Dos traços distintivos e semelhanças entre os princípios da segurança jurídica, proteção à confiança e boa-fé

Palavras-chave: princípios – segurança jurídica – proteção à confiança – boa-fé – aplicação -

1) Introdução

As ciências sejam elas naturais ou do homem, possuem suas respectivas leis, postulados, princípios, proposições, etc. Neste sentido é possível afirmar que entende-se por princípios os preceitos elementares de uma ciência, sem os quais não se constituiriam como tal. Eles possibilitam a estruturação de todo o arcabouço da ciência.

Encontram-se presentes também no direito administrativo, sendo alguns específicos e outros compartilhados dos demais ramos do direito público. A aplicação de tais princípios deve possibilitar à administração e ao judiciário à obtenção da harmonia entre as prerrogativas da administração pública e o direito dos administrados.

A constituição de 1988 prevê expressamente alguns princípios aos quais a administração pública direta e indireta deverá submeter-se (Art. 37, caput, com redação dada pela emenda constitucional nº 19, de 1998):

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)”

Outros princípios encontram-se em leis esparsas como, por exemplo, no Art. 2º da lei 9.784/99 (lei do processo administrativo federal):

“Art. 2º. A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.”

2) Segurança jurídica

            Consagrada ao status de princípio pelo Art. 2º, caput da lei 9.784/99 (supratranscrito). Segundo Di Pietro:

“o objetivo da inclusão desse dispositivo foi o de vedar a aplicação retroativa de nova interpretação de lei no âmbito da administração pública.” (Di Pietro, Maria Sylvia Zanella, Direito administrativo, São Paulo: Atlas, 2012, 25ª edição, pág. 85)

Ratificando o que foi afirmado pela renomada doutrinadora, temos no Art. 2º, parágrafo único, XIII da mesma lei:

“XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação.”

            É comum na esfera administrativa a mudança na interpretação de normas legais, o que ocasiona, por consequência, a mudança na orientação normativa de situações já conhecidas e com resolução consolidada na interpretação anterior. Surge, então, nessa perspectiva, o principio da segurança jurídica, que visa a afastar a insegurança que seria causada com a possibilidade de modificação retroativa de decisões administrativas a cada nova interpretação da lei.

            A segurança jurídica tem ligação estreita com o princípio da boa-fé. É o que se pode depreender das palavras de Di Pietro também defendidas por Miranda:

             “Se a Administração adotou determinada interpretação como a correta e a aplicou a casos concretos, não pode depois vir a anular atos anteriores, sob o pretexto de que os mesmos foram praticados com base em errônea interpretação. Se o administrado teve reconhecido determinado direito com base em interpretação adotada em caráter uniforme para toda a Administração, é evidente que a sua boa-fé deve ser respeitada. Se a lei deve respeitar o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada, por respeito ao princípio da segurança jurídica, não é admissível que o administrado tenha seus direitos flutuando ao sabor de interpretações jurídicas variáveis no tempo.” (Di Pietro, Maria Sylvia Zanella, Direito administrativo, São Paulo: Atlas, 2012, 25ª edição, pág. 86) e (Miranda, Henrique Savonitti, Curso de direito administrativo, Brasília: Senado federal, 2005, 3ª edição. Rev., pág. 391)

3) Proteção à confiança

Tratado por boa parte da doutrina brasileira como princípio da segurança jurídica, deste se afasta na medida em que se constitui como a sua parte subjetiva. De acordo com o ensinamento de Almiro do Couto e Silva sobre o tema, o princípio da segurança jurídica pode ser visualizado sob a perspectiva dos aspectos objetivo e subjetivo. Conforme ensinamento do autor:

“no direito alemão e, por influencia deste, também no direito comunitário europeu, ‘segurança jurídica’ é expressão que geralmente designa a parte objetiva do conceito, ou então simplesmente, o princípio da segurança jurídica, enquanto a parte subjetiva é identificada como ‘proteção à confiança’ (no direito germânico) ou ‘proteção à confiança legítima’ (no direito comunitário europeu)”. (Almiro do Couto e Silva, Revista brasileira de direito público – RBDP, v.2, nº6, pág. 7-59, jul./set. 2004)

A preocupação quando de sua formulação era a de, em nome do princípio da proteção à confiança e do princípio da boa-fé, manter atos ilegais em detrimento do princípio da legalidade.

Enfim, esse princípio se preocupa da boa-fé do administrado, que acredita sinceramente que a administração, nessa condição, pratique atos lícitos e que sejam respeitados pela própria administração, bem como por terceiros. Esse princípio não aparece expressamente em nossas leis; porém poderá ser denotado do todo do ordenamento jurídico.

