos e informações em poder de entidades privadas; e de exercer inspeções e fazer diligências investigatórias.

 

Por fim, Mazzilli (2005b) alude ainda ao livre acesso a qualquer local público ou privado, respeitada a inviolabilidade de domicílio; o acesso incondicional aos bancos de dados de caráter público ou relativos a serviço de relevância pública; e o dever de exercer o controle externo da atividade policial, de forma a atender ao comando constitucional contido no artigo 129, inciso VII.

 

Bulos (2014, p. 1.401) adere aos pensamentos dos autores retromencionados, salientando que nesse extenso e importantíssimo rol de deveres e direitos institucionais, mais do que sua autonomia, mas a sua própria independência, deve ser consagrada, uma vez que um Ministério Público eficientemente atuante é medida de garantia da paz e da liberdade, com o que anui Mazzilli (2005a, p. 34-35).

 

A respeito desse ponto, comenta sobre o julgado do Supremo Tribunal Federal na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.617/DF, de 19 de junho de 2013, cujo relator foi o Ministro Luiz Fux, para quem não é possível imaginar democracia sem liberdade, o que torna impensável um Ministério Público “dependente, omisso, pequeno, subserviente a interesses do governo ou dos governantes”.

 

Em seu voto, o Ministro afirmou que, sendo a instituição “indispensável ao cumprimento das leis, à preservação da paz e da liberdade”, cabe-lhe inclusive a impetração de “mandados de injunção e ações diretas de inconstitucionalidade, fiscalizando o processo eleitoral, elaborando, inclusive, representação na Justiça Eleitoral contra eventuais irregularidades na propaganda partidáriagratuita”.  (BULOS, 2014, p. 1.401).

Infere-se, portanto, que a preservação da atividade finalística do Parquet, disponibilizando-se-lhe os mecanismos aptos à sua efetivação, reafirma a sua autonomia e é importante ferramenta para consolidar a sua independência. A busca de promoção de justiça pela defesa da integridade da ordem jurídica e do regime democrático, vêm a concretizar, assim, os ideais do Estado Democrático de Direito.

 

3.2.3.1 Proposta de Emenda Constitucional nº 37: ameaça às conquistas ministeriais

 

No ano de 2013, o Brasil se viu às voltas de uma onda de protestos que até então só havia sido presenciada quando do impeachment do presidente Collor, em 1992.

 

Inicialmente mobilizado pelo Movimento pelo Passe Livre (MPL), que demanda a gratuidade no transporte público, o estopim desse episódio conhecido como “Jornadas de Junho” foi o anúncio, pela Prefeitura de São Paulo, do aumento em R$ 0,20 no preço das tarifas do transporte coletivo de metrô e ônibus municipal, razão pela qual o movimento também é referenciado como “Manifestações dos 20 Centavos”.

 

O que de fato deu amplitude ao ato, que em pouco tempo tomou as ruas de várias cidades brasileiras, foi, conforme salienta Marie (2013, online), a reação violenta do Estado, “amparado por grandes veículos de comunicação do País, que endossavam as ações repressivas”.

 

A professora critica a postura estatal, dizendo que é “como se os manifestantes, ao ‘perturbar a ordem pública’, automaticamente estivessem destituídos de seus direitos e de sua cidadania” e que a afirmação de que a força era necessária contra a baderna, a depredação do patrimônio público e o cerceamento do direito de ir e vir do cidadão pela tomada das vias públicas foi mero pretexto para repressão dos clamores populares.

 

Mediante ações policiais violentas que tentavam coibir os protestos, cada vez mais pessoas foram aderindo às manifestações, agregando a elas gritos que clamavam

pelo fim da corrupção no país e apontando as deficiências do nosso modelo político.

De São Paulo, em pouco tempo o movimento se expandiu para várias partes do Brasil, ganhando espaço não só nas capitais, mas também em várias cidades do interior.

 

Dentre os assuntos em pauta nos protestos, estava a derrubada da Proposta de Emenda Constitucional nº 37/2011.

 

O projeto apresentado pelo deputado Lourival Mendes (PT do B – MA), sugeria incluir um novo parágrafo ao artigo 144 da Constituição Federal de forma a tratar como competência exclusiva das polícias federal e civil dos estados a atividade de investigação de infrações penais, retirando a possibilidade de o Ministério Público proceder à instauração de procedimentos investigativos próprios.

 

No documento apresentado à Câmara, o deputado, citando Alberto José Tavares da Silva (2007), argumentou que a atuação do Ministério Público nos procedimentos de investigação criminal acarretava desordem do processo jurídico no país, mormente por sua condução por instrumentos sem controle, sem forma e sem prazo.

 

Desse modo, o parlamentar argumentou que a investigação ministerial viola o direito fundamental do cidadão de ser investigado pela polícia judiciária e assim ter total acesso às peças do inquérito policial, como dispõe a súmula vinculante nº 14 do Supremo Tribunal Federal:

 

Ao Ministério Público nacional são confiadas atribuições multifárias de destacado relevo, ressaindo, entre tantas, a de fiscal da lei. A investigação de crimes, entretanto, não está incluída no círculo de suas competências legais.

 

[...] O êxito das investigações depende de um cabedal de conhecimentos técnico-científicos de que não dispõem os integrantes do Ministério Público e seu corpo funcional. As instituições policiais são as únicas que contam com pessoal capacitado para investigar crimes e, dessarte, cumprir com a missão que lhe outorga o art. 144 da Constituição Federal. (BRASIL, Proposta de Emenda Constitucional nº 37, 2011, online).


 

Observa Barbosa (2013, online) que, entre os que defendiam a aprovação da proposta de emenda, estavam, além dos deputados aliados do PT do B, diversas entidades ligadas a delegados de polícia, como a Associação dos Delegados de Polícia do Brasil (Adepol), e o Conselho Federal da OAB (Ordem dos Advogados do Brasil), sendo este o grupo mais expressivo.

 

Cabral (2013, online) enumera alguns argumentos a favor da aprovação da proposta, dentre os quais podem ser destacados: a inconstitucionalidade da investigação criminal iniciada pelo membro do Parquet, por ser a atividade atribuição exclusiva da Polícia Federal (artigo 144, §1º, IV, da Constituição), somente sendo permitida à instituição a instauração de inquéritos civis; o favorecimento do Estado-Acusação (Ministério Público) pela investigação ministerial, que denota concentração de poder (investigar, além de acusar), violando o Estado Democrático de Direito e indo de encontro ao sistema de freios e contrapesos; a violação das regras de auditoria do controle externo policial – “quem controla e fiscaliza, não pode executar a atividade controlada e fiscalizada”; e a duplicação das estruturas de investigação e aumento desnecessário de custos ao Poder Público pela pluralidade de órgãos investigativos.

 

A respeito do principal argumento em favor da proposta – a inexistência de expressa previsão constitucional de poderes de investigação conferidos ao Parquet –, Moraes (2008, p. 610-611) salienta que o órgão executivo (no caso, o Ministério Público) dispõe de todas as funções necessárias, ainda que implícitas, para o exercício de sua missão constitucional, desde que não expressamente limitadas.

 

Isso se deve ao fato de a instituição ter sido elevada ao posto de garantidora e fiscalizadora da separação de poderes e dos mecanismos de controle do Estado, o que fez com que o ordenamento jurídico brasileiro incorporasse a pacífica doutrina norte-americana sobre a teoria dos poderes implícitos – inherent powers:

 

Entre essas competências implícitas, parece-nos que não poderia ser afastado o poder investigatório criminal dos promotores e procuradores, para que, em casos que entenderem necessário, produzam as provas necessárias para combater, principalmente, a criminalidade organizada e a corrupção, não nos parecendo razoável o engessamento do órgão titular da

ação penal, que contrariamente ao histórico da instituição, teria cerceado seus poderes implícitos essenciais para o exercício de suas funções constitucionais expressas. (MORAES, 2008, p. 610).

 

Assim, observa Rodrigues (2013, online) que diversas organizações se engajaram no lançamento da campanha “Brasil contra a impunidade”, acusando o projeto de ser medida para beneficiar criminosos, razão pela qual a proposta ficou conhecida como “PEC da Impunidade”, acirrando ainda mais os ânimos já exaltados nas multidões que tomavam as ruas do Brasil.

 

Utilizando dados do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), que alegava que apenas 11% das ocorrências sobre crimes comuns eram convertidos em investigações policiais e, no caso dos homicídios, somente 8% eram apurados, tais entidades argumentavam que graças ao trabalho do Ministério Público Federal foram propostas 15 mil ações penais entre 2010 e 2013, e caso fosse da incumbência exclusiva da Polícia Federal investigar esses fatos, os crimes poderiam não ser julgados, pois acabariam prescritos com o atraso das investigações. (RODRIGUES, 2013, online).

