CENTRO UNIVERSITÁRIO JORGE AMADO

DIREITO

OS PARTIDOS POLÍTICOS E A FIDELIDADE PARTIDÁRIA À LUZ DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DO BRASIL DE 1988

SALVADOR

2010

LUDIMILLA LEAL DE OLIVEIRA

OS PARTIDOS POLÍTICOS E A FIDELIDADE PARTIDÁRIA À LUZ DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DO BRASIL DE 1988

Monografia apresentada à banca examinadora do Centro Universitário Jorge Amado – UNIJORGE, como exigência parcial para obtenção do grau de Bacharel em Direito.

Orientador: Professor Tagore Trajano de Almeida Silva.

SALVADOR

2 010

Folha de Aprovação

LUDIMILLA LEAL DE OLIVEIRA

OS PARTIDOS POLÍTICOS E A FIDELIDADE PARTIDÁRIA À LUZ DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DO BRASIL DE 1988

Monografia aprovada como requisito parcial para obtenção do grau de Bacharel em Direito, Centro Universitário Jorge Amado, pela seguinte banca examinadora:

______________________________________________

Profº. Tagore Trajano – Orientador

_________________________________________________

1º Examinador

____________________________________________________

2º Examinador

Dedico este trabalho aos meus pais, Paulo e Marly, pelo amor e dedicação transmitidos desde sempre. Sem vocês, isso não seria possível.

A

Ao meu amor, pela compreensão e paciência.

Aos meus amigos e colegas, Adriana, Alessandro e Irandir pelo agradável convívio.

À Carmem de Lauro, pelo apoio inestimável.

Aos professores do curso de graduação pelos ensinamentos proporcionados.

Enfim, agradeço a todos que torceram pelo sucesso desta pesquisa e que contribuíram de alguma forma ou de outra para a sua realização.

"A política afina o espírito humano, educa os povos no conhecimento de si mesmos, desenvolve, nos indivíduos, atividade, coragem, nobreza, previsão, energia, cria, apura, eleva o merecimento. Não é esse jogo da intriga, da inveja, da incapacidade, a que entre nós se deu a alcunha de politicagem”.

Ruy Barbosa

R

O presente trabalho tem por escopo traçar diretrizes acerca do tema escolhido, apesar de não pretender esgotá-lo, na tentativa de compreender as variáveis institucionais em torno da organização partidária brasileira e da fidelidade partidária, ambos inseridos no cenário político brasileiro. Tem como premissa metodológica a análise desses institutos sob a perspectiva histórica e dos efeitos adquiridos com a Legislação, especialmente, na Constituição Federal de 1988. O artigo 17 da Carta Magna será evidenciado sob o ângulo dos conteúdos da soberania nacional, do regime democrático, do pluripartidarismo e dos direitos fundamentais da pessoa humana. Com efeito, as regras da fidelidade partidária serão delineadas, remetendo-se ao entendimento da perda do mandato eletivo por violação do princípio da fidelidade partidária.

Palavras-Chave: Democracia; Partidos Políticos; Fidelidade Partidária; Mandato Eletivo.

A

This paper aims at mapping guidelines about the chosen topic, although you do not want to exhaust him, trying to understand the institutional variables around the Brazilian party organization and party loyalty, both entered into the political scene. Is premised on the methodological analysis of these institutes in the historical perspective and the effects gained from the legislation, especially in the 1988 Federal Constitution. Article 17 of the Magna Carta will be shown from the perspective of the contents of national sovereignty, the democratic regime to a multiparty system and fundamental rights of human beings. Indeed, the rules of party loyalty will be outlined by referring to the understanding of the loss of elective office for violation of the principle of party loyalty.

Keywords: Democracy, Political Parties, party loyalty; mandate.

S UMÁRIO

INTRODUÇÃO 10

CAPÍTULO I – ORIGEM E SURGIMENTO DOS PARTIDOS POLÍTICOS 12

1.1. CONTEXTO HISTÓRICO E O DESENVOLVIMENTO DAS INSTITUIÇÕES POLÍTICAS 12

1.2. O COMEÇO DA HISTÓRIA. E A INSTITUIÇÃO DOS PARTIDOS

POLÍTICOS NO BRASIL ….........19

CAPÍTULO II – PARTIDOS POLÍTICOS E A CONSTITUIÇÃO FEDERAL

DE 1988: NOVA PERSPECTIVA DEMOCRÁTICA 31

2.1. FUNDAMENTAÇÃO E NORMATIVODADE DOS PARTIDOS POLÍTICOS 31

2.2. QUE SÃO PARTIDOS POLÍTICOS. A FORMAÇÃO DO CONCEITO E SEU

ELO COM A DEMOCRACIA 37

2.2.1. Autonomia e Controle Partidário. Mecanismos Institucionais 39

2.3. DIREITO FUNDAMENTAL DA PESSOA HUMANA E O PARTIDO

POLÍTICO 41

2.4. IMPORTÂNCIA DO PARTIDO POLÍTICO. CRISE DA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA. SUPERAÇÃO DA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

ATRAVÉS DA REFORMA POLÍTICA 43

CAPÍTULO III – FIDELIDADE PARTIDÁRIA 50

3.1. O PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA FIDELIDADE PARTIDÁRIA 50

3.2. TIPOS DE SISTEMAS ELEITORAIS 55

3.3. PERDA DE MANDATO ELETIVO 60

CONCLUSÃO 64

REFERÊNCIAS 68

INTRODUÇÃO

Essa monografia tem por escopo traçar diretrizes acerca do tema escolhido, apesar de não pretender esgotá-lo. Será feita uma análise da importância do partido político na sociedade brasileira e do instituto da fidelidade partidária e a necessidade de retomar o debate dos mecanismos de valorização da democracia.

No primeiro capítulo, será analisada, minuciosamente, a trajetória histórica da entidade partidária, desde a sua origem na Idade Antiga, perpassando pelos momentos históricos mais marcantes, até a constituição da agremiação partidária tal como se procede na atualidade.

Na seqüência, será feita a análise, das instituições político-partidárias, inseridas no cenário constitucional, envoltas dos princípios previstos na Carta Magna. E, a posteriori, será analisada a função da entidade partidária, enfatizando o modo de organização e funcionamento, ambos inseridos na Lei nº 9.096/95, denominada Lei dos Partidos Políticos.

No segundo capítulo, será feita uma análise da entidade partidária dentro do texto constitucional de 1988, com a instituição de um cenário democrático e liberalizante. Para tanto, faz-se mister compreender a evolução da associação política, a partir da premissa histórica das Constituições Brasileiras. De tal ponto, é possível refletir sobre a disposição normativa da entidade partidária, ressaltando os princípios e garantias consolidadas no Texto Maior.

Também será objeto de apreciação a importância do partido político na sociedade brasileira. No mesmo sentido, tal instituto é entendido como um instrumento fortalecedor do Estado Democrático de Direito, o que fomenta a discussão sobre os princípios que regem a sociedade democrática.

O último capítulo retrata o princípio da fidelidade partidária, que será analisado no quadro das disposições constitucionais, ressaltando-se para a apreciação crítica da estrutura partidária. Sendo que as migrações partidárias têm ocorrido frequentemente, às vezes de imediato após as eleições e posse dos candidatos eleitos, por interesses meramente pessoais, em detrimento do compromisso firmado com o programa do partido e a ideologia partidária.

O instituto da fidelidade partidária será analisado dentro do contexto da Constituição Federal de 1988, principalmente no que dispõe o Capítulo V, art. 17, nos trâmites legais da referida Carta Maior.

Num outro momento, se apresenta a questão da fidelidade partidária como sendo o núcleo programático do partido, o elo almejado entre partido-candidato-eleitor, dispondo ainda sobre a titularidade do mandato eletivo e o novo entendimento do Tribunal Superior Eleitoral – TSE.

Porquanto, exauridas as etapas acima referidas, restará fértil o campo para o estudo, na necessidade de ressaltar o partido político como instrumento integrante da democracia e seu fortalecimento dependerá da fidelidade estabelecida entre o candidato com o núcleo programático do partido. Assim, nasce a identificação do candidato eleito com o povo.

CAPÍTULO I – ORIGEM E SURGIMENTO DOS PARTIDOS POLÍTICOS

1.1. CONTEXTO HISTÓRICO E O DESENVOLVIMENTO DAS INSTITUIÇÕES POLÍTICAS

Desde que o homem se organizou em sociedade que a entidade política se faz constante no mundo, em virtude da necessidade de legitimidade e representatividade de ideais políticos e na escolha de lideranças. Para BARROSO (2000, p.01) “a Constituição jurídica de um Estado é condicionada historicamente pela realidade de seu tempo. Esta é uma evidência que não se pode ignorar.” Nessa perspectiva, parte-se da premissa de que as instituições políticas devem ser analisadas dentro do processo histórico-evolutivo, conforme defende:

É inegável o significado da retomada dos estudos históricos no âmbito do Direito, principalmente quando se tem em conta a necessidade de repensar e reordenar uma tradição normativa, objetivando depurar criticamente determinadas práticas sociais, fontes fundamentais e experiências culturais pretéritas que poderão, no presente, viabilizar o cenário para um processo de conscientização e emancipação. (WOLKMER, 2006, p.01)

Segundo ALBUQUERQUE (2001) a origem do partido político, como instituição coletiva, remonta a história da Antiga Grécia clássica, no momento em que a criação e o desenvolvimento da filosofia estabeleceram um espírito crítico que impulsionou os pressupostos de princípios e valores universais, ambos usados no mecanismo organizacional do governo. Leciona:

Os gregos inventaram a idéia ocidental de razão como um pensamento que segue princípios e regras de valor universal. Ela é o traço distintivo da condição humana, juntamente com a capacidade de acumular conhecimento e transmiti-lo pela linguagem. Traz em si a superação de mitos, dos preconceitos, das aparências, das opiniões sem fundamento. Representa, também, a percepção do outro, do próximo, em sua humanidade e direitos. Idealmente, a razão é o caminho da justiça, o domínio da inteligência sobre os instintos, interesses e paixões. (BARROSO, 2006, p. 06)

Relata NICOLAU (2004) que os gregos firmaram a noção das regras e normas necessárias para regulamentar a estrutura política das cidades, comumente chamadas de pólis, através do saber racional. Esse período configura o marco evolutivo da sociedade política, uma vez que, adotando o pensamento aristotélico, o homem é, naturalmente, um animal político. A título exemplificativo:

Todos os homens cidadãos atenienses, ricos ou pobres, participavam diretamente da Assembléia do Povo, podendo cada um representar propostas e votar, em igualdade de condições, em todas as deliberações. Não havia representação, o poder era exercido pessoalmente por cada cidadão ateniense integrante da Assembléia. (PINTO, 2008, p.85)

Segundo SILVA (2007), o território grego era dividido em Cidades-Estado, todas autônomas e independentes entre si, em virtude da autonomia estabelecida entre as pólis, havia necessariamente o fortalecimento da soberania local, daí emergiram as primeiras mobilizações de organização estatal, de forma tal que foi capaz de legitimar o poder dos líderes políticos. Assim, surge uma diversidade de idéias e teorias sociais, o que favoreceu a adoção pela primeira vez na história da Humanidade do termo “política”. Nesse ínterim, cabe destacar:

A política vem a ser a definição, num dado momento histórico, de quais sejam os fins do Estado. Toda a luta política no seio da sociedade resulta da vontade dos diversos grupos de exercer influência na escolha dos fins, ou de conseguir fazer prevalecer os de sua preferência. (BASTOS, 1984, p. 03)

Dispõe VICENTINO (2002) que a política ateniense, como expressão da vontade da coletividade humana, surge para legitimar a organização econômica das cidades por meio da razão em detrimento das crenças e mitos. Proclama GOMES (2008, p.02) “a política relaciona-se a tudo que diz respeito à vida coletiva. Trata-se de esfera constituída socialmente, na qual se agregam múltiplos e, por vezes, contraditórios interesses.” Em verdade, todo e qualquer tipo de governo, bem como o instituto de organização partidária, serviu como mola propulsora dos interesses financeiros de determinada sociedade. Sob uma análise crítica, retrata:

