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Regularização Fundiária


Autoria:

Bruna Mazzé Xavier


Direito, Universidade Presbiteriana Mackenzie.

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Resumo:

O programa de regularização fundiária de áreas públicas municipais realizado pela prefeitura do município de São Paulo.

Texto enviado ao JurisWay em 06/10/2013.

Última edição/atualização em 07/10/2013.



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1. Introdução

 

A fundação da cidade de São Paulo está inserida no contexto do processo de ocupação e exploração de terras brasileiras pelos portugueses no início do século XVI. Desde então, a cidade experimentou diversas transformações decorrentes do cenário econômico e político do país.

O início do século XX, com suas manifestações artísticas, culturais e econômicas, traz a ideia de progresso. A riqueza gerada pelo café, produzido inicialmente no Vale do Paraíba e depois no interior de São Paulo e Paraná, foi o motor da economia do país até a década de vinte. Tal riqueza refletiu-se no crescimento, modernização e melhoramentos urbanos em São Paulo como, por exemplo, eletricidade, calçamento, parques, viadutos e praças.

A industrialização do país, nos anos trinta, atraiu para a cidade um grande número de migrantes oriundos de diversas partes do país, promovendo um crescimento demográfico. O crescimento populacional das grandes cidades brasileiras se deu mais intensamente a partir dos anos 1930, com a crescente industrialização.

No início da industrialização, os operários alojavam-se nas vilas operárias e em cortiços. Com o aumento do fluxo migratório e o conseqüente excedente populacional, a fixação dos trabalhadores ao redor das fábricas torna-se inviável. A abundante oferta de mão-de-obra barateia a força de trabalho aumentando as dificuldades da população em arcar com os gastos de moradia.

No período do Estado Novo anos 1937 a 1945 houve incentivo ao acesso à casa própria. Esta alternativa pressupunha que a população recorresse aos terrenos mais baratos localizados na região periférica, onde os serviços de infraestrutura urbana ainda não haviam chegado. Neste contexto surgem, também, os loteamentos irregulares, uma vez que a aquisição destes terrenos era mais acessível para a população de baixa renda.

Outra opção para este segmento da população eram as favelas, inicialmente localizadas em regiões próximas ao centro da cidade devido à facilidade de acesso ao emprego e aos equipamentos públicos.

A década de setenta é marcada pela expansão das favelas em direção aos bairros periféricos. Estas eram ocupadas pela população de baixa renda que não conseguia arcar com aluguéis ou com prestações para aquisição de casas, terrenos, ainda que com incentivo governamental.

Inicialmente as atitudes governamentais em relação ao surgimento das favelas eram de repressão. A ordem era “desfavelizar”, expulsar os ocupantes ilegais, principalmente aqueles alojados em terrenos públicos municipais. No entanto, a consolidação e o crescimento dessa população tornam-se uma questão social.

A repressão já não é uma medida eficaz diante do contexto de aumento da pobreza nos anos setenta e oitenta. A periferia cresce em ritmo acelerado e de modo desordenado. De um lado os loteamentos irregulares a clandestinos, de outro as favelas ganham corpo e preenchem os espaços vazios ao longo de córregos e mananciais.

Deste modo firma-se tanto a segregação espacial entre as parcelas da sociedade como a formação da cidade ilegal.

Diante deste cenário, consolidado ao longo de anos, as ações do poder público voltam-se numa direção de solucionar as carências desta população. Percebeu-se que a mera expulsão dos habitantes ilegais não solucionava os problemas, ao contrário, somente os transferia de lugar.

O Programa de Regularização Urbanística e Fundiária, implantado pela prefeitura municipal de São Paulo, insere-se neste rol de soluções e visa promover a segurança jurídica na posse da população das favelas localizadas em terrenos públicos municipais.