 

Anuindo a essas estatísticas, Lênio Streck (2013, online), Procurador de Justiça do Rio Grande do Sul em entrevista à Revista Veja, afirmara que a referida emenda constitucional era uma tentativa de enterrar investigações contra políticos no Brasil, uma medida que geraria enorme prejuízo ao país, pois comprometeria o combate aos crimes do colarinho branco e similares, como o Mensalão.

 

O Procurador gaúcho, ao ser indagado se o Parquet preferenciava investigações de algum tipo de crime específico, deixara explícita a questão da autonomia da instituição quanto ao objeto da investigação: “As pessoas dizem que o Ministério Público escolhe o que investigar. Isso é verdade na medida em que ele tem como missão defender os interesses coletivos”. (STRECK, 2013, online).

 

Sakamoto (2013, online apud MONTEIRO FILHO, 2013, online), afirma que o acatamento das ideias de protesto pelo povo nas ruas estava diretamente ligado à insatisfação com o modelo político brasileiro, fundado no pluripartidarismo

corporativista, gerando crise da democracia participativa e um cansaço generalizado da população para com os partidos políticos.

 

Com a direita e a esquerda perdidas mediante as demandas legítimas, Marie (2013, online) afirma que as Jornadas de Junho foram importante contraponto à tendência do nosso sistema de querer acabar com a promessa de redenção da política nacional pela pressão popular plasmada nos caras-pintadas.

 

Dessa forma, tendo se mostrado como meio de tolher do Ministério Público os instrumentos que lhe proporcionam a eficácia na persecução de seu fim institucional máximo – a defesa dos interesses sociais –, a PEC 37 causou enorme furor nos mais diversos setores da sociedade nacional, gerando grande instabilidade social no país.

 

Pondo em xeque a política nacional e intensificando os protestos e embates da população com a polícia, a proposta foi rejeitada na Câmara por 430 votos contra 9 em sessão plenária extraordinária realizada em 25 de junho de 2013, antes mesmo que fosse submetida ao trâmite previsto no §1º do art. 60 da Constituição (aprovação em dois turnos, tanto na Câmara quanto no Senado, por no mínimo 3/5 do total de membros de cada casa).

 

O enorme clamor popular em favor da derrubada da PEC 37 serviu, dessarte, para demonstrar claramente a ampliação da participação da instituição na formação dos fenômenos sociopolíticos e sociojurídicos do Brasil, firmando o entendimento de que a atual configuração do Ministério Público não comporta supressões, uma vez que é oriunda de conquistas sociais.

 

Nesse cenário de conquistas está a capacidade investigativa do Parquet, instrumento de zelo para com a segurança do cidadão, este, direito inviolável contido no caput do artigo 5º da Carta Magna. Portanto, negar à instituição a possibilidade de proceder a investigações de infrações penais, além de podar a autonomia da entidade, incide em abolir direitos e garantias fundamentais, infringindo cláusula pétrea constitucional.

Corroborando esse pensamento, Machado (2013, p. 24) registra que o papel da entidade, de transformadora social, em busca da construção de uma sociedade melhor, passa pelo combate à corrupção, razão pela qual a população brasileira assumiu a bandeira contra a aludida proposta de emenda.

 

Em decisão da Suprema Corte no dia 14 de maio de 2015, foi posto fim ao debate. Carneiro (2015, online) assinala que, para a Ministra Rosa Weber, há precedentes do Supremo reconhecendo a validade de atos de investigação promovidos pelo Parquet, que além parte nas ações penais, é também fiscal da lei.

 

A Ministra Carmem Lúcia, por sua vez, ao interpretar os artigos 127 e 129 da Constituição, concluiu que as competências da polícia judiciária e do Ministério Público se somam, não se excluem.

 

A questão da existência ou não da capacidade investigativa da instituição, portanto, mostra-se finalmente resolvida, tendo o Supremo Tribunal Federal decidido que o Ministério Público tem competência e legitimidade constitucional para “promover, por autoridade própria, e por prazo razoável, investigações de natureza penal, desde que respeitados os direitos e garantias fundamentais dos investigados”. (CARNEIRO, 2015, online).


 

4 AUTONOMIA DO MINISTÉRIO PÚBLICO

 

Como visto, a Constituição Federal de 1988, abarcando aspirações históricas de erguer um Estado Social, focado na supremacia do interesse público, possibilitou a construção de uma instituição que atualmente ostenta status de distinção ímpar na estrutura estatal brasileira.

 

Ao ser inserido no ápice do ordenamento jurídico pátrio, o Parquet se tornou protagonista de significativas mudanças na sociedade nacional, erguendo-se, então, um sólido arcabouço jurídico sustentador de suas mais importantes conquistas: as autonomias funcional e administrativa e a financeira.

 

Essas conquistas, em seus desdobramentos práticos, vêm produzindo um modelo institucional único, não encontrado sequer no Direito Comparado, que, apesar de se propor a servir de propagador de salutares impactos nos mais diversos segmentos da sociedade brasileira, ainda enfrenta adversidades oriundas das mazelas de uma gestão estatal ineficiente que se arrasta há séculos.

 

4.1 Autonomia funcional e administrativa

 

Os pontos de partida para se extrair as significações práticas da autonomia funcional e administrativa do Ministério Público estão na redação do inciso II do artigo 85 e no § 2° do artigo 127, ambos da Constituição. Apesar de serem em essência concepções distintas, ambas se complementam, e até certo ponto se vinculam, estando inevitavelmente ligadas também à autonomia financeira.

 

Mazzilli (1991, p. 55), ao distinguir as duas capacidades, aduz que a autonomia funcional diz respeito à inexistência de subordinação da instituição a nenhum outro órgão ou poder, sendo desdobramento do princípio da independência (§ 1º do artigo 127).

 

O autor cita como amparo máximo da autonomia funcional a possibilidade de responsabilização criminal do ocupante do mais importante cargo eletivo do país – o

Presidente da República, caso cometa atos que atentem ao livre exercício do Ministério Público (artigo 85, II). (MAZZILLI, 1991, p. 55).

 

Já a autonomia administrativa, afirma, basicamente se relaciona à iniciativa do processo legislativo, nos moldes do disposto no artigo 169, destinado à criação e extinção dos cargos da entidade ministerial e de seus serviços auxiliares, além da organização da própria instituição, conforme disposto nos artigos 127, §2º e 128, §5º da Constituição.

 

Essa garantia de atuação administrativo e funcionalmente autônoma, nas palavras de Mazzilli (1991), é capacitante das liberdades conquistadas pela entidade na esfera de competência que a Constituição da República lhe outorgou, se constituindo em verdadeiros instrumentos de consolidação da sua capacidade de autogoverno.

 

Para Bulos (2014, p. 1.405), sem elas “o Ministério Público não passaria de um cartório do Poder Executivo”, fato que tanto o legislador constituinte como o infraconstitucional buscaram evitar.

 

4.1.1 Aspectos práticos da autonomia administrativa

 

A autonomia administrativa do Ministério Público é mecanismo que assegura a autodeterminação da instituição em relação às suas questões internas, o que deixa patente que a faculdade de gestão dos negócios da entidade, segundo as normas legais que a regem, editadas pela entidade estatal competente, seguem critérios próprios, sem subordinação a autoridades alheias ao quadro institucional, de acordo com os ensinamentos de Mazzilli (1991, p. 55).

 

Explicitando a ideia de complementação das autonomias, Bulos (2014, p. 1.406) afirma que a autonomia administrativa se trata de um reforço à independência do Parquet (princípio que integra, precipuamente, a noção de autonomia funcional).


 

Ao comentar sobre o reconhecimento dessa capacidade, o autor enumera situações que ilustram prerrogativas onde ela se manifesta no mundo prático, à luz da Lei nº8.625/93 – Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, dentre as quais se destacam: praticar atos próprios de gestão; praticar atos e decidir sobre a situação funcional e administrativa do pessoal, ativos e inativos, da carreira e dos serviços auxiliares; adquirir bens e contratar serviços; efetuar a própria contabilização; gerenciar a composição e organizar suas secretarias e os serviços auxiliares das Procuradorias e Promotorias de Justiça; e elaborar seus regimentos internos.

 

Garcia (2005, p. 98), a respeito dos atos praticados pela instituição no exercício de sua autonomia administrativa, adverte que “são autoexecutórios, não estando sujeitos a um juízo de prelibação por parte de qualquer outro órgão ou Poder”. Tal capacidade, delimitada apenas pelos parâmetros constitucionais e legais, vêm a assegurar maior mobilidade ao Parquet, ajudando a efetivar sua atividade finalística.

 

O autor chama a atenção para a competência do Conselho Nacional do Ministério Público, estabelecida no §2º do art. 130-A da Carta Política (dispositivo incluído pela reforma instituída com a aprovação da Emenda Constitucional número 45/2004), consistente em controlar os atos praticados com fundamento nas autonomias administrativa e financeira da instituição. (GARCIA, 2005, p. 98).