Ao ser a democracia soterrada, vítima da ambição de alguns inconseqüentes e da fragilidade dos valores cultivados, todos perdem profundamente com isso. Sobretudo as gerações futuras, que amargarão a ausência dos alicerces necessários a sua consolidação e à perenização do estado de direito. (PINTO, 2008, p. 03)

Nesse contexto histórico, leciona GOMES (2008) que a análise política, mesmo de forma embrionária, sob um viés científico e filosófico, desenvolveu-se no decorrer de vários milhares de anos e fez com que alcançasse extraordinário grau de aprimoramento e se perpetuou por todos os tipos de governo, até se estabelecer, por fim, a principal forma de organização de uma Nação, isto é, a democracia representativa. É imperioso destacar a importância da compreensão história dos movimentos políticos, como forma de transformar concepções e ultrapassar paradigmas, nesse sentido, relata:

A história da humanidade é uma seqüência de acontecimentos encadeados, de tal modo que um grande acontecimento, como uma revolução, geralmente é conseqüência de muitos fatores que ocorreram em épocas diversas. Num certo momento esses fatores acumulados se combinam e desencadeiam um movimento que pode mudar substacialmente a vida de um povo ou de toda a humanidade. (DALLARI, 1986, p. 09)

Assim sendo, a maior preocupação da época era negar a existência de uma verdade absoluta e buscava conhecimentos úteis para a organização e desenvolvimento das cidades. Cabe destacar:

Na pólis (pólis, raiz da palavra “política”), as lutas civis conquistaram os direitos que estabeleceram o espaço público para a discussão, para o convencimento e para a decisão racional, negando o preestabelecimento e a revelação sobrenatural. (VICENTINO, 2002, p.78)

Contudo, não foi somente a Grécia que contribuiu com os primeiros traços da organização partidária, a civilização romana também consolidou ideais políticos, com o intuito de pôr fim a interferência real no poder legislativo. Defende GOMES (2008) que apesar da forma arcaica, surge na República Romana, o Senado como instituição administrativa com mera participação política, de certo, restrito a determinada classe social, uma vez que somente os patrícios tinham acesso ao órgão legislativo. A respeito da composição sócio-político de Roma, retrata:

O rei era o magistrado único e vitalício, que, como chefe de Estado, tinha o comando supremo do exército, o poder de polícia, as funções de juiz e de sacerdote e amplos poderes administrativos (declara a guerra e decretava a paz); o senado era o conselho do rei, sendo seus membros denominados senatores ou patres; e os comícios eram uma assembléia convocada pelo rei. (CASEIRO NETO & SERRANO, 2002, p.19)

Portanto, a própria história romana oferecia significativa distinção entre as formas de governo e suas transições, aliás, o termo res publica, definido com a “coisa pública”, caracterizava uma forma específica do governo romano. Conforme dispõe PINTO (2008), Roma contribuiu para a evolução do Direito, uma vez que a consagração da lei escrita foi resultado do período democrático romano. Tudo isso começou com a ascensão da plebe, classe desprovida de recursos, para conceder melhor discernimento do conteúdo normativo e maior segurança das relações estabelecidas na sociedade romana.

De fato, relata SILVA (2007) que na Grécia e Roma antigas existiam órgãos políticos e deliberativos, dotados de grande liberdade e poder de decisão como, por exemplo, o Senado (principal instituição da Roma Republicana) e o Conselho dos Anciãos na Grécia clássica, estas organizações parlamentares detinham grande liberdade e poder de decisão. Entretanto, o modelo participativo moderno se diferencia daquele utilizado na Idade Antiga. A instituição política, tal como se concebe na atualidade, surgiu na Inglaterra, após a Revolução Industrial e, na França, com a Revolução de 1789. Dessa forma, relata:

Os pensadores antigos e até mesmo historiadores modernos costumam se utilizar de vocábulo partido para designar, na verdade, as classes sociais ou facções sem forma nem figura de direito que as representavam nos comícios, nas colisões, nas divisões de interesses e até nas revoluções. Aristóteles chega a tratar dos partidos “dos ricos” e “dos nobres”, em oposição ao “partido popular”. No entanto, desejava se referir às classes sociais. Por isso, a referência aos “partidos” na Antigüidade Clássica afasta-se sensivelmente das características atuais das agremiações partidárias contemporâneas. (AIETA, 2006, p. 02-03)

Nesta ótica histórica, origina-se o partido político com o formato atual, necessariamente fiscalizador, em virtude da ingerência do proletariado na esfera organizacional do Estado. Defende MOTTA (1999) que a entidade partidária, como instituição orgânica e específica, desenvolve-se a partir do entrave instalado entre o liberalismo o socialismo, que se faz presente no quadro sócio-político do século XVIII, na verdade, enquanto realidade jurídica, é um fato contemporâneo ao Estado Democrático de Direito. Sobre a origem do partido cabe mencionar:

Em primeiro lugar, da criação de grupos parlamentares; depois, da aparição dos comitês eleitorais; finalmente, do estabelecimento da ligação permanente entre esses dois elementos; a partir da universalização do sufrágio, quer requer entidade permanente que organize e coordene a vontade popular, os partidos foram-se firmando como instituições políticas indispensáveis na estrutura do Estado contemporâneo. (SILVA, 2007, p. 395).

Em verdade, declara SOUZA (1990) que o desenvolvimento do partido político esteve sempre associado à democracia, isto é, a dimensão do sufrágio universal e das prerrogativas partidárias, haja vista que da mesma maneira que as entidades políticas se organizavam e definiam suas finalidades e funções, mais membros defendiam a filiação como uma forma de alcançar o bem comum. No mesmo sentido defende MOTTA (1999) que a extensão do sufrágio popular favoreceu a proliferação de partidos, o que demonstrou uma maior necessidade de instauração de programas partidários que impulsionasse de vez a instituição política. De fato, inicialmente, o principal objetivo era exercer uma função fiscalizadora, servindo como obstáculo a tirania e ao autoritarismo.

O cenário político do século XVIII proporcionava a sistematização das entidades partidárias com o fito de atender os anseios econômicos de uma classe emergente, a burguesia, e ao mesmo tempo, conter as reivindicações da classe operária. Dispõe FRANCO (1975, p. 54) “com a aprovação do Bill of Rights, surgiram correntes de opinião coordenadas através de uma máquina política, inserida no Parlamento, geratriz dos atuais partidos políticos.” A função dessas instituições políticas era a de dar respostas às demandas provenientes do ambiente social, tais respostas foram dadas sob a forma de decisões coletivas vinculatórias para toda a sociedade.

Sendo assim, os fatores sociais e políticos que moldaram a formação dos Estados nacionais permitiram o surgimento de novas estruturas políticas, o que somente foi possível em decorrência da oposição e do combate levados a termo pelo Estado emergente contra a Instituição Religiosa, a Igreja e, por fim, contra as corporações e senhores feudais, beneficiários estes da situação até então vigente. Dispõe:

Se esses são pressupostos éticos, políticos, jurídicos e econômicos-sociais de nosso Estado Democrático de Direito, está fora de dúvida que qualquer agremiação que pretenda atuar como partido político, não pode deixar de assumir e cumprir o compromisso de realizar seu programa. (REALE, 2005, p.04)

Segundo SILVA (2007) nos países europeus, as primeiras associações políticas, foram os partidos socialistas, social-democrata ou trabalhista, que de forma imediatista se propunham o enquadramento de grandes aglomerações de trabalhadores, bem como as grandes massas de classes populares que compunham o sistema social. Tais entidades surgiram e se desenvolveram como um meio progressivo do aumento da demanda de participação no processo decisório. Por conseguinte, logo obtiveram grande apoio popular, o que fomentou o movimento político por toda Europa.

Para MOTTA (1999), a evolução das agremiações partidárias conheceu diversas fases desde o advento dos primeiros regimes democráticos da era moderna, somente muito mais tarde, com as revoluções burguesas, a Americana e a Francesa, em 1776 e 1791, respectivamente, a democracia foi implementada como forma de governo, tal como hoje a concebemos.

Tendo como finalidade principal a busca da eliminação dos privilégios da nobreza e a conquista da igualdade de direitos para todos, a burguesia – com a participação ativa das massas – acabou por consagrar a visão da democracia enquanto governo representativo, com a participação do povo no poder legislativo. A título ilustrativo, menciona:

Anteriormente, as formações partidárias constituíam meras facções em favor de uma situação ou força política, como os Guelfos e Gibelinos, agrupamentos rivais italianos do século XII ao XV, partidários respectivamente do Papa e dos imperadores germânicos na Itália. Quando os Estados Gerais se reuniram na Constituinte francesa (1789), os Deputados de uma mesma região começaram a encontrar-se para a troca de opiniões sobre a defesa de interesses locais, mas verificaram que tinham idéias comuns a respeito de problemas fundamentais da política nacional. (SILVA, 2007, p.395)

Porém, ensina MOTTA (1999) que o desenvolvimento do Estado representativo, modelo inglês pós-revolução, coincide com as fases sucessivas do alargamento dos direitos políticos até o reconhecimento do sufrágio universal masculino e feminino. Consequentemente tornou-se necessária a constituição de partidos organizados, ao ponto de induzir uma profunda modificação no próprio sistema representativo, uma vez que os sujeitos políticos relevantes não são mais indivíduos singulares, mas grupos organizados, embora organizados à base de interesses de classes. É importante mencionar:

Os líderes políticos americanos demonstraram-se, inicialmente, temerosos em aceitar a idéia de que os partidos poderiam representar visões irreconciliáveis, porém igualmente respeitáveis. Os chamados founding fathers, como genuínos homens do século XVIII, supunham que cada problema enfrentado pelas lideranças políticas obtivesse exclusivamente uma saída. Com o advento de uma nova era de aceitação da oposição não como inimiga do Estado, mas como adversária do jogo político, os americanos passaram a debater alternativas, minorando o perfil faccioso de suas lideranças políticas. (AIETA, 2006, p. 05)

Demais disso, ressalta MOTTA (1999) que o partido político, passa a ajustar-se, de forma progressiva, às leis constitucional e ordinária. Nesse sentido, entende SILVA (2007) que a hegemonia política, como força popular, foi consagrada a partir instituição de Constituições escritas, formando uma nova ordem jurídica. Assim, defende BONAVIDES (2002, p.68) “quanto às Constituições escritas, foram em parte o fruto das lutas políticas que redundaram no triunfo parlamentar e, por outra parte, o produto doutrinário do contrato social de Rousseau.” Nessa linha, dispõe:

Pelo pacto social demos existência e vida ao corpo político; trata-se agora de, com a legislação, lhe dar movimento e vontade; pois o ato primitivo pelo qual esse corpo se forma e une ainda não determina nada do que ele deve fazer para se conservar. (ROUSSEAU, 2006, p.47)

Num mesmo momento que o partido político toma forma, tal qual se conhece atualmente, bem como sua relevância pública, a própria democracia ganha certa estabilidade e se insere de maneira permanente em todas as comunidades estatais. Neste sentido, expõe:

Os partidos acompanharam as transformações democráticas. Do século XVIII ao final do século XIX, quando prevaleceram os ideais liberais, o modelo típico de partido era a associação ou liga de deputados. Estas ligas parlamentares tinham frágil organização e concentravam suas atividades nas disputas de poder no interior do parlamento. Em decorrência das reformas democráticas e da expansão da participação popular na política surgiu, na passagem do século XIX para o XX, um novo modelo partidário, o partido de massas, enquanto o modelo anterior configurava-se como um partido de elites. Os partidos políticos da era democrática, modelo ainda em vigor nos dias atuais, passaram a ser constituídos a partir de fortes estruturas organizacionais, contando com milhares (algumas vezes milhões) de afiliados e militantes, tentando atrair e representar as massas populares. (MOTTA, 1999, p.17-18).