O presente trabalho propõe-se a analisar o referido Programa, sua base legal, bem como os instrumentos jurídicos empregados pela prefeitura municipal de São Paulo na regularização jurídica das ocupações, quais sejam, os títulos de Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia e a Concessão de Direito Real de Uso.

Para tal fim apresenta-se, inicialmente, os conceitos basilares relacionados ao tema como propriedade, sua evolução histórica e o surgimento de sua função social, a posse, as Zonas Especiais de Interesse Social.

Por fim, descreve-se as etapas seguidas pelo Poder Público desde a eleição da área objeto do programa de regularização até a outorga dos títulos aos moradores.

 

2. Posse e Propriedade

 

2.1 Conceito de propriedade

 

No âmbito dos direitos reais, o direito de propriedade e sua evolução constituem um dos aspectos mais importantes. Além de um dos pilares das relações sociais, a propriedade é um importante elemento de pacificação social.

Ao redor do direito de propriedade orbitam todas as características dos direitos reais, quais sejam, eficácia absoluta, inerência, seqüela, preferência, tipicidade, tendência à perpetuidade, determinação, existência atual da coisa, publicidade e aquisição por usucapião.

É considerado o mais importante dos direitos subjetivos, conferindo poder imediato sobre uma coisa, estabelecendo uma relação entre uma pessoa e a coisa fundada na vontade objetiva da lei.

A propriedade é plena quando seus direitos elementares (usar, gozar e dispor da coisa) estiverem reunidos no proprietário e é limitada quando for resolúvel ou sujeita a ônus real.

A Constituição Federal apresenta, em seu artigo 5º, XXII, e o Código Civil no artigo 1.228 o fundamento base do direito de propriedade. Atualmente, o referido direito não é mais revestido de caráter absoluto e inatingível, como era em Roma. A propriedade, hoje, é limitada por sua função social. Além da limitação, há restrições.

O direito de construir é uma restrição presente na legislação municipal, o direito de vizinhança, servidões, limites ao direito de propriedade do solo, limites impostos pelo Direito Civil.

O Direito Administrativo, por sua vez, acena com limitações urbanísticas, oriundas da Lei de Zoneamento, Lei de Parcelamento do Solo e, sobretudo, da Lei do Plano Diretor. Tais restrições significam, em suma, ajustar a propriedade privada ao interesse público.

 

2.2 Histórico da Função Social da Propriedade

 

Conforme dito anteriormente, a propriedade em Roma era um instituto absoluto e inatingível. A Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, resultado da Revolução Francesa revigora o instituto, pois passa a reconhecer o uso da propriedade subordinado à necessidade pública.

A Constituição Mexicana de 1917 é a primeira a reconhecer a utilidade social da propriedade, sujeitando-a às determinações oriundas do interesse público. A Constituição de Weimar, de 1919, molda-se aos limites de ordem econômica e social, prevendo o uso da propriedade sujeito ao bem comum.

A função social da propriedade está, atualmente, consagrada na maioria do corpo legislativo ocidental. Em muitos está, inclusive, constitucionalizada. O que legitima a função social em uma propriedade privada é o trabalho, o desenvolvimento de uma atividade econômica sobre a terra.

O ordenamento brasileiro eleva, por meio do art. 5º, inciso XXII da Carta Federal, a propriedade privada à categoria de direto fundamental, desde que sua função social seja cumprida.

O Direito Público pátrio prevê a função social como um princípio de ordem econômica, mas coube ao Direito Civil a regulamentação das relações estabelecidas em negócios jurídicos os quais envolvem a propriedade.

Conforme preleciona Celso Antônio Bandeira de Mello (2005, p. 740 e 741):

Embora seja característico das limitações administrativas apenas impor deveres de abstenção, não se pretendendo por meio delas captar do particular atuações positivas, em nosso Direito Constitucional há uma exceção notável, e que se constitui em candente expressão do art. 170, III, onde se impõe o princípio da função social da propriedade. Esta, na conformidade do art. 5º, XXIII, cumprirá sua função social, em cujo nome o proprietário é obrigado a prepor seu imóvel a função socialmente útil, seja em área urbana, seja em área rural.”