 

Alerta Garcia (2005, p. 128) que a atuação preventiva de atos de cunho administrativo e funcional do Conselho engloba a expedição de atos regulamentares ou mesmo de recomendações e que, apesar de a observância destas ser meramente facultativa, o mesmo não pode ser dito quanto àqueles, que, como atos normativos derivados, são imperativos, pois regulam dispositivos constitucionais.

 

Nesse contexto, recomenda, estabelecer limites ao alcance de tais atos é medida que deve ser priorizada, sob pena de se suprimir referida autonomia, até porque a coexistência, de um mecanismo cogente (regulamento) com outro dispositivo (recomendação), pode acarretar a ineficiência da atuação ministerial.


 

Garcia (2005) salienta ainda que as orientações principiológicas contidas no texto constitucional direcionam no sentido de que não é legitima a edição de atos regulamentares que reduzam, ainda que implicitamente, o alcance da autonomia do Parquet, pois um dos papéis do referido Conselho é justamente zelar por ela, através da interação e intercâmbio de informações, fortalecendo-a:

 

[...] ninguém zela pela longevidade de um esportista cortando-lhe as pernas, mas, sim, orientando-o e estimulando-o a desenvolver e a aumentar as suas potencialidades. Fosse outro o entendimento, ter-se-ia de admitir, por identidade de razões, a possibilidade de edição de regulamentos definindo a própria forma de atuação do Ministério Público, conclusão que terminaria por ser estendida ao Judiciário, o que decididamente afronta a lógica e a razão. Na recomendação, ao revés, poderá o Conselho emitir pronunciamento sobre atos estritamente vinculados à autonomia administrativa, o que, em decorrência do seu caráter facultativo, não importará em qualquer mácula àquela. (GARCIA, 2005, p. 128).

 

Entretanto, em que pese a Constituição da República ter consagrado a autonomia administrativa da instituição, a própria estabelece sérias exceções a ela: a nomeação do Procurador-Geral (artigo 128, §§ 1º e 3º) e a possibilidade de destituição do mesmo de seu cargo por deliberação do Poder Legislativo (artigo 128, §§ 2º e 4º).

 

4.1.2. Limites à autonomia administrativa e funcional: nomeação do Procurador-Geral pelo chefe do Executivo e destituição pelo Poder Legislativo

                                                                                                                                          

A Constituição Federal, em seu artigo 128, incisos I e II, informa que o Parquet no país se organiza em dois níveis: um federal, representado pelo Ministério Público da União, que compreende o Ministério Público Federal, o Ministério Público do Trabalho, o Ministério Público Militar, e o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios; o outro, representado pelos Ministérios Públicos dos Estados.

 

As funções e atribuições do Ministério Público da União, cujo chefe é o Procurador-Geral da República (§1º do referido artigo), encontram-se especificadas na Lei Orgânica do Ministério Público da União (Lei Complementar nº 75/1993); já as dos Ministérios Públicos estaduais, cujo chefe é o Procurador-Geral de Justiça (§3º),

encontram-se detalhadas nas leis complementares de cada Estado, seguindo-se as instruções gerais da Lei Orgânica Nacional do Ministério Público (Lei nº 8.625/1993).

 

Apesar de consagrada no artigo 127 da Carta Magna – reproduzida pelo artigo 22 da Lei Orgânica do Ministério Público da União (que, ao contrário do texto constitucional, traz expressamente o termo “autonomia financeira”) e pelo artigo 3º da Lei Orgânica Nacional do Ministério Público (que traz previsão ainda mais específica sobre essas autonomias) – a asseguração da autonomia ministerial enfrenta um contrassenso legal.

 

Isso porque o mesmo artigo 128 da Constituição determina que os chefes do Parquet, tanto em âmbito federal quanto estadual, sejam nomeados pelos respectivos chefes do Poder Executivo – Presidente da República/Governador do Estado. No caso do Procurador-Geral da República, ainda é exigida a aprovação pela maioria absoluta dos membros do Senado Federal tanto para a sua nomeação quanto para a recondução do cargo (artigo 25 da Lei Complementar nº 75/1993).

 

Moraes (2008, p. 617-618) chama a atenção para o fato de que a exigência de aprovação pelo Legislativo não é estendida aos Ministérios Públicos dos Estados, pelo que qualquer lei complementar estadual nesse sentido é inconstitucional; ademais, não há limite para recondução do cargo em âmbito federal, ao contrário do que ocorre na esfera estadual (o §3º do artigo 128 é expresso quanto à possibilidade de apenas uma recondução).

 

A propósito, Salomão, L. (2015, online) informa que o senador Fernando Collor (PTB-AL) afirma ter apresentado proposta de emenda constitucional que altera a forma de escolha e recondução do chefe do Ministério Público União, limitando-a também a apenas uma.

 

A grande crítica que recai sobre a questão da nomeação dos procuradores-gerais do Ministério Público pelos chefes do Poder Executivo no Brasil passa pelo contorno político que tal ato apresenta.


 

Mazzilli (1991, p. 19) destaca que o jogo de influências vigente no país, aliado ao problema endêmico de desrespeito às leis – fruto do nosso subdesenvolvimento cultural – apresenta sério risco a um sistema mais elaborado de freios e contrapesos para o controle interno e externo da instituição.

 

O autor sustenta sua posição crítica argumentando que, embora tenha havido expressiva evolução do Ministério Público na Constituição de 1988, a malfadada demissão ad nutum (revogação unilateral da nomeação pela autoridade nomeante), não está de toda eliminada, uma vez que a escolha pelo chefe do Executivo “já traz em si o germe de compromissos político-partidários”. (MAZZILLI, 2005b, p. 108-109).

 

Aduzindo que não raras vezes procuradores-gerais acabam por integrar o governo, do mesmo modo Garcia (2005, p. 161) alerta que a autonomia funcional da entidade também é comprometida, quando, por exemplo, o Procurador-Geral deve buscar a responsabilização penal do chefe do Poder Executivo, já que isso pode vir a ser óbice à sua recondução no cargo.

 

No âmbito estadual, a pressão que recai sobre a atuação ministerial também se evidencia na possibilidade de destituição do chefe da instituição pela maioria absoluta do Poder Legislativo (§4º do artigo 128 da Constituição), o que de certa forma pode lhe impor a adoção de condutas favoráveis aos interesses políticos dos parlamentares, em detrimento dos reais interesses da sociedade, cuja defesa lhe constitui a atividade-fim, seu núcleo existencial.

 

Em nível federal, apesar de a destituição do Procurador-Geral da República só ser cabível por iniciativa do chefe do Poder Executivo, devendo estar apoiada pelos votos da maioria absoluta do Senado Federal para se consumar, a recondução do cargo também depende do mesmo quórum dos senadores, o que gera clara pressão política, que pode ser ilustrada pelos escândalos recentes em torno do desvio de dinheiro da Petrobrás, trazidos à tona pela Operação Lava-Jato.

 

Salomão, L. (2015, online) faz recordar que o supramencionado senador Fernando Collor (PTB-AL) foi delatado na referida Operação, acusado de receber cerca de R$

3 milhões em propina em um negócio da BR Distribuidora, empresa subsidiária da estatal petroquímica.

 

Collor, apoiado pelo presidente do Senado, Renan Calheiros (PMDB-AL), que também faz parte da lista de suspeitos envolvidos no esquema de corrupção da Petrobrás apresentada pelo Procurador-Geral da República, Rodrigo Janot, defendeu o afastamento do Procurador-Geral da República da Operação como condição para sua recondução.

 

Desta forma, verifica-se que, mesmo apresentando relativos avanços quanto à sistemática adotada pelas Constituições anteriores, como destacam Mazzilli (2005b, p. 108), Garcia (2005, p. 42) e Bulos (2014, p. 1.399, 1.408), a destituição do chefe da entidade ministerial no cenário jurídico atual ainda reflete uma noção contraditória à ideia de autonomia e independência que a Constituição Federal de 1988 quer transmitir.

 

Garcia (2005, p. 38-39, 161-162), após discorrer sobre as sugestões da Carta de Curitiba que não foram acolhidas pelo constituinte originário de 1988, citando, entre elas, a possibilidade de cada Ministério Público eleger, sem a ingerência do Chefe do Executivo, o seu Procurador-Geral, que só poderia ser destituído por deliberação do Colégio Superior, sugere que o modelo seja revisto, de forma que o ocupante do cargo obtenha maior legitimidade junto aos seus pares ao ser permitido à própria classe escolher o seu dirigente, o que geraria a consagração da autonomia da instituição.

 

Acolhendo esse entendimento, o deputado federal Rubens Bueno (PPS – SP) apresentou, no dia 10/10/2011, a Proposta de Emenda Constitucional nº 95, que modifica a forma de indicação do Procurador-Geral da República para a eleição direta pela classe e sem necessidade de aprovação pelo Senado.

 

A justificativa para a proposição é a alegada situação de fragilidade que a atual forma de nomeação e a exigência de sabatina senatorial impõem à autonomia

funcional e administrativa da instituição (ASSOCIAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO PARANÁ, 2012, online).