Para NICOLAU (2004), a criação dos partidos políticos no Brasil e no resto do mundo, tal como entidade instituída atualmente, ganhou força após os conflitos das duas grandes guerras mundiais. E não poderia deixar de ser diferente, de um modo geral e prático, os partidos são instituições de ação política capazes de resistir a governos arbitrários e tirânicos. A propósito, a evolução dessa instituição perpetuou-se pelo mundo e, atualmente, integra o sistema governamental dos Estados e permite a representação política dos interesses sociais de um determinado território.

Nesse sentido, os partidos políticos só aparecem nas Constituições no século XX. A Constituição do México de 1917 e a Constituição de Weimar de 1919, por exemplo, foram as primeiras a integrar os partidos políticos no cenário político-institucional das nações. Após a Segunda Guerra Mundial, um grande número de Constituições passou a disciplinar de forma mais completa e organizada a entidade partidária. Cabe mencionar:

É importante destacar o caráter geral, pois os partidos são um fenômeno internacional. Surgiram na Europa ocidental e em algumas de suas ex-colônias (EUA, por exemplo) e existem hoje na maioria dos países. No Brasil, país que desde a colonização portuguesa sofreu forte influência européia, eles foram criados evidentemente sob inspiração de modelos em vigor no velho ocidente. No entanto, isto não significa que houve simples imitação: características peculiares ao Brasil marcaram os partidos e o funcionamento do sistema eleitoral. (MOTTA, 1999, p. 10-11)

1.2. O COMEÇO DA HISTÓRIA. A INSTITUIÇÃO DOS PARTIDOS POLÍTICOS NO BRASIL.

Para GOMES (2008), o partido político surgiu, como instituição organizada, nos Estados modernos, integrando o sistema representativo da democracia, funcionando como instrumento impulsionador dos direitos de todos, comumente chamados de direitos fundamentais e garantias individuais e coletivas. Nesse ínterim, determina:

O reconhecimento dos partidos políticos no cenário internacional deu-se através de um trilhar de um fenômeno político pós Segunda Guerra, onde as nações estavam entendendo a relevância dos partidos políticos como pedra de contrapeso para o estabelecimento de uma ordem democrática. No Brasil os reflexos desse fenômeno apresentaram-se como temor de que algum grupo político alcançasse o poder e instaurasse um sistema de partido único, por isso, a fim de evitar tal risco, foi reconhecido a legitimidade dos partidos políticos. (COÊLHO, 2008, p. 200)

Contudo, para entender como tal instituto é regulamentado na Constituição Federal de 1988, faz-se mister resgatar a evolução político-partidária do Brasil, perpassando, necessariamente, por todas Constituições brasileiras. Ressalta NICOLAU (2004), previamente, que as duas primeiras Constituições, a de 1824 e a de 1891, não cogitaram dos partidos políticos, pelo menos não da maneira com hoje é concebida, o que não afasta a necessidade de analisá-las sob o regime constitucional da época. Nesse sentido, aponta:

Considerando as características apontadas, do ponto de vista atual os partidos do Império não seriam reconhecidos como verdadeiros partidos políticos. No entanto, tal consideração seria anacrônica, pois os moldes do sistema partidário atual só surgiram no século XX. Luzias e saquaremas eram encarados como grupos partidários pelos contemporâneos e influenciaram a política da época, empolgando alguns setores da opinião pública com suas idéias. Sua doutrina e sua atuação afetaram o Estado, influindo nas decisões e nas políticas adotadas durante o Império. (MOTTA, 1999, p. 36)

Dentro do contexto, não há muito que se falar em agremiação partidária, uma vez que o principal interesse da Coroa era manter domínio sobre a economia e, com isso, centralizava todo o poder estatal. No que tange o período imperial, refere:

As idéias e os interesses que, politicamente, dominavam no início do século XIX os países latino-americanos, fortalecidos pelas guerras de independência, iriam oferecer um campo propício para o surgimento, no âmbito do Direito Público, de uma doutrina político-jurídica específica, que demarcava a necessária limitação do poder absolutista das metrópoles européias e sintetizava a luta lenta, tenaz e histórica do povo periférico, explorado e dominado, em prol de sua liberdade, emancipação, participação e busca de seus direitos de cidadania. (WOLKMER, 2006, p. 106)

Após a independência política do Brasil em 1822, foi fundamental organizar o novo Estado, fazendo leis e regulamentando a administração, por meio de uma Carta que legitimasse o poder do Imperador. Relata VICENTINO (2002) que em 25 de março 1824, foi outorgada pelo Imperador, D. Pedro I, a Constituição Política do Império do Brasil. Tal norma apresentava como característica, o sufrágio restrito, excluindo-se, por exemplo, os que não tinham uma renda mínima determinada na época (renda líquida anual de cem mil réis) e os menores de 21 anos.

No que toca às disposições da organização dos poderes, CUNHA JÚNIOR (2009) menciona a adoção de um sistema de separação de funções, contudo na formulação quadripartite, composta pelo Poder Legislativo; Poder Moderador, considerada a chave de toda a organização política; Poder Executivo e o Poder Judicial. No que concerne ao contexto republicano, cabe destacar:

Desde o início os republicanos encontraram dificuldades para criar uma organização de caráter nacional. No próprio ato de fundação do movimento, a publicação do “Manifesto Republicano”, em 1870, o problema estava visível. O documento apareceu no Rio de Janeiro e a maioria de seus signatários tinha residência naquela cidade. Os defensores da República não criaram uma organização no nível do país, houve uma forte tendência dos diversos grupos se organizarem regionalmente. Surgiram assim núcleos em várias províncias, sendo mais fortes os de São Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul, não por acaso, estados que ocupavam posição de destaque na primeira fase republicana. Após 1889 a tendência se consolidou com a formação dos P.R.s estaduais, Partido Republicano Mineiro (PRM), Partido Republicano Paulista (PRP) etc. (MOTTA, 1999, p. 48-49).

Neste período não se pode falar propriamente na existência de partidos políticos, tal com se constitui na atualidade, mas consideravam partidários da Independência, os separatistas e não separatistas. Segundo FERREIRA NETO (1988) até 1837, a rigor, não se pode falar em partidos políticos no Brasil, pelo menos com as características inerentes a estes, visto que a Carta Outorgada de 1824 impedia qualquer participação política da maioria da população e concentrava os principais poderes nas mãos do Imperador, consagrando a forma centralizada de governo.

Dispõe SILVA NETO (2006) que apenas no período regencial, mais especificamente no Segundo Reinado, surgiram duas entidades partidárias, a dos Conservadores, denominado Partido Conservador (Brasil Império) e a dos Liberais, chamado Partido Liberal. Nesse sentido, ressalta, ainda, NICOLAU (2004) que o Partido Conservador, agrupamento que reunia grandes proprietários rurais, magistrados e burocratas, defendia um regime forte e centralizado, com autoridade concentrada no Imperador e com pouca liberdade concedida às províncias brasileiras. Já os liberais, aglutinado pela classe média urbana, clérigos e alguns proprietários rurais das novas áreas agrícolas, lutavam pelo fortalecimento do parlamento e, consequentemente, maior autonomia provincial. Leciona:

Os dois grandes partidos do Segundo Reinando foram o Partido Conservador e o Partido Liberal, cujas bases remontam ao Período Regencial.

Tomando alguns marcos institucionais que tiveram importância direta sobre a organização partidária brasileira é necessário considerarem que eles jamais darão conta dos processos que marcaram a vida política, mas podem ser indicadores dos esforços do Estado em manter a ordem social sob seu controle, a manutenção do poder que vimos estar no íntimo da criação de uma organização partidária. (FERREIRA NETO, 1999, p.182).

Para SILVA (2007) a primeira Carta Constitucional da fase republicana foi a de 1981, a Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, que, em termos práticos não trouxe grande modificação para os partidos. O Brasil transformava-se numa república federativa, a partir de um sistema de separação tripartite, com governo central e vinte estados membros, dotados de certa autonomia jurídica, administrativa e até fiscal (impostos sobre exportação). Expõe:

Ao final do século XIX e início do século XX ocorreu o fenômeno do constitucionalismo social, tornando o sistema constitucional republicano de 1891 inadequado em face da prevalência do sentido social do direito, ensejando a ruptura e promulgação da Constituição de 1934. (SILVA NETO, 2006, p.66)

Foi estabelecido a existência do voto universal masculino, excluindo do jogo eleitoral os analfabetos, as mulheres, menores de 21 anos, padres, soldados e os mendigos, além disso, o voto não era secreto. Apesar da Constituição de 1981 ter uma proposta liberal, se comparada com a Carta Imperial, é possível perceber que democracia liberal no Brasil da República Velha só existiu na aparência. Destaca-se:

Uma das primeiras medidas do governo republicano foi abolir a exigência de renda para ser eleitor ou candidato. Por outro lado, em um artigo singelo, os analfabetos foram proibidos de votar, restrição que só seria suspensa quase cem anos depois. (NICOLAU, 2004, p.26)

O período republicano não propiciou maiores modificações às entidades partidárias, visto que, ao iniciar o governo somente se encontrava frações do Partido Republicano Federal e, mais, não era propriamente um partido, mas apenas agremiação de elementos antagônicos. De acordo com PORTO (2002) esse partido republicano era divido em dois segmentos: o da concentração e os prudentistas. Na verdade, esse contexto histórico não favoreceu o processo eleitoral e, muito menos se alcançou a desejada democracia, anseios decorrentes do fim da fase imperial. Foi um período em que predominou as fraudes nas eleições, nas quatro primeiras décadas da República, nesse sentido, menciona:

Em termos de lisura do pleito e da participação eleitoral, pouco se avançou durante as primeiras quatro décadas republicanas. Não é coincidência que dois textos, publicados com mais de 50 anos de diferença, descrevam de maneira muito parecida o papel que cabia ao eleitor comum tanto no sistema político imperial como na Primeira República. O voto é descrito como desinformado, dependente e como meio de adquirir benefícios para a elite política. (NICOLAU, 2004, p.36)

Com o fortalecimento das associações políticas, foram adotadas diversas práticas amplamente conhecidas pela sociedade atual, assim, as eleições eram manipuladas por um coronel local, com função principal de garantir resultados satisfatórios ao grupo político dominante, medidas que permaneceram por diversos anos. Expõe:

Ao final do século XIX e início do século XX ocorreu o fenômeno do constitucionalismo social, tornando o sistema constituiconal republicano de 1891 inadequado em face da prevalência do sentido social do direito, ensejando a ruptura e promulgação da Constituição de 1934.(SILVA NETO, 2006, p.66)

Segundo SILVA (2007) somente na Constituição de 1934 foram admitidos os partidos políticos, com o precedente do Decreto nº 21.076, de 24 de fevereiro de 1932, que além de criar a Justiça Eleitoral, entre outras disposições, conceituou os partidos políticos e estabeleceu a representação proporcional. Contudo, será feita, mais adiante, uma análise sintética de todas as Constituições, com o intuito de facilitar a compreensão da institucionalização dos partidos políticos.