  

2.3 Posse

 

2.3.1 Conceito

 

A posse é objeto de diversas controvérsias jurídicas. Prevalece na Doutrina e na lei a concepção de que a posse é a exteriorização da propriedade. Define-se como a relação estabelecida entre pessoa e coisa, fundada na vontade do possuidor. Este, por sua vez, é aquele que tem de fato o exercício, pleno ou não, de algum dos poderes inerentes à propriedade. É, portanto, uma relação de fato, coincidindo ou não com o domínio.

A propriedade inicia-se, cronologicamente, pela posse. Em geral, a posse gerava a propriedade advinda da usucapião. A Doutrina distingue o jus possidendi (posse decorrente do direito de propriedade) e o jus possessionis (posse advinda de uma relação fática com a coisa). Esta distinção reflete-se na lei, uma vez que o jus possidendi não pode ser invocado em defesa, na pendência do processo possessório.

 

2.3.2 Classificação

 

A posse é classificada como: indireta, justa e de boa-fé.

É indireta, quando o seu titular, não dispondo da coisa diretamente ou de sua detenção, por vontade própria, continua exercendo-a, mesmo após haver transferido para outrem a posse direta.

O conceito de posse justa/injusta fundamenta-se na presença ou não de vícios. Justa é a posse destituída de violência, clandestinidade e precaridade. Dentre os três, a precariedade é o único vício não sanável, uma vez que não cessa, logo não permite a geração de efeitos jurídicos.

Posse de Boa-fé é, por sua vez, um critério subjetivo, por analisar a posição psicológica do possuidor em face da relação jurídica. Desta forma, é possuidor de boa-fé aquele que ignora o vício ou obstáculo impeditivo à aquisição da coisa ou do direito possuído.

 

2.4 As Zonas Especiais de Interesse Social

 

O planejamento do uso do solo das cidades é realizado por meio do zoneamento. A cidade é fracionada em zonas, e cada uma destas está designada ao exercício de uma certa atividade urbana.

Ocorre que este instrumento foi utilizado, ao longo de muito tempo, como legitimador da segregação urbana, na medida em que justificava a remoção ou impedia a permanência da população de baixa renda em certos locais da cidade.

A criação das Zonas Especiais de Interesse Social (“ZEIS”), no bojo do movimento de reforma urbana, acena com o combate à referida segregação espacial.

Nas palavras de Betânia Alfonsin (2007, p. 85):

As ZEIS são um instrumento inovador no contexto do planejamento urbano brasileiro, pois rompem com a dinâmica segregatória do zoneamento de uso tradicional, que, diante da favela, demonstrava toda a sua impotência. A instituição de uma área especial de interesse social pressupõe, ainda, uma nova postura do planejador urbano, pois tem implícito um reconhecimento do Poder Público de que a produção da baixa renda é, também, produtora e construtora da cidade.”

 

Nessa medida a criação das ZEIS pelo Estatuto da Cidade – Lei nº 10.257/01, em seu artigo 4º, inciso V, alínea “f”, é uma forma não só de reconhecer o contexto histórico das ocupações ilegais, bem como regularizá-la e assegurar à população instalada em tais áreas segurança jurídica.

No município de São Paulo, as ZEIS estão definidas no artigo 171 e seguintes de do Plano Diretor – Lei Municipal nº 13.430/02, com regulamentação dada pelo Decreto nº 44.667/04.

Nota-se que as ZEIS constituem-se num modo eficiente de promover a igualdade e a diferença para a população de baixa renda. A igualdade consubstancia-se no direito à cidade, à uma vida digna, ao fornecimento de serviços públicos.

A diferença, por seu turno, constitui-se no reconhecimento do processo de ocupação de tais áreas, nas necessidades dos habitantes dessas regiões que os levaram à promover a ocupação dessas áreas, antes gravadas à outro destino.