 

A Proposta foi apensada, ainda em 2011, à de número 59 de 1995, que tem por objetivo reformular a estrutura constitucional do Ministério Público. Arquivada em 31/01/2015, foi desarquivada em 05/02/2015, e, conforme se verifica no site da Câmara dos Deputados, não tem dada para ser levada a plenário da Casa. (BRASIL, Proposta de Emenda Constitucional nº 95, 2011, online).

 

Por sua vez, Moraes (2008) expressa entendimento contrário ao exposto, utilizando-se para isso da jurisprudência do Supremo Tribunal.

 

Citando o voto do Ministro Celso de Mello no Mandado de Segurança nº 21.239/DF, em que se discutia a legitimação ativa do Procurador-Geral da República para impugnar atos do Presidente da República eventualmente praticados com usurpação de sua própria competência constitucional e ofensivos à autonomia do Ministério Público, afirma o autor que o atual modelo de nomeação e destituição do chefe da entidade é medida de asseguração da necessária imparcialidade do Parquet. (MORAES, p. 615-616).

 

Contudo, ao trazer o pensamento enfático de Sampaio Dória sobre a autonomia da entidade ministerial, Moraes (2008), citando Comparato (1996), acertadamente sugere encerrar a questão com os mesmos elementos de análise da problemática anteriormente expostos, deixando acesas as reflexões sobre a autogovernança institucional, e a necessidade de sua completa implementação:

 

Retire-se da autonomia a idéia de autodeterminação ou governo próprio e competência própria, mas que lhe fixam, e nada mais lhe sobrará. São os seus dois elementos essenciais e irredutíveis: as raias invioláveis em que lhe circunscrevem a ação, e o poder de agir livremente dentro dessas raias. (COMPARATO 1996, p. 70 apud MORAES, 2008, p. 615).


 

4.1.3 Autonomia funcional e a questão da independência da instituição

 

Estabelecida como princípio institucional do Ministério Público no §1º do artigo 127 da Lei Maior junto à unidade e indivisibilidade, a “independência” ministerial é complemento da noção de sua autonomia funcional, conferindo a esta amplitude.

 

Confirmando essa assertiva, Mazzilli (1991, p. 52) menciona o pensamento de Hely Lopes Meirelles, a quem o conceito de independência possui caráter absoluto, de incidência interna e externa, enquanto a autonomia funcional se manifesta somente em relação a outro órgão, agente ou Poder (âmbito externo).

 

Os membros do Ministério Público integram a categoria de agentes políticos, atuando mediante responsabilidades constitucionais próprias, além de outras previstas na sua Lei Orgânica Nacional.

 

Ademais, apesar de os integrantes do Parquet se submeterem a critério seletivo, via concurso público de provas e títulos, não estão sujeitos ao regime estatutário comum, pois possuem regulamento de suas condutas e processo de apuração de cometimento de delitos funcionais e de responsabilidade próprios, deflagrados pelos órgãos de sua administração superior.

 

Inexistindo hierarquia funcional, mas tão somente administrativa (sequer interna, uma vez que não há caráter coercitivo nem mesmo nas recomendações da mais alta administração do Parquet), a independência funcional da instituição busca se consolidar no plano constitucional e infraconstitucional.

 

Basta lembrar, por exemplo, que um Procurador Regional da República não deve obediência em sua atuação ao Procurador-Geral da República, assim como o artigo 28 do Código de Processo Penal permite ao Promotor de Justiça discordar do Procurador-Geral da Justiça.

 

Feitos esses apontamentos, Bulos (2014, p. 1.404-1.405), lembra que os membros da entidade ministerial integram uma só instituição, sendo chefiados apenas por um

procurador-geral, o que caracteriza o princípio da unidade, que não se aplica do Ministério Público da União para os Ministérios Públicos estaduais, nem entre o Ministério Público de um Estado e o de outro, ou entre os ramos do Ministério Público da União.

 

Embora possam ser substituídos uns pelos outros (princípio da indivisibilidade), o que pode soar como mitigação à independência institucional, os membros do Parquet contam com garantias funcionais que reforçam esse princípio.

 

O autor ressalva que essas garantias, em analogia às da magistratura e dos parlamentares, não se constituem em privilégios que contrariam o princípio da isonomia insculpido no artigo 5º da Constituição Federal, mas são verdadeiros meios de defender o próprio Estado Democrático de Direito.

 

De forma a sistematizar o seu estudo, Bulos (2014, p. 1.413-1.417) coerentemente as divide em duas classificações: garantias funcionais de liberdade – vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de subsídios; e de imparcialidade – vedações constitucionais contidas no artigo 128, §5º, II e §6º da Constituição.

 

4.1.3.1 Mecanismos garantidores da independência funcional do Parquet

 

A autonomia funcional “atinge o Ministério Público enquanto instituição, e a cada um dos seus órgãos, como agentes políticos”, conforme salienta Mazzilli (1991, p. 54).

 

Desta forma, estabelece-se uma ponte que conecta a independência funcional às garantias funcionais, já que estas, estando individualizadas na figura do membro, estendem seus efeitos ao organismo institucional como um todo, por força dos princípios da unidade e indivisibilidade.

 

Nesse sentido, Bulos (2014, p. 1.412) chama a atenção para o fato de que todo o arcabouço que sustenta a independência do Parquet é passível de proteção judicial, pois ele é constituído de garantias que equivalem a direitos subjetivos de seus membros.

Assim, uma vez negados ou desrespeitados esses direitos, por qualquer autoridade, comprometem a correta execução das atribuições constitucionais e legais da instituição, razão pela qual a Carta Política de 1988 estabelece como crime de responsabilidade do Presidente da República praticar atos atentatórios ao livre exercício das atribuições ministeriais (artigo 85, II).

 

4.1.3.1.1 Garantias de liberdade e imparcialidade

 

As garantias de liberdade dos membros do Parquet estão previstas nas alíneas a, b e c do inciso I do §5º do artigo 128 da Constituição Federal, sendo uma extensão daquelas há muito asseguradas à Magistratura, ou seja, são verdadeiras conquistas históricas com a finalidade de fortalecer a instituição. São elas: a vitaliciedade, a inamovibilidade e a irredutibilidade de vencimentos.

 

A vitaliciedade, como explica Di Pietro (2014, p. 679), é o provimento de cargo público, “mediante nomeação, assegurando ao funcionário o direito à permanência no cargo, do qual só pode ser destituído por sentença judicial transitada em julgado”, oportunizados o contraditório e a ampla defesa do servidor.

 

No Brasil, só são vitalícios os cargos previstos na Constituição Federal: Magistratura, Tribunal de Contas e Ministério Público, não cabendo à legislação infraconstitucional estender a garantia a outros cargos.

 

De acordo com o disposto no artigo 38 da Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, uma vez adquirida, decorridos dois anos de estágio probatório, a vitaliciedade só pode ser afastada por meio de ação civil de proposição do Procurador-Geral de Justiça perante o Tribunal de Justiça local, após autorização do Colégio de Procuradores, na forma da Lei Orgânica.

 

Infere-se, pois, que a vitaliciedade é noção muito mais ampla do que a estabilidade, que assegura a perda do cargo somente após o devido processo administrativo.


 

As hipóteses que autorizam a propositura da ação estão previstas no §1º do dispositivo, quais sejam: prática de crime incompatível com o exercício do cargo, após decisão judicial transitada em julgado; exercício da advocacia; e abandono do cargo por prazo superior a trinta dias corridos.

 

Mazzilli (2005b, p. 91) entende que somente as hipóteses contempladas na Lei nº 8.625/93 permitem a perda do cargo por ação civil específica, o que não impede, respeitados os pressupostos constitucionais, a admissão legal “de outras hipóteses de perda do cargo de membro do Ministério Público, como em razão de condenação criminal”, desde que a prática invocada seja fundamento da perda do cargo e seja estabelecida por sentença definitiva.

 

No caso de cometimento de crime, o autor esclarece que a sentença definitiva, nesse caso, não precisa necessariamente possuir caráter penal, citando como exemplos a possibilidade de ter havido a prescrição penal ou o fato de que o crime é de ação privada e não há queixa, o que não impediria que os fatos pudessem ser reconhecidos por sentença cível definitiva.

 

Outrossim, Garcia (2005, p. 454) acrescenta que o vitaliciamento não se implementa de forma automática, após o transcurso de dois anos do estágio probatório. O Conselho Superior do Ministério Público, que possui a competência de chancelar ou impugnar o provimento vitalício dos membros (artigo 15, VII, da Lei nº 8.625/93), pode, ainda que ultrapassado o período de prova, decidir sobre a viabilidade do provimento vitalício.

 

Obviamente, para isso, a prática de atos incompatíveis com o exercício do cargo deve ter sido verificada dentro desse período e não pode ter ocorrido a prescrição administrativa (cinco anos do conhecimento do fato, artigos 142, I e §1º da Lei nº 8.112/90).