Dentro dos anseios revolucionários da época, visando atender um apelo constitucionalista, é instituída a Constituição de 1934, acelerando o processo de redemocratização com a instauração do Código Eleitoral que introduzia o voto secreto, o voto feminino e a Justiça Eleitoral, como órgão do Poder Judiciário, além dos deputados classistas, isto é, eleitos pelos sindicatos. Para MOTTA (1999) nesse período foram implantadas algumas reformas no sistema eleitoral com a finalidade de tentar corrigir as fraudes nos resultados das eleições, uma prática muito utilizada no Brasil Imperial. Sem dúvida alguma, a Revolução de 1930 surgiu num momento decisivo na formação da crise política, uma vez que da confluência de interesses diversos reuniu elementos descontentes com os rumos do país, o que garantiu o sucesso do movimento revolucionário. Sendo assim, dispõe:

Finda esta com a Revolução de 1930, surgem novas formações partidárias ainda de caráter regional: Partido Democrático em São Paulo, Partido Nacionalista em Minas Gerais, Partido Libertador no Rio Grande do sul, além do Clube Três de Outubro e a Aliança Renovadora Nacional. Mas foi no período de 1946 a 1965 que floresceu um sistema partidário com alguma institucionalização efetiva. (SILVA, 2007, p.396)

No que concerne às entidades partidárias da época, a constitucionalização brasileira permitiu a formação de dois blocos políticos antagônicos: à direita, a Ação Integralista Brasileira (AIB), de inclinação fascista e dirigida por Plínio Salgado; e à esquerda, a Aliança Nacional Libertadora (ANL), liderado por Luís Carlos Prestes, integrado pelo Partido Comunista Brasileiro (PCB). Para CUNHA JÚNIOR (2009, p.494) a Constituição Federal de 1934 foi aquela que, entre nós, deu início à era das Constituições sociais, consagrando um Estado preocupado com o bem-estar social.

A instauração da Carta Constitucional de 1937, chamada de Constituição do Estado Novo, foi inspirada, basicamente, nas constituições fascistas de Itália, significou um verdadeiro retrocesso à democracia, uma vez que subordinava o Judiciário ao executivo, centralizava a política de forma a fortalecer o poder do presidente, consubstanciou-se num documento de inegável caráter fascista. E mais, extinguiu a Justiça Eleitoral e os partidos políticos, dispondo, todavia, sobre eleitores, direitos políticos e inelegibilidades. Período que ficou amplamente conhecido na história brasileira como Estado Novo (1937-45).

Para SOUZA (1990), nesse período, o partido político assumiu uma posição em face da problemática ideológica vigente: surge um partido fascista e a suposta necessidade de defender o país dos perigos da “infiltração comunista” e isto só seria possível com um governo forte e centralizado. Para Vargas o cenário político era totalmente favorável ao golpe, haja vista que a oposição era mínima, senão inexistente, assim instituiu-se pura e simplesmente a ditadura. Na mesma linha, observa:

Ao mesmo tempo, as principais lideranças políticas do país, aquelas que eventualmente poderiam fazer uma oposição de cunho liberal a Vargas, se viam presas a compromissos com o novo regime: os interventores nomeados nos estados eram quase todos governadores em 1937 e agora iriam se eternizar no poder, pelo menos enquanto durasse a ditadura. Pode-se falar inclusive em uma nova “política dos governadores”, com compromissos pessoais entre lideranças estaduais e o governo federal. (VICENTINO, 1999, p. 364)

Para NICOLAU (2004) os partidos políticos mais destacados do período foram: o PTB - Partido Trabalhista Brasileiro, criado a partir dos sindicatos, logicamente era controlado por Vargas; e o PSD - Partido Social Democrata, instituído pelo apoio dos interventores nos estados e da burocracia estatal, também, sem sombra de dúvida, era uma entidade manipulada pelo Presidente. Em contrapartida, atendendo os anseios democráticos do pós-guerra, surge a UDN - União Democrática Nacional, de cunho puramente liberal; e voltava à legalidade o PCB – Partido Comunista Brasileiro.

Entretanto, a participação do Brasil na Segunda Guerra Mundial ao lado dos Aliados criou uma situação politicamente insólita, uma vez que se combatia a ditadura fascista na Europa enquanto, concomitante, no Brasil mantinha-se um regime ditatorial inspirado nesse mesmo fascismo. Dentro desse contexto histórico, parece inevitável a redemocratização do país e, consequentemente, o fim da ditadura. Explana:

Terminada a II Guerra Mundial, de que o Brasil participou ao lado dos Aliados contra as ditaduras nazi-fascistas, logo começaram os movimentos no sentido de redemocratização do país: Manifestos Mineiros, entrevista de José Américo de Almeida etc. Havia, também, no mundo pós-guerra, extraordinária recomposição dos princípios constitucionais, com reformulação de constituições existentes ou promulgação de outras (Itália, França, Alemanha, Iugoslávia, Polônia, e tantas outras), que influenciaram a reconstitucionalização do Brasil. (SILVA, 2007, p.83-84)

Defende KLEIN (2002) que a Constituição de 1946, a quinta na história do país, composta de princípios federativos e liberais, conjunturalmente, era a mais democrática até então, constituía o pluralismo partidário, definia o voto como secreto e universal, instaurava os três Poderes, com devida importância ao legislativo. Tinha como limitações, o direito de voto aos analfabetos; limitava o direito de greve e a organização sindical. Averba:

No Brasil, o artigo 141, § 13, da Constituição de 1946 vedou a organização, o registro ou o funcionamento de qualquer partido político ou associação cujo programa ou ação contrariasse o regime democrático, baseado na pluralidade dos partidos e na garantia dos direitos fundamentais do homem. (AIETA, 2006, 15)

De qualquer forma, apesar de algumas restrições, restabelecia-se o voto livre e o Brasil se transformava numa república liberal. Contudo, o sufrágio era direto e o voto, secreto, o que assegurava a possibilidade de representação proporcional dos partidos políticos nacionais, na forma prescrita em lei. Refere:

O advento do pluralismo partidário, de eleições diretas, e o retorno à separação formal dos poderes do Estado, determinados pela Carta Constitucional de 1946, foram superpostos ou acoplados à estrutura anterior, marcada pelo sistema de interventores, por um arcabouço sindical corporativista, pela presença de uma burocracia estatal detentora de importante capacidade decisória, para não mencionar a plena vigência, na quadra histórica a que nos referimos, de uma ideologia autoritária de Estado. (SOUZA, 1990, p. 106)

Insta ressaltar, conforme entende MOTTA (1999), um fato contrário ao processo democrático que ora se inaugurava de consolidação do sistema partidário enquanto instrumento de representação política. Trata-se da cassação do registro e funcionamento legal, em 1947, do Partido Comunista Brasileiro, o que chocou definitivamente com os elementos de substância democrática.

De acordo com COSTA (2006) a Carta de 1946 manteve a Justiça Eleitoral, integrando a competência, o alistamento eleitoral, inelegibilidades e direitos políticos e atribuiu à União a competência privativa para legislar sobre a matéria eleitoral. No que tange, declara MOTTA (1999) que aos partidos políticos, foi nesse período que floresceu o sistema partidário de forma mais institucionalizada, então a vida política brasileira entre 1945 – 1964 se baseava em três partidos de grande âmbito nacional, são eles: PSD e PTB, estes adotavam as políticas getulistas; e a UDN, totalmente avesso às práticas de Vargas. À título exemplificativo, foram formados, também pequenos partidos regionais como, PSP; PL; PDC; PRT; PTN; entre outros. Expõe:

Externamente, três foram as principais fontes de influência na elaboração da nova Carta: a Constituição norte-americana, ainda uma vez, serviu de estampa para amoldagem do federalismo; na Constituição francesa, de 1848, procurou-se colher uma certa atenuação para a rigidez do sistema presidencialista, notadamente quanto ao comparecimento de Ministros de Estado ao Congresso; por fim, a Constituição de Weimar, que inspirou a inclusão de princípios afetos à ordem econômica e social. No plano interno, declarou-se ela, em múltiplos pontos, na Constituição de 1934. (BARROSO, 2000, p.26)

O caráter democratizante dos partidos na sociedade vigente teve seus efeitos cessados pelas forças que deflagraram o regime militar de 1964. Ocorreu um novo impacto no sistema democrático-representativo pátrio, com o autoritário e ostensivo controle do governo pelas Forças Armadas. Ressalta MOTTA (1999) que esse período, denominado regime militar, caracterizou-se pela violação dos direitos políticos e constante perseguição política. Neste contexto histórico, o método de governar era determinado por diversos Atos Institucionais.

Ato Institucional nº.1 (AI-1), assinado em 9 de abril de 1964, estabeleceu um governo provisório dirigido pela Junta Militar. O AI-1 constituiu substância jurídica e institucional suficiente à ditadura, determinando, entre outras medidas, a “eleição” do novo presidente, de forma indireta, e a proclamação do Estado de Segurança Nacional e fortalecimento dos poderes do Chefe Executivo. As relações institucionais entre os três poderes da República foram drasticamente modificadas, tendo o poder Executivo ditado as regras do jogo em detrimento ao pleno funcionamento dos Poderes Legislativo e Judiciário. Relata:

Expediu-se um Ato Institucional (9.4.64), mantendo a ordem constitucional vigorante, mas impondo várias cassações de mandatos e suspensões de direitos políticos. Elege-se Presidente o Marechal Humberto de Alencar Castello Branco, para um período complementar de três anos. Governou com base no ato institucional referido e em atos complementares. (SILVA, 2007, p. 86)

O AI-2, de 1965, decretou um duro revés ao sistema partidário nacional, uma grande vitória da linha dura. Retrata MOTTA (1999) que os partidos tradicionais foram extintos e o governo obrigou todos os políticos a se abrigarem em duas novas legendas: a ARENA (Aliança Renovadora Nacional), formado por políticos que apoiavam o governo militar, que recebeu os quadros da UDN e o MDB (Movimento Democrático Brasileiro), abrigando o que sobrou do PTB e do PSD, reunindo aqueles que se contrapunham à institucionalização do regime, correspondia a uma oposição consentida. O fato é que ambos dobravam-se à vontade do poder, tanto pressionados pelas medidas de repressão, quanto influenciados pela elite nacional, que apoiada por grande parte da classe média, sustentou o golpe. Nesse ínterim, expõe:

Iniciou-se intensa repressão, disseminada e anárquica, aos adversários da véspera, encambulhados todos sob o rótulo de “subversivos ou corruptos”. Pouco à frente, a intolerância política, acirrada pela vitória de oposicionistas aos governos estaduais da Guanabara e Minas Gerais, materializou-se no Ato Institucional nº 2, de 27.10.65. Em dias de desmando e prepotência, as instituições entraram em colapso, a legitimidade, já contestável, esvaiu-se e a autocracia se instituiu. (BARROSO, 2000, p. 34)

A idéia não era manter um sistema puramente ditatorial. O que se pretendia, na verdade, era um arremedo das entidades partidárias e da democracia, disso dependeria a manutenção do funcionamento do Poder Legislativo, o que resultou numa simplificação do sistema partidário.

O Ato Institucional nº 04, baixado pelo governo em fevereiro de 1966, estendeu as eleições indiretas para governador e para os municípios considerados de segurança nacional, o que incluía todas as capitais dos estados. Neste cenário, a liberdade era cada vez mais reduzida e o jogo político eleitoral era totalmente manipulado pelo poder central. À título ilustrativo, ressalta:

Nas eleições legislativas daquele ano, a ARENA obteve 64% dos votos válidos, e o MDB, 36%. No entanto, nada menos que 20% dos votos foram considerados não-válidos, isto é, brancos e nulos. O Congresso eleito em 1966 foi uma farsa, uma vez que muitos parlamentares da oposição foram cassados e a casa foi fechada em outubro, só sendo reaberta, pelo AI-4 de 1967, para aprovar a nova Constituição. (VICENTINO, 1999, p. 410)

Conforme FERREIRA NETO (1988) a nova Constituição teve vida curta e não trazia grandes modificações, visto que incorporou uma série de princípios dos anteriores atos institucionais, mas logo foi ultrapassada por novos atos do governo militar. Este período foi marcado por diversas manifestações e passeatas estudantis, os artistas se mobilizaram em oposição ao regime, através do teatro, da música e do cinema, este último movimento ficou conhecido como Cinema Novo, no qual se discutia problemas sociais e culturais do país. Nesse quadro sócio-político, os partidos políticos encontravam respaldo legal, o qual delimitava a atuação destes e a proibição de coligações partidárias, sendo mantidos os institutos do impedimento e da incompatibilidade. Contudo, a Constituição de 1967 teve duração efêmera, fruto de um governo arbitrário, assim, em 17 de outubro de 1969, foi outorgada a Emenda Constitucional nº. 01/69, que a rigor, pretendia reformar a Carta de 67, mas, inegavelmente, impôs um novo texto constitucional. Explicita:

Teórica e tecnicamente, não se tratou de emenda, mas de nova constituição. A emenda só serviu como mecanismo de outorga, uma vez que verdadeiramente se promulgou texto integralmente reformulado, a começar pela denominação que se lhe deu: Constituição da República Federativa do Brasil, enquanto a de 1967 se chamava apenas Constituição do Brasil. (SILVA, 2007, p.87).