Cumpre ressaltar que um importante reflexo na designação de uma área como ZEIS é afastar a cobiça do mercado imobiliário de tal região.

Ao ser definida como ZEIS, o uso da área torna-se vinculado à atender o interesse social, ao invés de ficar vulnerável à especulação promovida pelo mercado imobiliário.

 

3.1 A Constituição Federal de 1988

 

A Constituição de 1988 consagra os direitos e garantias fundamentais, além de inaugurar um capítulo exclusivamente para a política urbana. A Carta elenca, em seu Título II, os direitos e garantias fundamentais. Dentre eles, o direito à moradia, assegurado no artigo 6º que dispõe: “São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.”

Conforme dito, o texto constitucional inaugura um capítulo inédito no constitucionalismo brasileiro, ligado à política urbana. A função social ganha, no texto supremo, indispensável destaque, acenando com uma nova perspectiva de solução para os problemas de ocupações ilegais.

Apesar de estar presente em todas as Constituições brasileiras desde 1934, pela primeira vez a função social constitui-se como princípio estruturador da política urbana do país e mais, admite-se a prevalência do interesse coletivo sobre o individual privado nas questões urbanísticas.

O referido texto representa, portanto, a transição de um modelo “liberal” clássico, pautado irrestritamente na propriedade individual, para um modelo “gradual intervencionista”, no qual cabe ao Estado a tarefa de fixar os rumos de crescimento, bem como de ordenação das cidades por meio de institutos jurídicos dotados de poder suficiente para submeter alguns interesses privados e particulares aos desígnios coletivos.

A positivação do Imposto Predial e Territorial Urbano (“IPTU”) progressivo no tempo, aplicado aos imóveis urbanos que não estejam cumprindo com sua função social, aliado à adoção da usucapião urbana para fins de moradia, são exemplos da relativização do caráter absoluto do direito de propriedade.

Ainda que despida do manto da soberania, a propriedade merece proteção e tutela do ordenamento pátrio, salvo, conforme citado, quando não cumpre sua função social. A função social não é, por conseguinte, um instrumento que autoriza o Estado a retirar e transferir os bens dos mais abastados aos desfavorecidos.

A tão citada função social é, portanto, um vetor que indica como e para onde a cidade deve e pode crescer, quais espaços devem ou não ser ocupados. É um guia que estuda e almeja o pleno emprego dos equipamentos públicos e estruturas urbanas.

Visa, ainda, à fixação de áreas de preservação para conservação das matas e das fontes hidrográficas. Em suma, a função social consiste na plena adequação do uso privado aos interesses coletivos.

Neste sentido, o pormenorizado capítulo sobre política urbana dispõe no artigo 182:

Art. 182- a política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para as cidades com mais de mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

§ 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro;

§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos de lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena sucessivamente de:

I- parcelamento ou edificação compulsórios;

II- imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III- desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.”

 

4.1 O Estatuto da Cidade - Lei Federal nº 10.257/2001

 

A Lei Federal nº 10.257 de 10 de julho de 2001, denominada Estatuto da Cidade, foi editada com a finalidade de regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituição Federal. Para tal, estabelece as linhas gerais no que diz respeito à política urbana.

A referida Lei tem o mérito de reconhecer que a crise habitacional e a proliferação da ilegalidade originam inúmeros problemas urbanos os quais serão, em última instância, enfrentados pelos municípios.

Em face de tal situação, o Estatuto da Cidade outorga aos municípios, por meio do Plano Diretor, a competência sobre matéria urbanística. Lançando mão deste instrumento, os municípios desenham e estabelecem as condições de uso e aproveitamento do solo urbano.