4) Boa-fé

Esse princípio sempre é há muito utilizado no direito brasileiro, desde antes de sua previsão legal, o que só ocorreu com a promulgação da lei 9.784/99. A seguir temos dois dispositivos dessa lei que fazem menção expressa à boa-fé:

“Art. 2º, parágrafo único, IV - atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé;”

“Art. 4º, II - proceder com lealdade, urbanidade e boa-fé;”

O aspecto objetivo da boa-fé abarca se a conduta é leal, honesta; enquanto que o aspecto subjetivo preocupa-se da crença do administrado de que esteja agindo corretamente. Haverá má-fé quando o sujeito sabe que a atuação é ilegal.

Autores como Jesus González Perez, veem uma identidade de conteúdo entre o princípio da boa-fé e o da proteção à confiança. Porém nas palavras de Di Pietro:

“Na realidade, embora em muitos casos, possam ser confundidos, não existe uma identidade absoluta” (Di Pietro, Maria Sylvia Zanella, Direito administrativo, São Paulo: Atlas, 2012, 25ª edição, pág. 88)

O principal fato distintivo entre esses dois princípios se deve ao fato da boa-fé estar presente tanto do lado da administração quanto do administrado, enquanto que o princípio da proteção à confiança protege tão somente a boa-fé do administrado (aquela que o particular deposita na administração pública).

5) Aplicação dos princípios de segurança, proteção à confiança e boa-fé

            A seguir estão alguns exemplos de como podem ser invocados os princípios comentados.

a) Na manutenção de atos administrativos inválidos: Nessa hipótese devem ser levados em conta alguns outros princípios como o interesse público, a segurança jurídica (em seu aspecto objetivo ‘estabilidade das decisões’ e subjetivo ‘proteção à confiança’) e também o princípio da boa-fé.

O interesse público é que norteará a decisão, no sentido de que será mantido o ato, apesar de ilegal, se o prejuízo causado por esse for menor que o advindo da anulação do mesmo.

b) Na manutenção de atos praticados por funcionário de fato: Nessa hipótese o servidor que pratica o ato discutido no caso concreto possui com algum tipo de irregularidade em sua investidura. Assim sendo os atos por ele praticados seriam considerados ilegais, visto que lhe faltaria competência para tal. Contudo seus atos seriam mantidos, pois uma vez revestidos de aspecto de legalidade, no dizer de Di Pietro “geraram nos destinatários a crença na validade do ato”.

c) Na fixação de prazo para anulação: Esse instituto está previsto no artigo 54 da lei 9.784/99, transcrito a seguir:

“Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.”

Este artigo abriga os três princípios estudados, quais sejam: a segurança jurídica, a proteção à confiança e a boa-fé. Os princípios da segurança jurídica e da proteção à confiança são consagrados pela primeira parte do dispositivo que, em outras palavras, assegura ao administrado que auferiu benesses de ato da administração pública o prazo limite para que esta última possa anulá-las. Note-se que quando o dispositivo fala em “de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários” está sendo preservada a boa-fé do cidadão que constituiu relação jurídica com a administração, numa clara referência ao principio da proteção à confiança.

Já a parte final do referido dispositivo consagra claramente o principio da boa-fé, ao excepcionar a regra do artigo caso se verifique má-fé em seu aspecto objetivo, ou seja, no que tange à lealdade e honestidade na prática dos atos. Vale dizer, a boa-fé a que se refere à regra toca tanto ao administrado quanto a administração pública; não se confunde, portanto, com a proteção à confiança, onde a proteção se dá à boa-fé do administrado.

d) Na regulação dos efeitos já produzidos pelo ato ilegal: Esse instituto privilegia a princípio da segurança jurídica, ao passo que anula o ato ilegal, mas sem aplicação retroativa dos efeitos a atos já praticados.

e) Na regulação dos efeitos da súmula vinculante: De acordo com Di Pietro:

“Esta hipótese esta prevista pelo artigo 4º da lei 11.417, de 19/12/06, que regulamenta o 103-A da constituição federal; de acordo com esse dispositivo, a súmula vinculante tem eficácia imediata, mas o Supremo Tribunal Federal pode, por decisão de 2/3 dos seus membros, restringir os efeitos vinculantes ou decidir que só tenha eficácia a partir de outro momento, tendo em vista razões de segurança jurídica.”

            Claro fica a defesa ao principio da segurança jurídica.

6) Conclusão

            Diante do exposto entende-se necessário o estudo dos princípios da segurança jurídica, proteção à confiança e boa-fé no rol dos princípios basilares do direito administrativo, como pressupostos necessários ao estado de direito. Juntos eles oferecem suporte à aplicação dos demais princípios tais como o da supremacia do interesse público, razoabilidade e proporcionalidade.

7) Referências

Di Pietro, Maria Sylvia Zanella, Direito administrativo, São Paulo: Atlas, 2012, 25ª edição

Miranda, Henrique Savonitti, Curso de direito administrativo, Brasília: Senado federal, 2005, 3ª edição. Rev.

Almiro do Couto e Silva, Revista brasileira de direito público – RBDP, v.2, nº6, pág. 7-59, jul./set. 2004

Lei 9.784/99, Lei do processo administrativo federal

CF/88, Art. 37, Constituição da república federativa do Brasil de 1988