Relata NICOLAU (2004) que em dezembro de 1968, foi outorgado o AI-5, o que favoreceu o crescimento da violência, da opressão que o país vivia. Nesse documento era previsto o fechamento do legislativo pelo Presidente, que em períodos de recesso poderia legislar, houve a suspensão dos direitos políticos e todas as garantias constitucionais e a intervenção federal em estados e municípios. O Ato Institucional nº5 tinha um caráter permanente e só foi revogado 11 anos depois. Em verdade, vivia-se um quadro político extremamente violento, era uma ditadura total, brutal. A título explicativo:

Rápido exame do ordenamento do AI 5 dá clara impressão dos supremos poderes conferidos ao Presidente da República: decretar o recesso do Congresso Nacional, de qualquer Assembléia Legislativa ou Câmara de Vereadores (art. 2º); intervir em Estados ou Municípios, mesmo sem previsão constitucional (art. 3º); suspender os direitos políticos de qualquer cidadão (art. 4º); decretar, após investigação, o confisco de bens de todos que tenham enriquecido ilicitamente.

Demais disso, foi suspensa a ordem de habeas corpus (art. 10) e proibida a apreciação judicial de qualquer ato atinente ao governo militar (art.11). (SILVA NETO, 2006, 72-73)

Em 1979 o AI-5 foi revogado. Dentro de um novo contexto histórico, foi estabelecida a Lei da Anistia, perdoando todos os presos ou exilados acusados de crimes políticos. E, por sua vez, aboliu-se o bipartidarismo forçado. Junto com esses métodos liberalizantes, o governo previa a eleição indireta de um sucessor militar para Geisel, seguido de um sucessor civil, ligado aos militares e, finalmente, eleições diretas para presidente da República, a serem realizadas apenas em 1989. Destaca-se:

As reformas liberalizantes adotadas pelo regime militar, que de certo modo representavam um recuo, não significavam que tivesse perdido a capacidade de iniciativa e de lutar para adiar ao máximo a entrega do poder. No final de 1979 o governo tomou uma atitude visando enfraquecer a oposição: decretou a extinção do bipartidarismo e provocou uma reformulação partidária, abrindo a possibilidade para a formação de vários partidos. A intenção era dividir a frente oposicionista reunida no MDB, explorando e aguçando as conhecidas divisões internas no partido. Sobretudo destruir o MDB, que estava se tornando uma legenda extremamente popular. (MOTTA, 1999, p. 127-128)

Para KLEIN (2002) era o começo de uma nova etapa na história política do país, marcado pela volta dos principais líderes da esquerda, ARENA e MDB deram lugar a seis novos partidos. A Arena transforma-se no Partido Democrático Nacional (PDS) e o MDB no PMDB. Seguem a conformação do PT, PDT, PTB e PP. O PDT, sob a liderança de Leonel Brizola, recém-regresso do exílio e o PTB eram marcados pelo antigo trabalhismo. O Partido Popular (PP) reuniu os moderados do MDB, voltando logo a fundir-se com o PMDB. Contudo, desponta como novidade a criação do Partido dos Trabalhadores, em 1980, derivado do surgimento de novas lideranças sindicais, dentre essas lideranças destacava-se Luís Inácio da Silva, o Lula, do Sindicato dos Metalúrgicos do ABC paulista. Neste sentido, dispõe:

Quanto ao Partido dos Trabalhadores (PT), trata-se certamente de uma das construções mais originais da política brasileira. Contribuíram para sua fundação alguns parlamentares eleitos pela legenda do MDB em 1978, mas as forças principais do PT vieram do universo extraparlamentar. As bases sociais do partido se originaram fundamentalmente de três setores: líderes do sindicalismo em ascensão, com destaque para Luís Inácio Lula da Silva “Lula”; intelectuais e pequenos grupos marxistas; e militantes populares ligados ao trabalho pastoral da Igreja Católica. A originalidade advém exatamente desta mistura – por sinal não isenta de conflitos - , responsável pela união de católicos, marxistas, intelectuais e operários numa mesma entidade. Tratou-se igualmente de um dos raros casos na história brasileira de um partido criado fora do universo das elites e do Estado. (MOTTA, 1999, p. 131)

Por fim, não se pode esquecer da maior manifestação política da história brasileira: a campanha pelas eleições diretas para presidente, a “Diretas Já”, começou timidamente, mas logo ganhou o apoio do PMDB e PDT, assim, em pouco tempo, verdadeiras multidões tomaram as ruas das cidades, numa mobilização popular rara na história do país. O cenário não seria mais favorável, visto que a pressão de uma sociedade marcadamente oprimida e insatisfeita, tomando uma proporção ainda maior com a eclosão de uma série de movimentos grevistas, culminou na erosão das bases governistas e na perda do controle sobre o processo de transição. Defende:

A descompressão do regime militar teve de acompanhar o crescente clamor popular pela democracia. Viveu-se momentos extraordinários, colimados com o maior movimento cívico que o país já produziu: a famosa campanha pelas eleições diretas para presidente da República em 1984. O partido oficial se esvaía, acompanhava a crise do Estado. Os quadros revolucionários já tinham claros cada vez maiores, com a deserção de figuras eminentes que não queriam partilhar da morte do regime. (NASCIMENTO, 1998, p.33)

O processo de redemocratização manteve a tradicional marca histórica brasileira de se fazer a instalação de uma nova ordem política, suficiente para promover uma remodelação profunda e completa na estrutura econômica, social e política do país. Para MOTTA (1999, p.128) “as reformas partidárias de 1980 não surgiram da derrocada do regime militar, mas de uma tentativa de reciclá-lo e prolongá-lo”.

Sendo assim, o contexto não poderia ser mais favorável para a consagração das entidades partidárias, que agora aspiravam estabilidade governamental através de representação política, tendo em vista o desafio de reconstruir uma sociedade que passou anos na regressão econômica por parte dos últimos governos militares. Ressalta:

Com a Nova República, além do PMDB, do PFL, do PDT, do PT, do PTB e dos PDS, que se transformou em PPB, surgiram os partidos PSDB, PSD, PRONA, PC do B, PSB, PL, PPS, PMN, PV, PSTU e PSL, todos com representação no Congresso Nacional. (NASCIMENTO, 1998, p.34)

Com o advento da Carta de 1988, promulgada em outubro de 1988, restabeleceu-se um sistema democrático liberal, dispondo sobre direitos políticos, eleitores, voto universal e secreto como um direito de todos os cidadãos e, finalmente, conferiu às entidades partidárias direito de organização e princípios. Portanto, as normas constitucionais, consistem em assegurar que os partidos políticos brasileiros resguardam a soberania nacional, o regime democrático e o pluripartidarismo, a autenticidade do sistema representativo na defesa dos direitos fundamentais da pessoa humana, conforme a Carta Magna, no seu artigo 17, Capítulo V.

CAPÍTULO II – Os partidos políticos e a Constituição FEDERAL de 1988: NOVA PERSPECTIVA DEMOCRÁTICA.

2.1. fundamentação e normatividade dos partidos políticos

Desde o início da década de 80, quando se inicia o retorno, gradual e lento, à normalidade democrática na sociedade brasileira, consubstancia-se na importância da norma constitucional como instrumento necessário para a concretização do sistema democrático e na organização dos Poderes. Para tanto, GRAU (1985, p.15) “o interesse em razão do qual um homem se põe de acordo com todos os seus co-associados é, evidentemente, o objeto da vontade de todos e o da Assembléia comum.”

Assim, a Carta Magna reúne, dentre outros segmentos, mecanismos de proteção aos interesses individuais, coletivos e políticos, o que estabelece uma imprescindibilidade de sua vigência, além do caráter norteador para as leis infraconstitucionais. Explicita:

Após sucessivos governos militares, ao final dos anos 70, ou início dos 80 – o que varia segundo algumas análises – começa o período que ficará conhecido como de transição à Democracia, considerando os anos de estertor do modelo burocrático-autoritário e a re(in)stauração de uma ordem – em princípios – democrática. Tal transição se caracterizará efetivamente como um rito de passagem sem traumas do modelo que finda para aquele que principia, conduzindo marcadamente pelo mesmo atores presentes ao longo do período militar. (SCAFF, 2003, p.101)

Ora, segundo DINIZ (1989) a lei fundamental consiste num instrumento normativo, no qual retrata, de forma exaustiva e sistemática, as funções essenciais do Estado. Verifica-se:

Sendo a Constituição a lei fundamental de uma nação, será – e agora já começamos a sair das trevas – qualquer coisa que logo poderemos definir e esclarecer, ou, como já vimos, uma força ativa que faz, por uma exigência da necessidade, que todas as outras leis e instituições jurídicas vigentes no país sejam o que realmente são. Promulgada, a partir desse instante, não se pode decretar, naquele país, embora possam querer, outras leis contrárias à fundamental. (LASSALE, 2001, p.10)

Para BONAVIDES (2002) o vocábulo Constituição abrange toda uma gradação de significados, sendo a Constituição política uma norma fundamental do Estado. Tal Norma Constitucional demonstra o arcabouço jurídico-partidário dos princípios fundamentais, vem a determinar que o Brasil seja uma República, qualificando o Estado como Democrático de Direito, prevendo o voto como principal mecanismo de participação da sociedade e enumerando uma série de normas atinentes as garantias políticas. Sob esta ótica, defende:

As garantias políticas ligam-se, substancialmente, ao modo de exercício de poder no Estado. Sua organização, em molde democrático-burguês, vincula-se, desde a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789, à divisão de Poderes, vale dizer, à atribuição de cada uma das funções estatais – legislativa, administrativa e jurisdicional – a órgãos constitucionais distintos e independente. (BARROSO, 2000, p.122)

Assim, sendo um corpo jurídico, a Constituição legitima e dispõe sobre o exercício do poder, não podendo deixar de tutelar, diretamente, o mecanismo eleitoral, a forma de organização e funcionamento da entidade partidária e a forma como o poder será composto e exercido diante dos valores abrigados pelo Estado Democrático de Direito. Ressalta:

Preliminarmente, cabe considerar que a Carta de 1988, como marco jurídico da transição ao regime democrático, alargou significativamente o campo dos direitos e garantias fundamentais, colocando-se entre as Constituições mais avançadas do mundo no que diz respeito à matéria. (PIOVESAN, 2007, p. 25)

Segundo PORTO (2002) o estatuto de 1988 simbolizou a mudança de paradigma entre o velho e o novo no assunto pertinente ao partido político, com isso surgiu mais liberdade para a fundação de partidos, como também a independência para determinadas estruturas organizacionais de funcionamento. A Carta Magna trouxe várias inovações importantes, dentre elas o voto facultativo para os analfabetos e para os jovens entre 16 e 18 anos, que resultaram numa ampliação do número de eleitores.