Em seu art. 4º, a Lei prevê os seguintes institutos jurídicos e políticos: a desapropriação, a instituição de zonas especiais de interesse social, a concessão de direito real de uso, a concessão de uso especial para fins de moradia, a usucapião especial de imóvel urbano e a regularização fundiária, no termos que seguem:

Art. 4o Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:

I – planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social;

II – planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões;

III – planejamento municipal, em especial:

a) plano diretor;

b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo;

c) zoneamento ambiental;

d) plano plurianual;

e) diretrizes orçamentárias e orçamento anual;

f) gestão orçamentária participativa;

g) planos, programas e projetos setoriais;

h) planos de desenvolvimento econômico e social;

IV – institutos tributários e financeiros:

a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU;

b) contribuição de melhoria;

c) incentivos e benefícios fiscais e financeiros;

V – institutos jurídicos e políticos:

a) desapropriação;

b) servidão administrativa;

c) limitações administrativas;

d) tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano;

e) instituição de unidades de conservação;

f) instituição de zonas especiais de interesse social;

g) concessão de direito real de uso;

h) concessão de uso especial para fins de moradia;

i) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;

j) usucapião especial de imóvel urbano;

l) direito de superfície;

m) direito de preempção;

n) outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso;

o) transferência do direito de construir;

p) operações urbanas consorciadas;

q) regularização fundiária;

r) assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos;

s) referendo popular e plebiscito;

t) demarcação urbanística para fins de regularização fundiária; (Incluído pela Medida Provisória nº 459, de 2009)

u) legitimação de posse. (Incluído pela Medida Provisória nº 459, de 2009)

t) demarcação urbanística para fins de regularização fundiária; (Incluído pela Lei nº 11.977, de 2009)

u) legitimação de posse. (Incluído pela Lei nº 11.977, de 2009) (...)”

 

A aprovação do Estatuto da Cidade consolida, por conseguinte, a ordem constitucional quanto ao controle jurídico do processo de desenvolvimento urbano.

 

5.1. O Plano Diretor – Lei nº 13.430/2002

 

Conforme descrito no capítulo anterior, o Estatuto da Cidade delegou ao Plano Diretor a tarefa de desenhar a cidade.

O Plano Diretor é o instrumento jurídico que permite aos municípios determinar para onde a cidade pode e deve expandir, quais áreas devem ser mantidas preservadas, de acordo com as peculiaridades locais.

O instrumento possui, portanto, um caráter generalista no que concerne à abrangência territorial, bem como caráter integral no que tange aos instrumentos de organização interna.

A fim de cumprir seu intento, qual seja, executar uma política urbana única para a cidade e dar conteúdo prático à função social da propriedade, o legislador municipal deve incluir no Plano, de acordo com as características locais, os mecanismos necessários ao pleno emprego dos equipamentos públicos por meio de, nas palavras de Venício Antônio de Paula Salles (2005, p. 151):

a) previsão do zoneamento, com a fixação da potencialidade construtiva de cada região ou bairro;

b) previsão das áreas a serem desapropriadas para que a cidade seja rasgada por vias de acesso ou para implantação de meios de transporte público;

c) previsão de áreas a serem desapropriadas para a construção de edifícios públicos;

d) delimitação das áreas, priorizando a regularização fundiária;

e) outros assuntos e interesses correlatos, ligados aos interesses maiores, direcionados a bem organizar as cidades.”

 

Infere-se, destarte, que a liberdade do legislador municipal limita-se à forma como a questão da regularização fundiária será enfrentada.

 

6.1. Instrumentos Jurídicos

 

6.1.1 A Concessão de Direito Real de Uso e o Decreto-Lei nº 271

 

A Concessão de Direito Real de Uso (“CDRU”) é um instrumento previsto no artigo 7º, do Decreto Lei nº 271.

A CDRU é um contrato celebrado entre o poder público e o administrado, por meio do qual transfere à este, como direito real resolúvel, “o uso remunerado ou gratuito de terreno público ou do espaço aéreo que o recobre, para que seja utilizado com fins específicos por tempo certo ou por prazo indeterminado.” (BANDEIRA DE MELLO, 2005, p. 861).