 

O autor menciona que o processo de impugnação ao vitaliciamento dos membros do Ministério Público encontra direcionamento geral no artigo 60 da Lei Orgânica Nacional, sendo complementado pelas respectivas leis estaduais.

Apesar de a proposição da impugnação ser atribuição do Corregedor-Geral, conforme estabelecido no artigo 17, III, da referida lei, a decisão final ainda cabe ao Conselho Superior, que também poderá, no caso de omissão do Corregedor-Geral em remeter os relatórios necessários, decidir de ofício.

 

Di Pietro (2014, p. 679) adverte que a vitaliciedade não significa perpetuidade, o que inclusive está estampado no entendimento do Supremo Tribunal Federal através da Súmula número 36, segundo a qual "servidor vitalício está sujeito à aposentadoria compulsória, em razão da idade".

 

Desse modo, de acordo com o estabelecido no inciso II do §1º do artigo 40 da Lei Maior, completados setenta anos de idade, o membro do Parquet deverá ser aposentado.

 

Tendo em vista que a não aprovação em estágio probatório implica em óbice ao vitaliciamento, a exoneração do membro, ainda que seja consectário da reprovação ao cargo, deve obedecer estritamente aos requisitos legais para a efetivação da demissão, sob pena de o ato ser anulado.

 

A respeito desse entendimento, importante colacionar julgado da Corte Maior em que o ato de exoneração, pelo Procurador-Geral da República, de procuradora do Ministério Público do Trabalho, foi anulado por manifesta ilegalidade da reprovação, uma vez que a autoridade que o efetivou não era competente para tanto, também pelo fato de que aquela que o era ter utilizado instrumento inidôneo para praticar o ato e, por fim, por não ter sido oportunizada a ampla defesa:

 

Trata-se de mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado pela procuradora do trabalho (...), contra ato do PGR, que a exonerou do cargo, em consequência de sua não aprovação em estágio probatório, após decisão do Conselho Superior do MPT nesse sentido. (...) o ato do PGR impugnado neste mandado de segurança não sobrevive ao Constituição e ao crivo jurisdicional, por qualquer um dos três fundamentos levantados pela defesa da impetrante. Trata-se de ato ilegal, em primeiro lugar, por não ter observado o dispositivo da lei complementar que prevê como consequência do inquérito administrativo a abertura de processo administrativo disciplinar, em que o indiciado goza de ampla defesa. O Conselho Superior do MPT violou essa norma ao transformar o inquérito administrativo preliminar em processo de avaliação de estágio probatório. O

ato de exoneração é igualmente ilegal até mesmo no terreno eleito pelo Conselho Superior como o mais seguro para promover a exoneração da impetrante, isto é, a reprovação no estágio probatório. Isso porque, não bastasse o fato de ter sido a impetrante avaliada por duas autoridades distintas, com resultados discrepantes, as avaliações que lhe foram nocivas são precisamente as produzidas pela autoridade que não detém competência na matéria, isto é, o procurador-chefe local. Por fim, o ato é também ilegal na medida em que resultou de decisão tomada pelo Conselho Superior em sessão secreta, a que não tiveram acesso nem a impetrante nem seu defensor. (BRASIL, STF, MS 23.441/DF, 2008, online).

 

Por sua vez, a inamovibilidade, conforme explica Bulos (2014, p. 1.414), é a prerrogativa que detém o membro do Ministério Público, após se tornar titular do respectivo cargo, de somente ser removido (transferido para outra localidade) por sua própria iniciativa (o mesmo aplicável à promoção).

 

Entretanto, a Carta de 1988 excepciona essa regra mediante razões fundadas no interesse público, por decisão do órgão colegiado competente da instituição (Conselho Nacional do Ministério Público, nos termos do artigo 15, VIII, da Lei nº 8.625/93).

 

Mazzilli (2005a, p. 71) argumenta que tanto a doutrina e a jurisprudência entendem que a inamovibilidade visa a proteger a função institucional, sendo reflexo da necessária defesa do Estado Democrático de Direito, razão pela qual se concebeu o princípio do Promotor Natural, pensamento também compartilhado por Garcia (2005, p. 35).

 

A respeito dessa garantia, Moraes (2008, p. 606) explica que, após o advento da Constituição Federal, bem como da Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, tornou-se inadmissível a designação arbitrária do Procurador-Geral de promotores para uma promotoria ou para funções de outro promotor, afastando-o compulsoriamente de suas atribuições e prerrogativas legais, o que seria criar a figura do Promotor de Exceção, que é rechaçada pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.

 

Por outro lado, a irredutibilidade dos vencimentos, explica Garcia (2005, p. 455), é garantia com múltipla finalidade: ao mesmo tempo em que visa a assegurar padrão

remuneratório condigno para os integrantes do Ministério Público, evitando que comprometam seu ofício em barganhas com o governo (o que poderia propiciar o surgimento de atividades paralelas), visa a evitar intimidações ou retaliações por parte dos detentores do poder quando contrariados em seus interesses pela atuação ministerial.

 

Tal garantia, porém, é, nos dizeres de Mazzilli (1991, p. 84), “pura falácia, pois que, num país como o nosso, com o total descontrole do governo sobre a inflação, este flagelo reduz a nada a suposta irredutibilidade”.

 

Garcia (2005, p. 455), corroborando essa alegação, lamenta que a norma tem sido entendida em sua literalidade, visto que em sua aplicação se tem garantido somente a irredutibilidade dos valores nominais, o que traz como consequência a corrosão do poder aquisitivo da classe em tempos de elevada inflação.

 

A respeito da irredutibilidade dos subsídios, Di Pietro (2014, p. 632) enumera algumas exceções constitucionais a tal princípio, dentre as quais se destacam: a fixação do teto máximo do inciso XI do artigo 37 e a adequação prevista no inciso XIV do mesmo dispositivo, que veda a acumulação de acréscimos pecuniários para a concessão de outros posteriores.

 

Por fim, como sustentáculos da independência funcional do Ministério Público, têm-se as garantias de imparcialidade, que são vedações previstas no inciso II do §5º e no §6º do artigo 128 da Constituição: receber, a qualquer título e sob qualquer pretexto, honorários, percentagens ou custas processuais; exercer a advocacia; participar de sociedade comercial, na forma da lei; exercer, ainda que em disponibilidade, qualquer outra função pública, salvo uma de magistério e exercer atividade político-partidária; receber, a qualquer título ou pretexto, auxílios ou contribuições de pessoas físicas, entidades públicas ou privadas, ressalvadas as exceções previstas em lei; e advogar no juízo ou tribunal do qual se afastou antes de três anos.


 

Integrando a noção dessas garantias, e como medida de defesa do sistema de freios e contrapesos que busca harmoniza os poderes estatais, tem-se também o controle externo sobre o Ministério Público.

 

Nos dizeres de Mazzilli (2005b, p. 142), tal mecanismo não é medida que visa a cercear a independência e a liberdade funcional da instituição, mas uma devida prestação de contas ao Poder Legislativo, à imprensa e à coletividade sobre o exercício de suas atividades-meio e de suas atividades-fim.

 

Segundo os artigos 4º, em seu § 2º, da Lei nº 8.625/1993 e o 75 da Constituição, compete à Assembleia Legislativa o controle externo da gestão dos recursos e do patrimônio do Ministério Público auxiliado pelo Tribunal de Contas estadual. Em âmbito federal, por simetria do pacto federativo, o controle externo financeiro do Ministério Público da União é feito pelo Congresso Nacional, auxiliado pelo Tribunal de Contas da União (artigo 22, §2º da Lei Complementar nº 75/93 e artigo 71 da Constituição).

 

Garcia (2005, p. 116) enfatiza que para desempenhar essa incumbência, o Poder Legislativo detém algumas prerrogativas, dentre as quais se destacam: o poder de sustação dos contratos administrativos ilegais envolvendo a entidade; poder de requisição de informações da instituição e de seus agentes; e o poder investigatório, realizado pelas Comissões Parlamentares de Inquérito.

 

De outro lado, para controlar a atuação administrativa e financeira do Ministério Público e fiscalizar o cumprimento dos deveres funcionais de seus membros, a Emenda Constitucional nº 45/2004, criou, no artigo 130-A, o Conselho Nacional do Ministério Público. Tal órgão está para a entidade ministerial como o Conselho Nacional de Justiça está para o Poder Judiciário

 

Mazzilli (2005b, p. 143-144) destaca algumas competências do órgão: zelar pela autonomia funcional e administrativa do Ministério Público; zelar pela observância do artigo 37 da Constituição; receber e conhecer das reclamações contra membros ou órgãos do Ministério Público da União ou dos Estados; rever, de ofício ou mediante

provocação, os processos disciplinares de membros do Ministério Público da União ou dos Estados, julgados há menos de um ano; e elaborar relatório sobre a situação do Ministério Público no País e as atividades do Conselho.

 

Cumpre destacar que as competências do Conselho Nacional do Ministério Público não se sobrepõem à autonomia e independência funcional do Parquet, uma vez que a própria Carta Magna assegurou à instituição o poder disciplinar e correcional (âmbito interno).