Do ponto de vista da estrutura das entidades partidárias, essas mudanças democratizantes culminaram no estabelecimento de leis de cunho meramente liberais. Dispõe PINTO (2008) que as principais mudanças no âmbito eleitoral ocorreram com o fito de acompanhar a instalação da periodicidade e sucessividade das eleições, uma vez que implica uma impostergável necessidade de salutar organização permanente de todas as instituições democráticas responsáveis pela higidez do sufrágio universal. Daí surge a imprescindibilidade de normas disciplinem à estrutura partidária. Menciona:

Os partidos políticos passaram a ser considerados pessoas jurídicas de Direito Privado, sendo livre a sua criação junto ao registro civil, restando-lhe apenas registrar seus estatutos no Tribunal Superior Eleitoral, sem maiores indagações sobre sua constituição e organização, devendo conter, em seus estatutos, as sanções sobre a infidelidade partidária, entre outras. (RAMAYANA, 2006, p. 13)

Entretanto, ressalta GOMES (2008) que em virtude da nova postura constitucional, relacionada aos partidos políticos, foi promulgada em 19 de setembro de 1995, a Lei nº 9.096, denominada Lei Orgânica dos Partidos Políticos. Esta norma é responsável pela organização, criação e funcionamento das entidades partidárias, também disciplinando sobre fidelidade partidária, dentre outros. Cabe destacar:

Art. 25. O estatuto do partido poderá estabelecer, além das medidas disciplinares básicas de caráter partidário, normas sobre penalidades, inclusive com desligamento temporário da bancada, suspensão do direito de voto nas reuniões internas ou perda de todas as prerrogativas, cargos e funções que exerça em decorrência da representação e da proporção partidária, na respectiva Casa Legislativa, ao parlamentar que se opuser, pela atitude ou pelo voto, às diretrizes legitimamente estabelecidas pelos órgãos partidários.

Ainda dispõe:

Art. 26. Perde automaticamente a função ou cargo que exerça, na respectiva Casa Legislativa, em virtude da proporção partidária, o parlamentar que deixar o partido sob cuja legenda tenha sido eleito.

A hodierna Constituição dispõe matéria específica da entidade partidária, trata tal estatuto equiparando-o a mera associação (art. 17, § 2º), insere também a liberdade de criação, fusão, incorporação dos partidos políticos, orientados pela soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo e os direitos fundamentais. A elaboração da norma constitucional representa o momento final de uma passagem politicamente autoritária, enfatizando na proliferação de ideais democráticos, o que marcou o início de período de transição política na sociedade brasileira, fomentou a estabilidade partidária. Sendo assim, a liberdade de criação e funcionamento estrutural das agremiações partidárias tem como limites os valores positivados na Carta Magna, devendo, contudo, os partidos os observarem e respeitarem.

O artigo 17 da Carta magna dispõe sobre a liberdade de fundação das entidades partidárias, o que revela um direito subjetivo de cidadania na constituição dos partidos. Sob esta ótica, a agremiação deve aglutinar as classes sociais e tendências modernas de uma sociedade, constituindo, contudo, um verdadeiro elo entre e expressão de vontade popular e a participação de órgãos representativos. Veja:

Art. 17 - É livre a criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e observados os seguintes preceitos:

I - caráter nacional;

II - proibição de recebimento de recursos financeiros de entidade ou governo estrangeiros ou de subordinação a estes;

III - prestação de contas à Justiça Eleitoral;

IV - funcionamento parlamentar de acordo com a lei.

Porquanto, sem embargo de indispensável menção ao regime representativo brasileiro, haja vista que toda e qualquer candidatura ao cargo público eletivo terá que estar vinculada, necessariamente, a entidade partidária, conforme disciplina o artigo 14, V da Lei Maior, deverá ser constituído como pessoa jurídica de direito privado, norma prevista no dispositivo 17, parágrafo segundo da Carta. Contudo, o partido político tem base organizacional desenvolvida pela legislação infraconstitucional, notadamente pela 9.096/95, denominada Lei Orgânica dos Partidos Políticos.

No que toca o pluralismo político, ampara PINTO (2008) que este se consubstancia na amplitude e na liberdade partidária e de participação popular nas questões políticas do país, sendo assegurada livre convicção democrática. Cabe ressaltar que a liberdade partidária somente será legítima quando resguardar os interesses qualificados no Estado Democrático de Direito, bem assim o sistema pluripartidário. Destaca:

A lei nº 9.096, de 19.09.95, que dispõe sobre os partidos políticos, busca assegurar a autonomia partidária. O partido político, assim, é livre, observadas as disposições constitucionais e as desta lei, para fixar em seu programa seus objetivos políticos e para estabelecer em seu estatuto, a sua estrutura interna, organização e funcionamento. (COÊLHO, 2008, p. 201-202)

Originalmente, o princípio do pluralismo político manifesta-se nas instituições partidárias, sobretudo, no tocante à organização política e à representatividade da democracia popular. Sendo assim, mediante os partidos políticos, fica expressa a diversidade de idéias, de opiniões imanentes a uma sociedade repleta de diversidades e, por isto, a necessidade de um sistema partidário também pluralista.

Entende COSTA (2006), contudo, que os partidos políticos devem zelar pela organização política estatal e, especialmente, pela autenticidade do sistema representativo, pois assim procedendo, estarão, em última análise, cuidando também de interesses seus. Incumbe ainda, aos partidos políticos, a defesa dos direitos fundamentais albergados na Carta Magna.

Demais disso, é possível mencionar o papel fundamental que o partido político exerce no país, visto que para KLEIN (2002) é o canal, quer dizer, o principal veículo, que garante a estabilidade da democracia representativa. Da explanação de suma importância desta associação, faz-se mister destacar as idéias que dão suporte à organização partidária. Sendo assim, todo partido deve ter um núcleo programático mínimo, haja vista que se inserem os seus objetivos políticos fundadores, conhecido como programa dos partidos políticos, sempre observando o que dispõe a artigo 17 do texto constitucional. Posiciona:

A liberdade partidária está associada à isonomia. Numa dimensão fundamental, a isonomia representa equilíbrio nas propagandas políticas eleitorais e partidárias, financiamento transparente, prestação de contas e acatamento dos preceitos dispostos nos incisos do artigo 17 da Carta Magna. (RAMAYANA, 2006, p. 237)

Os partidos só serão admitidos se atestarem caráter puramente nacional, percebe-se aqui uma forma de preservação da soberania nacional, isto é, a construção estatal deve encontrar respaldo apenas nos interesses do país, o que define a representação popular de brasileiros e para brasileiros. Todavia, falar em soberania nacional é retratar-se a liberdade de organização partidária, na qual existem normas de disciplina e proibição conferida pela própria Norma Fundamental, do qual devem, necessariamente, ser observada com a finalidade de viabilizar a criação da entidade partidária, ou sua fusão ou incorporação. Assim sendo, a condição fundamental da organização partidária que é resguardada pela soberania nacional, caracterizada pela existência do Estado Democrático de Direito. Assinala:

Na atual Constituição, portanto, e ao contrário do que ocorria na Constituição anterior, possuem os partidos políticos liberdade de organização, ademais, definir as suas normas de estrutura interna e funcionamento, as quais, evidentemente, poderão variar de partido para partido.

Se é certo, porém, que aos próprios partidos compete a definição da respectiva estrutura interna, não é menos certo que pode a lei, respeitada a autonomia conferida pela Constituição, fixar determinadas regras para efeito de compatibilizar a liberdade partidária com outros postulados constitucionais de observância obrigatória. (CLÉVE, 1988, 21-22)

De forma sistemática, a soberania nacional pode ser definida como a liberdade de organização partidária, na qual existem normas disciplinadoras e proibição conferida pela Constituição Federal, do qual devem ser observadas com a finalidade que o partido político possa viabilizar todas as formas de criação admitidas na lei.

Demais disso, não se concebe criação de entidades partidárias apenas nas circunscrições municipais, estaduais, muito menos com ligação com partidos estrangeiros. Para GOMES (2008) cabe, portanto, aos partidos políticos difundir seus programas e objetivos para, somente assim, possibilitar maior captação de filiados e, consequentemente, o fortalecimento institucional e a disseminação de seus ideais políticos, dentro de uma amplitude territorial mais expressiva, no que tange ao alcance do caráter nacional.

Por fim, não menos importante, a soberania nacional se restringe ao poder coercitivo e à independência do Estado, consistindo em uma medida notadamente preventiva e como um complexo de princípios voltados a convivência pacífica dentre os Estados, com o qual garante a liberdade e a prevalência dos direitos humanos, na defesa da paz e solução dos conflitos, no repúdio a qualquer tipo de manifestação racista e terrorista, por exemplo. À título meramente ilustrativo, o artigo 15 da Lei nº. 9096/95, estabelece o conteúdo do estatuto do partido político. Veja:

Art. 15. O Estatuto do partido deve conter, entre outras, normas sobre:

I - nome, denominação abreviada e o estabelecimento da sede na Capital Federal;

II - filiação e desligamento de seus membros;

III - direitos e deveres dos filiados;

IV - modo como se organiza e administra, com a definição de sua estrutura geral e identificação, composição e competências dos órgãos partidários nos níveis municipal, estadual e nacional, duração dos mandatos e processo de eleição dos seus membros;

V - fidelidade e disciplina partidárias, processo para apuração das infrações e aplicação das penalidades, assegurado amplo direito de defesa;

VI - condições e forma de escolha de seus candidatos a cargos e funções eletivas;

VII - finanças e contabilidade, estabelecendo, inclusive, normas que os habilitem a apurar as quantias que os seus candidatos possam despender com a própria eleição, que fixem os limites das contribuições dos filiados e definam as diversas fontes de receita do partido, além daquelas previstas nesta Lei;

VIII - critérios de distribuição dos recursos do Fundo Partidário entre os órgãos de nível municipal, estadual e nacional que compõem o partido;

IX - procedimento de reforma do programa e do estatuto.

Ainda nesse sentido, dispõe MENDONÇA JR. (2006, p. 75) “os órgãos de direção partidária denominam-se, por tradição, diretórios, sendo instâncias coletivas e havendo hierarquia entre o diretório nacional, os estaduais e os municipais, na forma prevista no estatuto”. O legislador preocupa-se em todo o momento em garantir a preservação da soberania nacional, daí resulta a proibição de recebimento de recursos financeiros de entidades estrangeiras ou qualquer subordinação a estas, mais uma vez, o que se procura é sempre a proteção da soberania do país em detrimento de interesses estranhos à formação de governo. Proclama:

Tentar criar (ou fortalecer) partidos políticos sólidos, comprometidos com determinada ideologia político-administrativa, uma vez que o partido há de ser o canal condutor a ser percorrido por certa parcela da opinião pública para ao governo e aplicar o seu programa. (TEMER, 1994 p.24)

2.2. O QUE SÃO OS PARTIDOS POLÍTICOS. A FORMAÇÃO DO CONCEITO E SEU ELO COM A DEMOCRACIA.

Preliminarmente, segundo PORTO (2002) cabe expor que o termo “partido” passou a ser utilizado na história da democracia substituindo, de forma gradual, a expressão “facção”, largamente usada nos séculos XV e XVI. Tal alteração partia do pressuposto de que um partido não é necessariamente um mal e que não perturba o bem-estar comum. Assim sendo, define:

Compreende-se por partido político a entidade formada pela livre associação de pessoas, cujas finalidades são assegurar, no interesse do regime democrático, a autenticidade do sistema representativo, e defender os direitos humanos fundamentais. (GOMES, 2008, p.72)

Assevera MENDONÇA JR. (2008, p.73) que partido político é entidade destinada a ação político-eleitoral nas democracias representativas, sendo canal da sociedade para formação dos quadros políticos e preenchimento dos cargos eletivos. As entidades partidárias receberam tratamento constitucional, sendo consideradas pessoas jurídicas de direito privado, conforme o dispositivo 17, §2º da Carta Magna. Descreve:

Art. 17 - É livre a criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e observados os seguintes preceitos:

(…)

§ 2º - Os partidos políticos, após adquirirem personalidade jurídica, na forma da lei civil, registrarão seus estatutos no Tribunal Superior Eleitoral.