Nos termos do artigo 4º do diploma legal supracitado, o direito instituído pela CDRU é transmissível por ato inter vivos ou mortis causa.

A CDRU tem o condão de, ao ser outorgada pelo público ao particular, promover a imediata adesão à coisa, gerando, nessa medida, o direito de sequela.

Cumpre destacar que a CDRU goza de proteção da ação real e que é exclusivo sobre o bem em que recai, impedindo a incidência de outro direito semelhante sobre o mesmo bem.

O instituto em questão é oponível erga omnes, ou seja, contra todos, pois impede terceiros de impor qualquer embaraço, obrigando-os a respeitá-lo.

 

6.1.2. A Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia e a Medida Provisória de 2220/2001

 

O instituto da Concessão de Uso especial para fins de Moradia (“CUEM”) foi concebido no artigo 4º, inciso V, alínea “h” do Estatuto da Cidade, sendo posteriormente regulada pela Medida Provisória 2.220 de 04.09.2001 (“MP 2.220”).

Nos termos definidos no artigo 1º da MP 2.220:

Aquele que, até 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel público situado em área urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural.

 

Caso a área na qual a ocupação se encontre ofereça risco à vida e à saúde dos moradores, o Poder Público garantirá a CUEM em outro local.

O artigo 5º da MP 2.220 faculta, ainda, ao Poder Público assegurar o direito em questão em outro imóvel nos casos de ocupação de: bens de uso comum do povo, imóveis destinados a projeto de urbanização, de interesse da defesa nacional, da preservação ambiental e da proteção dos ecossistemas naturais, reservado à construção de represas e obras congêneres ou situado em via de comunicação.

Assim como a CDRU, a CUEM é transferível por ato inter vivos ou mortis causa.

A CUEM diferencia-se da CDRU na medida em que esta institui um direito real, conforme dito acima, e aquela estabelece um vínculo obrigacional, logo pessoal.

A fim de provar o lapso temporal de cinco anos exigido pelo diploma legal supracitado, o possuidor poderá somar à sua posse a de seu antecessor, desde que ambas sejam contínuas.

Configuram-se hipóteses de extinção da CUEM, nos termos do artigo 8º da MP 2.220:

“Art. 8o O direito à concessão de uso especial para fins de moradia extingue-se no caso de:

I - o concessionário dar ao imóvel destinação diversa da moradia para si ou para sua família; ou

II - o concessionário adquirir a propriedade ou a concessão de uso de outro imóvel urbano ou rural.

Parágrafo único. A extinção de que trata este artigo será averbada no cartório de registro de imóveis, por meio de declaração do Poder Público concedente.”

 

7.1. O Programa de Regularização Urbanística e Fundiária do Município de São Paulo


Com a aprovação do Plano Diretor Estratégico, Lei nº 13.430/02, a prefeitura do município de São Paulo, por meio de sua Superintendência de Habitação Popular, iniciou, em 2002, o Programa de Regularização Urbanística e Fundiária de assentamentos em áreas públicas municipais.

O objetivo do referido programa é trazer à chamada “cidade legal” as famílias de baixa renda, ocupantes dos assentamentos irregulares.

Para tanto, o Programa possui como escopo, além da própria regularização, duas outras dimensões, quais sejam, a urbanística e a social.

A primeira consiste tanto no critério de seleção das áreas objeto de regularização, quanto na elaboração de diagnósticos e diretrizes para a intervenção física nos assentamentos escolhidos.

A dimensão social está presente na definição do universo de atuação e permeia todo o processo de implementação das ações, como condição sine qua non para o sucesso das atividades específicas e dos objetivos gerais do Programa.

Conforme dados da Secretaria Municipal de Habitação da prefeitura de São Paulo, o Programa passou, até o presente ano, por duas fases. A primeira, teve início em 2002, e culminou na edição da Lei Municipal nº 13.514, de 08 de janeiro de 2003.