 

Confirmando esse entendimento, Mazzilli (2005b, p. 142) lembra que antes da promulgação da Emenda Constitucional nº 45/2004, já havia um sistema de controle externo sobre o Ministério Público: o controle da atividade funcional do procurador-geral pelo processo de investidura, de impeachment ou de destituição; a participação da Ordem dos Advogados do Brasil no concurso de ingresso dos membros; a possibilidade de, subsidiariamente, tornar privada a ação penal pública em face da inércia ministerial; a inexistência de legitimidade ativa exclusiva nas ações civis públicas, permitindo o controle da omissão do Parquet por outros legitimados e até pelo cidadão, por meio da ação popular; o seu controle orçamentário pelos tribunais de contas e pelo Poder Legislativo; dentre outras.

 

Por fim, denota-se que inexistem maiores implicações sobre as garantias de imparcialidade do Parquet e seus membros, visto que elas são medidas de contrabalanceio às garantias de liberdade, de forma não só a assegurar a atuação independente da instituição, mas de também torná-la equilibrada.

 

Confirmando essa afirmação, Garcia (2005, p. 118) assevera que o controle da atividade administrativa do Ministério Público, realizado pelo Poder Judiciário, cujo objeto é o exame de sua adequação aos limites fixados na Constituição e nas leis, é “correlata à própria concepção de Estado Democrático de Direito”.

 

Sendo a defesa do Estado Democrático de Direito a verdadeira possibilitadora da existência da autonomia ministerial, afirma o autor que a medida de restrição se

mostra como “meio de controle da atividade estatal, sempre visando a mantê-la adstrita aos lindes delimitadores de sua legitimidade”. (GARCIA, 2005, p. 117).

 

4.1.4 O Quarto Poder? A natureza jurídica do Ministério Público

 

Questão das mais controversas envolvendo o Ministério Público é o seu enquadramento técnico na estrutura do ordenamento jurídico nacional. Isso porque a Constituição Federal de 1988 rompeu com a tendência das Cartas anteriores, que pouco tratavam da instituição, deixando essa tarefa a cargo da legislação infraconstitucional, inserindo-a em seção à parte.

 

Calamandrei (s.d., p. 59 apud BULOS, 2014, p. 1.398) incita a discussão, afirmando que a tentativa de entender a essência do Parquet moldada pela atual Constituição passa pelo “absurdo psicológico” de compreender como se sustenta a ideia de um “advogado sem paixão” e um “juiz sem imparcialidade”.

 

Aduz Bulos (2014, p. 1.398) que, “como sustentáculo da acusação, o Ministério Público deveria ser tão parcial como um advogado; como guarda inflexível da lei, deveria ser tão imparcial como um juiz”.

 

O fato é que, o legislador constituinte de 1988, trouxe ao Ministério Público uma nova feição institucional, sublinhando, destarte, forte mudança em relação à Carta de 1969, alterando-o tão substancialmente a ponto de alocá-lo numa posição diferenciada dentro da estrutura do Estado brasileiro, tendo em mira possibilitar a consecução dos fins para os quais foi concebido.

 

Em que pesem os enormes avanços em relação à Constituição de 1969, parte da doutrina, a exemplo de Bulos (2014, p. 1.402-1.403) entende que a instituição ainda se encontra umbilicada com o Poder Executivo, fato que, entretanto, não lhe subtrairia a independência.


 

Os principais argumentos invocados em favor desse raciocínio são a forma de nomeação do chefe institucional, e a natureza estritamente administrativa de sua atividade. Contudo, essa visão também encontra críticas.

 

É o caso da reflexão que faz Garcia (2005, p. 54), de que o fato de o Ministério Público praticar atos essencialmente administrativos “não tem o condão de estabelecer qualquer vínculo com o Poder Executivo, até porque a prática de atos dessa natureza não é privilégio deste”. Mazzilli (1991, p. 40) anui a esse pensamento.

 

A evolução legislativa alcançada pelo Parquet na Carta de 1988 possui uma notória testemunha – o ex-ministro do Supremo Tribunal Federal, José Paulo Sepúlveda Pertence, Procurador-Geral da República ao tempo da promulgação da Constituição Federal de 1988.

 

Recebendo por muitos o título de “inventor do Ministério Público”, o ex-ministro avalia que “nenhuma instituição do Estado saíra tão fortalecida e prestigiada como o Ministério Público”, pois, conforme sublinha Porto (2013, online), na novel Constituição a entidade recebera tratamento normativo rico, denso e abrangente quanto à sua organização e autonomia em relação aos Poderes, de uma forma não vista nem mesmo em outros países.

 

Por sua vez, Mazzilli (1991), após esmiuçar a evolução das incumbências e garantias da instituição do texto constitucional de 1988 para as Constituições anteriores, reforça essa afirmação:

 

A opção do constituinte de 1988 foi, sem dúvida, conferir um elevado status constitucional ao Ministério Público, quase erigindo-o a um quarto Poder: desvinculou a instituição dos Capítulos do Poder Legislativo, do Poder Executivo e do Poder Judiciário (Tít. IV, Cap. IV, Seção I). (MAZZILLI, 1991, p. 39).

 

Dessa forma, a nova ordem constitucional, cingindo-lhe de atributos de enormes destaques, situando-o no Título IV, relativo à Organização dos Poderes, no capítulo destinado às funções essenciais à Justiça, e em seção própria, acabou por conceder

ao Parquet status ímpar, assegurado por dispositivos que buscam a preservação de seu caráter autônomo e indispensável à ordem democrática e ao bem social.

 

Essa distinta proposta praticamente o erigiu à condição de Poder do Estado, e como consequência dessa alocação diferenciada, tem-se acirrado o debate em torno da tradicional divisão tripartite dos poderes estatais, elaborada por Montesquieu, mediante indagações sobre existência de um Quarto Poder, representado pelo Ministério Público.

 

O atual Vice-Presidente da República, Michel Temer, quando ainda era deputado federal chefe da Câmara, em reunião em 09/03/2010 com representantes da Associação Nacional dos Membros do Ministério Público (CONAMP), da Associação Nacional dos Procuradores da República (ANPR) e de outras entidades representativas, para discutir sobre as tramitações legislativas de interesse da instituição no Congresso Nacional, afirmou categoricamente que encarar o Parquet como Quarto Poder é meio necessário para se estabelecer com ele um diálogo mais consistente, e, assim, construir o Estado Democrático de Direito. (ASSOCIAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS, 2010, online).

 

Por sua vez, Garcia (2005) faz lembrar as palavras do ex-Ministro do Tribunal de Contas da União Ministro Alfredo Valladão:

 

O Ministério Público se apresenta com a figura de um verdadeiro poder do Estado. Se Montesquieu tivesse escrito hoje o Espírito das Leis, por certo não seria tríplice, mas quádrupla, a Divisão dos Poderes. Ao órgão que legisla, ao que executa, ao que julga, um outro órgão acrescentaria ele -o que defende a sociedade e a lei, perante a justiça, parta a ofensa de onde partir, isto é, dos indivíduos ou dos próprios poderes do Estado. (GARCIA, 2005, p. 45).

 

Entretanto o próprio Garcia (2005) argumenta que o Ministério Público, apesar de ostentar características inerentes a um poder, deter status e prerrogativas de poder, assim não foi considerado pela Constituição, mesmo diante da previsão contida no artigo 85, inciso II (constituir crime de responsabilidade do Presidente da República qualquer atentado contra o livre exercício do Ministério Público, dos outros Poderes e dos Poderes constitucionais dos Estados e das unidades da Federação).

Corroborando essa conclusão, Mazzilli (1991. p. 39) entende que “nada impediria estar o Ministério Público dentro de qualquer dos ramos do Poder ou ser erigido, por opção legislativa, a um quarto Poder”, o que, todavia, não foi feito.

 

Aderem a essa mesma ideia Bulos (2014, p. 1.403) e Moraes (2008, p. 602), este colacionando os dizeres do já mencionado ex-Ministro Sepúlveda Pertence, que assevera que a colocação do Ministério Público em seção própria, com conteúdo normativo distinto “revelam a renúncia do constituinte de definir o Parquet como um dos Poderes do Estado”.

 

Garcia (2005, p. 45) adverte para o fato de que discussões sobre ser o Ministério Público o Quarto Poder ou não “servem unicamente para alimentar frívolas vaidades”, uma vez que o que importa é a instituição bem desempenhar os seus deveres, através da utilização responsável dos instrumentos que lhe foram outorgados para tal fim. Mazzilli (2005b, p. 61) adere a essa argumentação.

 

Em virtude dessa grande problemática, resta perquirir-se, afinal, qual seria a melhor conclusão sobre a natureza jurídica da instituição, tarefa que não se mostra, de forma alguma, menos árdua. Isso porque a controvérsia é enorme, e respostas conclusivas são por vezes temerárias.