Tal entidade representa a qualidade do perfil assumido pelo Estado, comumente chamado de representativo democrático, além disso, tem o condão de definir a dimensão da cidadania que se almeja para toda e qualquer Nação. As agremiações partidárias assumem fundamental relevância para assegurar o regime democrático, uma vez que organizam as correntes políticas para a competição eleitoral e coordenam a participação dessas correntes no processo de formação governamental. Assinala:

A construção do conceito de partido político implica a observância de três de suas finalidades. Por primeiro, o partido político deve ser um agente catalizador de uma determinada corrente opinião, formada pelas lideranças partidárias, militantes, simpatizantes e eleitores. A segunda finalidade essencial é a seleção e o enquadramento dos eleitos. Inicialmente, escolhem os nomes dos candidatos aos postos eletivos, no âmbito interno do partido para, posteriormente, estes candidatos pleitearem as eleições, concorrendo com os adversários das outras legendas. E, por derradeiro, há de se salientar a nobre tarefa partidária de educar e informar o eleitor, politicamente. Assim, ele estará preparado não só para votar conscientemente como também para ter participação política, inclusive no sentido de exigir dos seus representantes eleitos uma ação firme de acordo com a orientação do próprio partido, fixada pelo estatuto e pelo programa. (AIETA, 2006, p. 21)

Assim, sendo percebida de forma mais restrita, desenvolve um vínculo aos interesses de elites, portanto, se concebida de maneira mais porosa, será permeável a todos os segmentos sociais, sem qualquer distinção. Para GOMES (2008) entende-se por entidade partidária a instituição formada pela livre agremiação de pessoas, cujas finalidades são garantir, no interesse do regime democrático, a autenticidade do sistema representativo, culminando a defesa dos direitos fundamentais. Destaca-se:

Essencialmente, os partidos são agrupamentos de pessoas que almejam o poder. Elas se organizam em um partido com o fim de conquistar e conservar o poder, ou seja, o governo de um determinado Estado ou nação. Normalmente, os partidos são formados a partir de uma proposta ou um ideário político, que atrai pessoas dispostas a lutar por sua implantação. Assim, os partidos são produto tanto de motivação ideológica quanto de ambição de poder, as duas coisas se combinam e, na verdade, não são contraditórias. (MOTTA, 1999, p.11)

Isto posto, compreende-se por partido político a agremiação formada pela livre associação de pessoas, com a finalidade de promover a participação popular para conduzir os interesses da sociedade a partir de certos princípios organizacionais; mais até, instrumento destinando ao recrutamento dos governantes e à socialização política. De maneira bem simples, partido é expressão direta da cidadania e não deve se submeter a qualquer tipo de amarra por parte do Estado. Na lição:

Os partidos políticos são organizações sociais criadas com a finalidade de promover a participação política e a conquista do poder político para que na sociedade prevaleça determinada idéia ou linha de ação. Cada partido oferece uma proposta diferente para a solução dos problemas sociais, bem como para a organização e o governo da sociedade. Todos pretendem orientar as pessoas na tomada de decisões políticas, bem como agrupar o maior número possível das que têm opiniões semelhantes, a fim de que sua proposta predomine sobre as outras. (DALLARI 1999, p.60).

Os partidos políticos servem como elementos politizadores, com os quais elaboram propostas, através dos seus programas, para o encaminhamento dos anseios de âmbito nacional e disparam discussões das grandes questões de interesse do país. Assim, também cumprem a função de divulgar os projetos políticos, auxiliando na tarefa de levá-los ao conhecimento da opinião pública.

Saliente-se, ainda, que a entidade partidária, através da representação política que lhe é conferida, possui papel de filtrar as necessidades da sociedade civil e de viabilizá-las através dos processos eleitorais. O que deve ser destacado, portanto, é que as propostas não são de um candidato, mas de um partido, no qual são defendidos ideais políticos e a definição das propostas guarda maior sintonia com as aspirações dos eleitores e a sua execução é avalizada pelo partido, que garante a realização.

Cada partido, através do embate político, deve buscar estabelecer sua concepção particular, dando importância à necessidade do partido, o que resulta na sua própria capacidade de concretizar a vontade geral do grupo considerado como um todo. No que concerne à natureza jurídica, defende:

Durante muito tempo, discutiu-se se o partido político tinha personalidade jurídica de direito público ou privado. Era acentuada a ingerência do Estado em seu funcionamento. A Constituição de 1988, porém, dissipou todas as dúvidas ao proclamar tratar-se o partido de pessoa jurídica de direito privado. (PINTO, 2008, p. 113)

Tal disciplina encontra arrimo na legislação brasileira, tanto na própria Constituição Federal de 1988, no artigo 17, §3º; quanto na norma infraconstitucional, disposto no art.1º da Lei nº. 9.096/95 (Lei dos Partidos Políticos), conforme já foi citado alhures.

2.2.1. Autonomia e Controle Partidário. Mecanismos Institucionais.

O que dispõe o § 1º do art. 17 da Constituição Federal de 1988 vem expressamente determinar o direito da auto-regulamentação dos partidos políticos. Neste sentido, faz saber: os partidos políticos poderão erigir em seus estatutos os dispositivos necessários para a conformação de sua estrutura interna, organização e funcionamento. Disciplina:

A autonomia do partido imuniza a agremiação da interferência indevida do

legislador ordinário, mas não imuniza totalmente a agremiação contra o

atuar normativo do legislador desde que compatível com os parâmetros

fixados pela Constituição. Desse modo não se trata de soberania, mas de

autonomia (CLÈVE, 1998, p. 102).

Depreende-se do instituto constitucional em comento, a obrigação dos estatutos partidários prescreverem sanções para os atos de indisciplina e de infidelidade. Daí podendo advir advertência à exclusão do filiado dos quadros do partido. Configura:

A Constituição de 1988 alterou sensivelmente o estatuto dos partidos políticos no país, estabelecendo liberdade para a sua criação, fusão , incorporação e extinção. Dessa forma, o controle judicial dos partidos políticos tornou-se bem mais restrito, tendo por escopo exclusivamente o asseguramento dos princípios constitucionais concatenados à matéria. Assim, não obstante a clareza normativa assecuratória da autonomia partidária, a Justiça Eleitoral permanece com a missão de gerir a administração do processo eleitoral e a fiscalização isenta do cumprimento das regras relativas ao exercício da atividade política. (AIETA, 2006, p.183-184)

Segundo CLÈVE (1998) instituto da fidelidade partidária foi introduzido no ordenamento jurídico brasileiro pela Emenda Constitucional nº 1/69 e revogada pela Emenda Constitucional nº 25/85. No período compreendido entre 1969 e 1985, a Constituição brasileira determinava a perda de mandato para aqueles que não seguissem as diretrizes estabelecidas pelos órgãos de direção partidária. E a mudança de partido era possível, tão somente, se vinculada à formação de uma nova legenda. Observa:

A autonomia assegurada ao partido liberta-o de toda e qualquer tutela estatal, ficando livre para disciplinar sua atuação, inclusive sanções a seus filiados. Essa liberdade, porém, não pode exeder-se a ponto de violentar o direito ao devido processo legal.(PINTO, 2008, p.115)

Neste diapasão, ressalta COÊLHO (2008) que o pressuposto da autonomia partidária não é absoluto, o que implica maior observância das entidades aos ditames constitucionais. Sobre o controle partidário, assinala:

Os partidos políticos, após adquirirem personalidade jurídica, na forma da lei civil, registrarão seus estatutos no Tribunal Superior Eleitoral e terão direito a recursos do fundo partidário e acesso gratuito ao rádio e à televisão, na forma da lei. (MORAES, 2006, p.243)

No entendimento de SILVA (2007), existiram três controles que indicavam a decorrência da institucionalização dos partidos, são eles: o controle de caráter externo, que limita a atividade dos partidos, desenvolvendo as leis penais e de polícia, vedado apenas o recurso à violência no seu programa; o controle de caráter ideológico-programático, onde é controlado as ideologias dos programas e atividade política dos partidos; e por fim, o controle de caráter interno, que garante a democracia da organização interna do partido.

2.3. Direito fundamental da pessoa humana e o partido político

Anota, GOMES (2008, p. 06) “direitos fundamentais teve seu uso consagrado nas constituições estatais, no Direito Público, traduzindo o rol concreto de direitos humanos acolhidos nos textos constitucionais”. A Constituição Federal de 1988, elaborada e constituída sob os anseios democráticos que pairavam a sociedade brasileira, estabeleceu uma especial atenção aos direitos fundamentais. Estes são fontes de todos os outros valores constitucionalmente postos, uma vez que são garantias humanas que atinge indistintamente toda a sociedade. Destaca:

Historicamente, a dignidade da pessoa humana encontra-se ligada ao cristianismo. Sua fundamentação está amparada no fato de que o homem foi criado à imagem e semelhança de Deus. O cristianismo antigo adotou a idéia da liberdade do ser humano como apanágio da sua condição racional e em virtude de ser dotado de livre arbítrio, mesmo que não chegassem a ser reconhecidos na Antigüidade os direitos fundamentais tal como se incorporaram aos textos legislativos atualmente. (SILVA NETO, 2006, p. 222-223)

Para SILVA (2007) tal princípio é um valor maior que concebe de todos os direitos fundamentais do homem, de forma tal que estes direitos sejam considerados verdadeiros indicadores do conteúdo eficiente da dignidade da pessoa humana. Por sua vez, o partido político ampara os Direitos Fundamentais da pessoa humana, na medida em que é disciplinado pela Lei Maior e, por força de suas normas, obriga à entidade respeitar o princípio que compõe o Estado Democrático de Direito. Nesse sentido, proclama:

Dentre os fundamentos que alicerçam o Estado Democrático de Direito brasileiro, destacam-se a cidadania e dignidade da pessoa humana (art. 1º, incisos II e III). Vê-se aqui o encontro do princípio do Estado Democrático de Direito e dos direitos fundamentais, fazendo-se claro que os direitos fundamentais são um elemento básico para a realização dos princípios democráticos, tendo em vista que exercem uma função democratizadora. (PIOVESAN, 2007, p. 26)

O Texto Maior trata dos sistemas eleitorais e partidários, através do Título II – Dos Direitos e Garantias Fundamentais, dos quais devem ser compreendida, interpretada e aplicada, como normas jurídicas vinculadas. Contudo, as diretrizes constitucionais relacionado ao direito eleitoral, como voto, alistamento e representação, estão descritas no Capítulo IV – Dos Direitos Políticos, exposto nos artigos 14, 15 e 16, e em seguida o Capítulo V do qual trata principalmente dos Partidos Políticos, no seu artigo 17.

Segundo PINTO (2008) a Constituição de 1988 consiste num estatuto jurídico, no qual foram disciplinadas questões da mais alta importância para a organização da Nação, como, por exemplo, a previsão de eleições e duração dos mandatos eletivos, a entidade partidária deve funcionar como um instrumento efetivo de garantia dos direitos fundamentais. Assim, também, dispõe:

A vinculação essencial dos direitos fundamentais à liberdade e à dignidade humana, enquanto valores históricos e filosóficos, nos conduirá sem óbices ao significado de universalidade inerente a esses direitos como ideal da pessoa humana. (BONAVIDES, 2002, p. 516)

Para GOMES (2008) o exercício pleno dos direitos políticos é o único requisito prévio e essencial para que o eleitor se insira na ambiência político-partidária, iniciando assim, sua atividade política, imprescindível ao aprimoramento e consolidação do Estado Democrático de Direito. É imperioso mencionar:

É ela, a dignidade, o primeiro fundamento de todo o sistema constitucional posto e o último arcabouço da guarida dos direitos individuais. A isonomia serve, é verdade, para gerar equilíbrio real, porém visando concretizar o direito à dignidade. (NUNES, 2002, p.45)

Dessa forma, os valores constitucionais devem ser interpretados como forma de proporcionar-lhes maior efetividade. Ressalta DINIZ (1989, p.111) “assim a compatibilidade entre as normas num sistema resulta de um processo interpretativo do jurista”. O que leva a reflexão que os valores constitucionais devem ser interpretados com o fito garantir sua efetividade. Ainda, nesse sentido, proclama:

As leis positivadas são formuladas em termos gerais; fixam regras, consolidam princípios, estabelecem normas, em linguagem clara e precisa, porém ampla, sem descer a minúcias. É tarefa primordial do executor a pesquisa da relação jurídica entre o texto abstrato e o caso concreto, entre a norma jurídica e o fato social, isto é, aplicar o Direito. Para conseguir, se faz mister um trabalho preliminar: descobrir e fixar o sentido verdadeiro da regra positiva; e, logo depois, o respectivo alcance, a sua extensão. Em resumo, o executor extrai da norma tudo o que na mesma se contém: é o que se chama interpretar, isto é, determinar o sentido e o alcance das expressões do Direito. (MAXIMILIANO, 1980, p. 01)

Insta lembrar que, segundo PIOVESAN (2007), a afirmação da dignidade da pessoa, como garantia fundamental, é desenvolvida com força de dimensão basilar para os povos do mundo pela Declaração Universal dos Direitos do Homem, aprovada na Assembléia-Geral das Nações Unidas em 10 de dezembro de 1948. Aí há o reconhecimento da dignidade enquanto fundamento da liberdade, da justiça e da paz no mundo.