Este diploma legal desafetou 160 áreas públicas ocupadas irregularmente, culminando no benefício de cerca de 42.000 famílias através da emissão e outorga de Termos de Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia e de Concessão de Direito Real de Uso e de Autorização para fins Comerciais, Institucionais e de Prestação de Serviços no ano de 2004.

Em sua segunda fase, iniciada em 2006, o Programa contemplou aproximadamente 19.000 famílias alocadas em 108 assentamentos distribuídos pela cidade de São Paulo.

 

8.1. Etapas do Processo de Regularização Urbanística e Fundiária


A fim de se lograr a segurança jurídica das ocupações ilegais, são seguidos, em linhas gerais, os trâmites abaixo descritos no Manual de Regularização Fundiária Plena, elaborado pelo Ministério das Cidades, desde a caracterização da área objeto da regularização, até a entrega dos títulos aos moradores.

 

8.2. Caracterização do Assentamento


A primeira etapa do processo de regularização consiste em caracterizar o assentamento. Essa caracterização leva em conta quatro aspectos quais sejam: a legislação incidente sobre a área ocupada, a pesquisa fundiária, o levantamento topográfico e a pesquisa social, e possui o objetivo de aferir o nível de informalidade da ocupação.

 

8.2.1.Análise da Legislação Incidente

 

No tocante à legislação incidente, deve-se analisar o corpo normativo das esferas municipal, estadual e federal.

No âmbito municipal, cumpre analisar a lei orgânica, o plano diretor, a lei de zoneamento, o código de obras e de edificações e os regulamentos e normas das ZEIS.

No que tange à legislação estadual, deve-se consultar a Constituição Estadual, as leis que regulamentam as regiões metropolitanas, quando aplicável, a legislação estadual sobre registros públicos, inclusive pareceres e provimentos da Corregedoria Geral de Justiça, a legislação sobre regularização fundiária das áreas onde há interesse estadual e a legislação ambiental.

Por fim, na esfera federal deve-se analisar a Constituição Federal, o Estatuto da Cidade, as resoluções do Conselho Nacional das Cidades, a lei de registros públicos, a lei do parcelamento do solo urbano, a lei de licitações, o Código Civil e a legislação ambiental.

 

8.2.2. Pesquisa Fundiária

 

Após a análise pormenorizada da legislação, procede- se com a pesquisa fundiária do assentamento. Esta objetiva identificar o dono formal da área, a que título a área passou ao patrimônio público, bem como se tal ingresso foi registrado.

A pesquisa fundiária compreende o levantamento da situação da área no cartório de registro de imóveis competente da circunscrição. São analisadas certidões de inteiro teor das matrículas dos imóveis, verificar a titularidade do terreno, se há registro de compromisso de compra e venda, cessão, bem como deve-se identificar os limites físicos do perímetro.

O levantamento é feito, ainda, nos cadastros municipais da Secretaria da Fazenda Municipal e da Secretaria Municipal de Planejamento ou de Habitação para conferir que é o contribuinte do IPTU.

Cumpre conferir as terras devolutas na Secretaria do Patrimônio da União (“SPU”) e nas procuradorias estaduais.

Consulta-se o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (“INCRA”), caso o terreno esteja situado em antiga zona rural e não haja informações nos cadastros municipais.

Verifica-se, ainda, se há ações judiciais em curso, se há desapropriações, penhoras, indenizações e outras formas de intervenção na propriedade pelo Estado.

 

8.2.3. Levantamento Topográfico

 

O levantamento topográfico consiste em traduzir as informações físicas e urbanísticas do assentamento em um mapa que as represente e que sirva de base para a elaboração tanto do projeto quanto do cadastro dos lotes.