 

É fato que o Parquet nacional goza de um perfil que não se encontra em nenhum outro país, como sublinha Mazzilli (1991, p. 09). Ademais, argumenta o autor que a crescente aproximação da instituição da coletividade, através de uma atuação mais dinâmica e desinteressada teria levado à criação do que se chama “consciência social do Ministério Público”, o que serviu para fortalecê-la ainda mais na sociedade nacional.

 

Garcia (2005, p. 46) oferece um norte para se tentar resolver o problema, afirmando que a natureza jurídica do Ministério Público deve ser entendida a partir da meia-linha entre a Teoria do Órgão, bastante discutida no âmbito do Direito Administrativo, e a da Pessoa Jurídica, típica do Direito Civil.


 

A respeito da primeira, explica Di Pietro (2014, p. 590) que o órgão é o meio pelo qual a pessoa jurídica Estatal manifesta a sua vontade, através dos agentes que o compõem.

 

Em relação à segunda, também chamada de teoria da realidade técnica, afirma Gonçalves, C. R. (2011, p. 182) que a pessoa jurídica é espécie de benesse concedida pelo Estado a certas entidades, que, por possuírem necessidade e conveniência, e mediante a observância de determinados requisitos por ele estabelecidos, podem adquirir personalidade jurídica própria para poder participar da vida jurídica.

 

Dessa maneira, a solução apresentada por Garcia seria encarar a natureza jurídica do Ministério Público como de órgão que detém parte do poder estatal para representar na vida jurídica os interesses da sociedade.

 

Por outro lado, comungando, porém, com todos os argumentos até aqui expostos, Bulos (2014, p. 1.403), além de refutar a ideia de colocação constitucional do Ministério Público como Quarto Poder, recorrendo, para isso, à posição da Suprema Corte (RTJ, 747: 120, Rel. Min. Rodrigues Alckmin), admite a complexidade do debate.

 

Contudo, o autor oferece simplória solução intelectiva para o debate, sugerindo que “a instituição ministerial é, notadamente, sui generis”. Esse entendimento carrega em si evidente correção, se justificando no aspecto de imparidade que o Parquet assume atualmente na ordem jurídica nacional.

 

4.2 Autonomia financeira

 

Apesar de a Constituição Federal não aludir expressamente ao termo “autonomia financeira” do Ministério Público como o fez em relação ao Poder Judiciário, a redação do atual §3º do artigo 127 traz ínsita essa ideia.


 

Por outro lado, em que pese a omissão constitucional, a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público e a Lei Orgânica do Ministério Público da União dispuseram expressamente sobre essa garantia (artigo 3º da Lei nº 8.625/93 e artigo 22 da Lei Complementar nº 75/93, respectivamente), tornando sua existência incontroversa.

 

Nos dizeres de Comparato (1996, p. 70 apud GARCIA, 2005, p. 99), a referência à autonomia financeira da instituição no texto constitucional é desnecessária, pois o núcleo normativo que a assegura já está contido no §3º do artigo 127.

 

Ademais, aduz Garcia (2005) que o sistema de garantias conferidas pelo legislador constituinte ao Ministério Público impõe como sua decorrência lógica assegurar recursos financeiros necessários à sua subsistência e estruturação, ou seria a entidade nada mais que mera concepção ideológica.

 

Em relação à conceituação do termo, Comparato (1996 apud MORAES, 2008) transcreve as palavras de Hely Lopes Meirelles, que leciona:

 

[...] a autonomia financeira é a capacidade de elaboração da proposta orçamentária e de gestão e aplicação dos recursos destinados a prover as atividades e serviços do órgão titular da dotação. Essa autonomia pressupõe a existência de dotações que possam ser livremente administradas, aplicadas e remanejadas pela unidade orçamentária a que foram destinadas. (COMPARATO, 1996, p. 70 apud MORAES, 2008, p. 615-616).

 

Conforme o referido dispositivo legal, o Ministério Público "elaborará sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias", o que, conforme adverte Bulos (2014, p. 1.407), não confere ao Parquet “a competência para instaurar processo de criação de leis orçamentárias”.

 

De acordo com o estabelecido no artigo 165, o processo de edição de leis orçamentárias é exclusivo do Poder Executivo. Desse modo, a Constituição autoriza a atuação ministerial apenas na fase pré-legislativa. O seguinte julgado da Corte Suprema confirma essa assertiva:


 

O reconhecimento da autonomia financeira em favor do Ministério Público, estabelecido em sede de legislação infraconstitucional, não parece traduzir situação configuradora de ilegitimidade constitucional, na medida em que se revela uma das dimensões da própria autonomia institucional do Parquet. Não obstante a autonomia institucional que foi conferida ao Ministério Público pela Carta Política, permanece na esfera exclusiva do Poder Executivo a competência para instaurar o processo de formação das leis orçamentárias em geral. A Constituição autoriza, apenas, a elaboração, na fase pré-legislativa, de sua proposta orçamentária, dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes. (BRASIL, STF, ADI 514-MC/PI, 1994, online).

 

Mazzilli (2005b, p. 74), observa que, após elaborar sua proposta orçamentária, deve a instituição encaminhá-la ao Poder Executivo, que não pode reduzi-la, pois tal tarefa cabe apenas ao Poder Legislativo quando da sessão direcionada a votar os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais (artigo 166 da Constituição), ou, no cumprimento de seu dever constitucional de exercer o controle externo sobre a instituição (artigos 71 e 75).

 

O autor acrescenta que mesmo diante da ocorrência das hipóteses estabelecidas no §§ 4º e 5º do artigo 127 (não encaminhamento da proposta pela instituição no prazo previsto na lei de diretrizes orçamentárias ou proposta encaminhada em desacordo com os limites estabelecidos na lei), a ingerência do Poder Executivo se limita a consolidar a proposta orçamentária anual contida na lei orçamentária vigente, ou proceder aos ajustes de acordo com os limites estipulados nesse diploma legal.

 

Dessa forma, a redução da proposta orçamentária do Ministério Público pelo Poder Executivo sem observância ao estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias é medida arbitrária que atenta contra o livre exercício do Ministério Público e também do Poder Legislativo.

 

Tal atitude desconstitui indevidamente a atividade legislativa consumada, o que enseja a punição por crime de responsabilidade (artigo 85, II) e da adoção medidas cabíveis para impugnação do ato, entre eles, a ação direta de inconstitucionalidade.


 

Da mesma forma, a produção legislativa que intente controlar a forma de gestão ministerial dos recursos orçamentários já aprovados na lei de diretrizes orçamentárias e na lei orçamentária anual, é afronta ao ato jurídico perfeito – a aprovação legislativa, que se mostra legítima ao seguir os requisitos materiais e procedimentais legais.

 

O Supremo Tribunal Federal possui o entendimento de que nessa hipótese, o ato se mostra eminentemente inconstitucional, pois evidentemente atenta contra a garantia de autonomia financeira do Ministério Público. É o que se verifica do julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.356, em que se discutia o fato de lei do Estado do Ceará impor ao Parquet estadual limites às despesas não previstas na folha normal de pessoal:

 

Se ao Ministério Público é garantida a elaboração de sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, como preceitua o § 3º do art. 127 da CF, conclui-se que esse é o meio normativo próprio (idôneo) para a imposição de eventual contenção de gastos. A autonomia financeira não se exaure na simples elaboração da proposta orçamentária, sendo consagrada, inclusive, na execução concreta do orçamento e na utilização das dotações postas em favor do Ministério Público. Nesse ponto, o art. 6º da Lei estadual 14.506/2009 faz ingerência indevida na atuação do Ministério Público, uma vez que o limitador ali presente incide invariavelmente sobre despesas com pessoal devidamente amparadas por previsões na lei de diretrizes orçamentárias e na lei orçamentária anual, que não estampam qualquer ressalva a respeito. (...) Ação direta de inconstitucionalidade julgada parcialmente procedente para declarar, com efeitos ex tunc, a inconstitucionalidade da expressão ‘e do Ministério Público Estadual’ contida no art. 6º da Lei 14.506, de 16-11-2009, do Estado do Ceará. (BRASIL, STF, ADI 4.356/CE, 2011, online).

 

Aprovada a lei orçamentária, dispõe o artigo 168 que está assegurado ao Ministério Público receber, em duodécimos, as dotações que lhe são próprias (inclusive os créditos suplementares e especiais), e que lhe deverão ser entregues até o dia 20 de cada mês, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º.

 

Garcia (2005, p. 102) salienta que o prazo estipulado no texto constitucional não deve ser preterido, uma vez que poderia desencadear o embaraçamento e a desarticulação das atividades dos outros poderes, o que o constituinte originário buscou evitar, contornando “os incontáveis meandros burocráticos” criados pelo

Poder Executivo, retirando deste “a possibilidade de manejar as dotações orçamentárias em conformidade com as suas conveniências”.