 

8.2.4. Pesquisa social

 

A pesquisa social é o modo de estabelecer o primeiro contato da equipe técnica que atuará na área com suas lideranças e posteriormente com seus moradores, a fim de o processo seja bem sucedido e conte com a participação ativa da população.

Por meio dela que são colhidos os dados da população como a renda, atividades econômicas desenvolvidas pelos moradores, o histórico da ocupação, as principais necessidades de infra estrutura pública, o nível e o modo de organização comunitária.

 

8.3. A Definição do Instrumento de Regularização a ser Utilizado

 

Superada a fase da caracterização do assentamento e de posse dos cadastros físicos sociais, define-se juntamente com a comunidade, os instrumentos jurídicos a serem outorgados aos moradores.

Estes podem ser a CUEM ou a CDRU, a depender do caso concreto e do enquadramento aos requisitos que cada instrumento exige.

 

8.4. A Elaboração do Projeto de Regularização Fundiária

 

De posse das informações da caracterização fundiária da área objeto do programa de regularização, pode-se elaborar o projeto de regularização.

Além dos dados do assentamento compõem o projeto dados de infra- estrutura e dos equipamentos urbanos existentes no local e em seu entorno, como por exemplo, escolas, hospitais postos de saúde, praças parques, opções de transporte público.

No projeto devem constar a planta do assentamento, a identificação do perímetro da gleba, os confrontantes, o sistema viário.

 

8.5. O Depósito em Cartório do Projeto de Regularização Fundiária

 

Após a provação, pela prefeitura, do projeto de regularização fundiária, este deverá ser depositado no Cartório de Registro de Imóveis.

 

8.6. A Elaboração dos Memoriais Descritivos Individuais

 

Nesta etapa elabora-se, individualmente, uma peça técnica na qual figuram as medidas perimétricas e a área de cada lote implantado.

A tarefa acima descrita possibilitará o registro individual do título em cartório e a delimitação que constará em cada título concedido.

 

8.7. A Elaboração dos Termos administrativos

 

Superadas as etapas acima elencadas, elabora-se os termos administrativos a serem entregues aos moradores, conforme modelos determinados pelo Poder Público.

 

8.8. A Entrega Dos Títulos

 

A última etapa do projeto consiste na entrega dos títulos aos moradores do assentamento, os quais devem ser levados à registro. Em alguns casos, a prefeitura desenvolve o projeto de regularização em parceria com os cartórios de registro de imóveis, entregando os títulos já registrados.

 

Conclusão

 

Os assentamentos irregulares são uma realidade em muitas cidades brasileiras. Essas ocupações produzem reflexos nos âmbitos social, na medida em que os ocupantes vivem à margem da “cidade legal”, econômico, pois contribuem na manutenção da desigualdade social entre outros.

A mudança de comportamento do Poder Público diante desta situação é um avanço considerável. Ao invés de simplesmente expulsar os ocupantes ilegais, sem oferecer-lhes outra alternativa de moradia, o que significava transferir o problema de lugar, promove a legalização dos assentamentos e oferece segurança jurídica na posse.

Deve-se considerar, entretanto, que o reconhecimento da posse pelo Poder Público, não tem o condão de promover a imediata integração socioespacial dos habitantes das áreas ilegais.

Para que o programa de regularização fundiária produza efeitos sociais relevantes, deve ser desenvolvido juntamente com outras políticas públicas, a fim de que os moradores dessas áreas possam se integrar plenamente na cidade e evitar que outros assentamentos surjam.

 

Referências bibliográficas

 

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MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 37. ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2011.

 

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SALLES, Venício Antônio de Paula. Regularização Fundiária, questões enfrentadas pelos grandes centros urbanos e dificuldades procedimentais na implementação das metas para a melhor organização das cidades. Regularização Fundiária Plena, Referências Conceituais. Ministério das Cidades, p. 131 a 188, 2007.

 

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Imóveis legalizados e acesso do cidadão aos serviços públicos.http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/habitacao/programas/index.php?p=3375

 

 

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