 

Ainda quando da execução orçamentária, é válido lembrar que não poderá haver a realização de despesas ou a assunção de obrigações que extrapolem os limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, exceto se previamente autorizadas, mediante a abertura de créditos suplementares ou especiais – é o que estabelece o § 6º do artigo 127.

 

Isso decorre do fato de que Ministério Público, a exemplo do Poder Judiciário, não contar com orçamento próprio.

 

Aliás, essa falta de orçamento próprio é que limita a instituição, por exemplo, quanto aos recursos que financiarão a atividade de seus membros e servidores, restando-lhe somente propor ao Poder Legislativo a fixação e o reajuste dos seus vencimentos, seguindo as delimitações da proposta orçamentária, que deve ser encaminhada atentando-se aos comandos do artigo 127, §§ 3o a 6o da Constituição.

 

A respeito dos vencimentos dos membros do Parquet, Garcia (2005, p. 574) lembra que a jurisprudência do Supremo Tribunal se consolida no sentido de que o reajuste dos subsídios dos integrantes da entidade não pode ser vinculado a datas e índices de reajuste do Poder Judiciário, como já pretenderam algumas legislações estaduais, tendo em vista a vedação do inciso XIII do dispositivo, pois isso feriria flagrantemente a sua autonomia financeira.

 

Não obstante seguir o limite de teto remuneratório do artigo 37, XI, da Constituição, conforme artigo 47 da Lei no 8.625/93, na elaboração de sua proposta orçamentária, deve a instituição se atentar a que a diferença de um nível para o outro nas carreiras da instituição não ultrapasse a 10%, remunerando-se os Procuradores de Justiça com no mínimo noventa e cinco por cento dos subsídios atribuídos ao Procurador-Geral, cujo limite é de 90,25% do subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal.


 

Em relação à imposição de observância ao teto remuneratório máximo estabelecido na Carta Magna, Bulos (2014, p. 1.051) adverte que com “o advento da Emenda Constitucional n. 41/2003, esse dispositivo tornou-se autoaplicável. Não é mais necessária a edição de lei para regulá-lo”. Assim, a política remuneratória dos membros e servidores do Parquet independe de lei específica.

 

Por sua vez, conectando as regras do teto máximo à garantia de irredutibilidade de subsídios, Di Pietro (2014, p. 669-670) alerta que o dever de obediência àquele princípio não acarreta prejuízo ao direito de não redução, que deve ser pautado ainda pelas regras de não cumulação de proventos pecuniários para a concessão de outros (artigo 37, XIV) e da isonomia previdenciária (artigo 150, II).

 

Por outro lado, discorrendo sobre a isonomia de vencimentos estabelecida no artigo 39, §1o da Lei Maior, Garcia (2005, p. 574-575) critica a previsão de contagem dos valores de vantagens pessoais no montante a ser observado para fixação do teto remuneratório, chamando a atenção para a necessidade de se estabelecer uma diferença entre vantagem pessoal e vencimentos.

 

O autor, mencionando inúmeros julgados dos tribunais superiores, argumenta que enquanto os vencimentos são parcelas remuneratórias devidas pelo cargo, as vantagens pessoais, nos termos da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, são “aquelas que não são deferidas ao conjunto de servidores como um todo”, devendo ser excluídas do teto de remuneração dos artigos 37, XI e 39, § 1o, da Constituição.

 

O fato é que a autonomia financeira do Ministério Público se encontra balizada por inúmeras restrições, que à primeira vista poderiam ser justificadas na tentativa de os legisladores, tanto constitucional quanto infraconstitucional, assegurar uma utilização reta dos recursos públicos pela instituição, salvaguardando-a de possíveis desvirtuações.

 

Entretanto, Garcia (2005, p. 107) assevera que essas limitações acarretam a não implementação da completa autonomia financeira do Parquet. Mencionando como

grande prova dessa afirmação as limitações provocadas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar no 101/2000), o autor enumera algumas situações que demonstram como esse diploma legal encampa a gestão dos recursos alocados em prol da instituição.

 

Como ponto mais impactante sobre a autonomia ministerial, Garcia cita a permissão que o § 3o do artigo 9o da referida lei dá ao Poder Executivo de contingenciar recursos destinados à instituição.

 

Estabelece esse dispositivo que, ao final de um bimestre, tendo sido verificado que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, o Ministério Público promova a limitação de empenho e movimentação financeira, de acordo com os critérios da lei de diretrizes orçamentárias por ato próprio e nos montantes necessários, nos 30 dias subsequentes.

 

Desse modo, caso não proceda ao determinado, o Poder Executivo poderá limitar os valores financeiros destinados ao Parquet, previsão que vai de encontro aos propósitos constitucionais que buscam não só assegurar a autonomia e independência ministeriais, como também efetivá-las.

 

Ocorre que em um país flagelado pelas mazelas da burocracia, má gestão dos recursos públicos e, claro, muita corrupção, submeter uma entidade como o Ministério Público às deliberações do Poder Executivo, representa nítido retrocesso quanto a todo o quadro de evolução da entidade.

 

Portanto, mostra-se primordial a adoção de uma exegese principiológica por parte daquele que é o “Guardião da Constituição”, de forma a sufocar as pretensões do legislador infraconstitucional de restringir uma das mais importantes capacidades conquistadas pelo Ministério Público – a sua autonomia, complementada por sua independência.

 

E nesse sentido, com notável acerto, tem decidido o Supremo Tribunal Federal que “somente o Ministério Público e os demais Poderes poderiam contingenciar as dotações orçamentárias que receberam, não o Executivo”, independentemente do transcurso do trintídio mencionado na lei. (GARCIA, 2005, p. 107).


5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

 

Pela análise das questões levantadas percebe-se que a questão da autonomia do Ministério Público possui relação direta com as aspirações jurídicas que têm impulsionado inúmeros juristas ao longo da história a buscar a construção de um Direito que reflita de forma mais intensa possível o ideal de justiça, aproximando-o, assim, dos desejos de segurança e paz que são ínsitos à essência humana, muitas vezes abalada pelos revezes do convívio em sociedade.

 

Essa capacidade de autonomia, nascendo agregada a valores de liberdade moral e intelectual erigidos ao longo da história do próprio Direito, tornou-se, assim, uma forma de contraposição aos disparates sociais advindos da concentração de poder do Estado.

 

Nesse contexto, a Constituição Federal de 1988 representa o ápice evolutivo da instituição no Brasil, posto que veio a consignar a sua independência frente aos poderes do Estado, fazendo-a alcançar um desenvolvimento que a conduziu a uma atuação e posição distintas na organização estatal, não sendo encontrada similar em nenhum outro ordenamento jurídico do mundo.

 

Outrossim, constata-se que o difícil caminhar despendido pelo Parquet até a obtenção das suas atuais garantias e do reconhecimento social que as sustenta demonstra que não se reveste de importância as questões que se insurgem quanto a ele ser ou não um Poder do Estado, uma vez que seu papel de transformador social apenas lhe impõe desempenhar bem os seus deveres, utilizando-se, de forma reta e ética, dos instrumentos que lhe foram outorgados para esse fim.

 

Aliás, em relação a esse ponto, é de bom alvitre lembrar que os pretensiosos brados que buscam desmerecer a importância da instituição por não ostentar o designativo de Poder vêm sendo aos poucos silenciados, ante à ampliação da participação do Ministério Público na vida cívica nacional, tornando-se, assim, protagonista na condução dos rumos do país.


 

Isso porque, usando sua autonomia como instrumento para se efetivar a promoção da justiça, a entidade ministerial vem reassumindo e expandindo seus compromissos para com a sociedade, se direcionando ao status de verdadeiro ombudsman do povo brasileiro, ao participar do combate à violação da ordem social, dos direitos humanos, e buscando a responsabilização das autoridades nos casos de abusos e omissões.

 

Nesse processo, tendo sua máxima função em exercer o controle dos três Poderes da República, visando com que estes respeitem a normatização jurídica para a garantia dos direitos dos cidadãos, o Ministério Público deve apresentar uma atuação equilibrada, de forma a evitar que se perca a sua combatividade em prol do bem coletivo e se caia na vala do desvirtuamento institucional ou do corporativismo passional.

 

Em que pese o descompasso rítmico de evolução entre a instituição e o Estado brasileiro, que ainda é assolado por inúmeros problemas de ordem econômica, política e sociocultural – o que por muitas vezes ameaça a essência daquilo que é capaz de assegurar a correta atuação do Parquet –, a autonomia e independência ministeriais devem não só ser preservadas, como efetivadas da maneira mais eficiente possível, por se constituírem em medida de defesa do próprio Estado Democrático de Direito, cuja concepção foi uma das maiores conquistas da humanidade.

 

Dessa forma, torna-se claro o raciocínio de que a construção de um Estado brasileiro forte e justo passa pelo fortalecimento do Ministério Público, devendo ser estendidos os méritos dessa ação às outras entidades estatais incumbidas de zelar pelo desenvolvimento do país, a fim de lhe traçar uma trajetória de futuro digno.



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