Dentro desse contexto, leciona AIETA (2006) que os partidos políticos se consagram, como entidade responsável pelo exercício da cidadania, através dos veículos essenciais para a formação da vontade pública. Sendo assim, por meio dos partidos políticos, devem ser expressas as idéias e interesses recolhidos da coletividade, colocando-se os mesmos como veículos divulgadores da opinião pública, que configura outra maneira de participação política dos cidadãos. Ainda, dispõe:

Os partidos adquiriam vigor orgânico, consolidando-se através da ampliação do sufrágio. Dessa forma, transformavam-se em agências canalizadoras dos anseios da sociedade e, como canais tout court, se sedimentaram mesmo em conjunturas que retiravam dos mesmos a sua marca como canais de expressão. (AIETA, 2006, p. 204)

No plano interno, o princípio da dignidade da pessoa humana é reafirmado ao longo do texto constitucional. A exemplo: incisos III, XLI, XLIII e XLIX do art. 5º; incisos IV e XXX do art. 7º; art. 182 e inciso IV do art. 186.

A correlação do princípio da dignidade da pessoa humana com os partidos políticos reside nas estruturas internas e compromissos com o país e o eleitorado perpassam o resguardo aos direitos fundamentais e a conservação do Estado Democrático de Direito.

Na concepção de BONAVIDES (2006), o respeito dado aos partidos políticos é amparado pelos Direitos Fundamentais da pessoa humana, abordado no caput do artigo 17 da Constituição Federal de 1988, onde força os partidos políticos a seguir determinadas posições. Pela primeira posição, deve excluir de seus princípios programáticos orientações que não o recebem, caracterizando um afrontamento ao princípio do Estado de Direito

Democrático; em seguida, a causa do aperfeiçoamento do regime democrático, é que cada partido tenha uma visão adequada e institucionalizada dos direitos fundamentais, passando a defendê-la e aperfeiçoá-la, com o compromisso das agremiações partidárias dos Direitos Fundamentais sendo forçado a vincular e efetivar suas próprias estruturas.

2.4 Importância do Partido Político. Crise da Democracia Representativa. superação da democracia participativa através da reforma política.

A entidade partidária funciona como instrumento de intervenção que o povo na escolha de seus representantes e, por conseguinte, age como meio de solidificação do regime democrático, eis que é por intermédio do partido político que se possibilita o maior acontecimento da democracia no mundo, isto é, a eleição dos representantes do povo. Assinala:

Os partidos políticos foram criados com o intuito de se tornarem um meio para o asseguramento de uma finalidade. Enquanto canais de mobilização e publicização das demandas das massas, possuem o dever de contribuir para o aprimoramento da democracia, notadamente através da conscientização e da instrução política de seus representados.

Entre as principais funções de um partido político, pode-se apontar: o recrutamento e a seleção do pessoal dirigente para os cargos políticos, ou seja, a escolha dos candidatos; a apresentação de programas e de políticas para o governo; a coordenação e o controle dos órgãos governamentais; a integração societária pela satisfação e pela conciliação das demandas dos grupos ou pela contribuição de um sistema comum de crenças ou ideologias; a integração social dos indivíduos por mobilização de seus apoios e por socialização política, o necessário papel de garantir o sistema e a maior de todas as funções que é a de representação. (AIETA, 2006, p. 236-237)

A partir dos contornos da agremiação partidária adotada nas sociedades modernas, surge uma questão que atinge muitos países, é a evidente crise da representatividade e, por conseguinte, de participação e os partidos políticos, na condição de canais praticamente exclusivos da representação, seriam o centro, o ponto chave, da crise. Expõe:

A utilização dos partidos políticos e das máquinas partidárias volta-se, em regra, para a realização de projetos individuais. A presença do partido político, suas idéias e seu programa, na vida da maioria dos políticos é praticamente nula. Infelizmente, o partido político serve apenas como um instrumento a serviço dos que anseiam o poder. O raciocínio típico do político que infesta o nosso meio tem a seguinte fórmula: “os votos são meus, e se o partido não concorda com o que eu penso e faço, mudo de partido”. (KLEIN, 2002, p. 16)

De forma clássica, segundo PORTO (2002) os partidos políticos tendem a definir as diferenças entre si em relação a todos os temas relevantes que emergem no espaço público. Sendo assim, já foi relatado que no século XX, diversos partidos foram marcados por um viés autoritário, até mesmo questões relativas ao estilo de vida, lazer e preferências estéticas de filiados e militantes passaram a ser objeto do interesse do coletivo partidário, sujeitas a recomendações mais ou menos explícitas e coercitivas. No que toca a importância das instituições políticas na sociedade, proclama:

Os partidos políticos são um meio privilegiado (não o único) para a população se organizar e participar da política. (...) A importância dos partidos políticos para a democracia fica evidenciada quando fazemos uma constatação: nos estados autoritários e nas ditaduras uma das primeiras vítimas de perseguição são os partidos políticos, pois eles podem ser um empecilho para os planos de quem pretende governar autoritariamente. (MOTTA, 1999. p. 13)

Sob essa perspectiva, os partidos teriam sido canais eficientes e difusos de representação em sociedades que demandam o engajamento de indivíduos na política de maneira integrada e completa, sociedades divididas em classes sociais que, além de manifestarem-se como tais no campo da política, desenvolveram visões de mundo amplas e coerentes. Sobre a representatividade política, defende:

Contra a representação política, argumenta-se que o povo, mesmo quando o nível geral de cultura é razoavelmente elevado, não tem condições para se orientar em função de idéias e não se sensibiliza por debates em torno de opções abstratas. Assim sendo, no momento de votar são os interesses que determinam o comportamento do eleitorado, ficando em plano secundário a identificação do partido com determinadas idéias políticas. A par disso, os partidos são acusados de se ter convertido em meros instrumentos para a conquista do poder, uma vez que raramente a atuação de seus membros condiz fielmente com os ideais enunciados no programa partidário. Dessa forma, os partidos, em lugar de orientarem o povo, tiram-lhe a capacidade de

seleção, pois os eleitores são obrigados a escolher entre os candidatos apontados pelos partidos, e isto é feito em função do grupo dominante em cada partido. (DALLARI, 2001, p. 166-167)

Dentro contexto sócio-político, a entidade partidária exerce papel primordial para a garantia do exercício da democracia. Assim, o traço mais marcante adquirido, ao longo da história política pelo partido é demonstrado da seguinte forma:

Maus políticos costumam enxergar a conquista e a manutenção do poder como um jogo onde a vitória pessoal importa bem mais que os interesses a serem defendidos em prol do bem comum. O sistema necessita de mecanismos eficientes para brecar intenções obtusas e expurgar os responsáveis por atos ilegais e abusivos. A ambição individual, sendo bem orientada e estando atrelada aos interesses públicos maiores, os quais respeita e prioriza, pode conviver pacificamente com a democracia e todos os altos valores políticos e sociais que dela derivam.

A falta de uma melhor estrutura e de uma identidade dos partidos políticos brasileiros constitui uma das maiores dívidas que o nosso Estado tem para com o seu povo, porque a essência dos partidos conecta-se à do sistema político-administrativo. (KLEIN, 2002, p. 17)

A análise da crise da democracia representativa deve ter como premissa a própria definição do termo. Nesse ínterim, aponta:

Democracia é conceito histórico. Não sendo por si um valor-fim, mas meio e instrumento de realização de valores essenciais de convivência humana, que se traduzem basicamente nos direitos fundamentais do homem, compreende-se que a historicidade destes a envolva na mesma medida, enriquecendo-lhe o conteúdo a cada etapa do envolver social, mantido sempre o princípio básico de que ela revela um regime político em que o poder repousa na vontade do povo. Sob esse aspecto, a democracia não é mero conceito político abstrato e estático, mas é um processo de afirmação do povo e de garantia dos direitos fundamentais que o povo vai conquistando no decorrer da história. (SILVA, 2007, p. 125-126)

A crise da democracia, segundo PORTO (2002), não é um fenômeno da atualidade, uma vez encontra raízes na trajetória política do Brasil. As constantes modificações ocorridas no sistema político eleitoral e partidário foram plenamente casuísticas, com o fito de impedir o avanço e as conquistas da base oposicionista do governo e delinearam o formato democrático do Brasil. Dentre as medidas adotadas, merece destaque a implantação do bipartidarismo, que perdurou de 1965 a 79; a instituição da fidelidade partidária por lei; e a criação dos mecanismos do domicílio eleitoral, considerado a principal medida de controle e manipulação dos votos.

Para MOTTA (1999) o longo período das eleições teve a universalização do voto para os homens maiores de 18 anos e, posteriormente, as mulheres também alcançaram o direito ao sufrágio. Nessa linha de evolução, chamadas de reformas políticas nitidamente democráticas, foram conquistadas o voto e a elegibilidade para os analfabetos e maiores de 16 anos.

Assim, não é possível afirmar que a questão da crise democrática seja nova ou que esteja sendo discutida pela primeira vez. Na verdade, a democracia representativa brasileira tem experimentado, desde os tempos do Império, as mais diversas modificações institucionais. Defende:

O poder do Estado que, na Antigüidade e na própria Idade Média, era visto como submetido a um direito natural, no qual se buscava a justiça, tecniciza-se, tecnicização esta que deriva como ataque ao pluralismo e como menção ao fim da democracia direta resultante da divisão do trabalho e da complexidade da sociedade moderna e o conseqüente reconhecimento do papel preponderante do parlamento na articulação dos múltiplos interesses espalhados na sociedade. Tais tendências caminham para a afirmação de uma das características centrais da modernização política e social das sociedades contemporâneas o da formação de fortes e gigantescas burocracias, hierarquicamente organizadas. (ALBUQUERQE, 2001, p. 112)

Para KLEIN (2002) a construção de uma sociedade democrática é perfeitamente exigível, entretanto, uma reforma política ampla, que atinja indistintamente a democracia direta, participativa e representativa. Assim, aponta:

A questão central que permanece ainda vigente – consolidada a democracia política pela alternância do poder, com a vitória de um candidato presidencial de oposição e líder de um partido de esquerda – é a problemática da representação. Representação no sentido amplo de termo, que cobre não apenas a representação política, mas a representação social. Há que se resgatar a vigência da questão da representação política com seus aspectos institucionais relacionados com a reforma eleitoral partidária, mas é preciso reconhecer que a representação num país com a complexidade do Brasil envolve também dimensões que ultrapassam os limites da democracia clássica. (BENEVIDES; VANNUCHI & KERCHE, 2003, p. 61)

A reforma política surge da incapacidade de instituições vigentes concretizarem, de maneira plena e eficaz, os pressupostos da Constituição. Sendo assim, o aumento do distanciamento entre os eleitores e seus representantes, motiva grande parte dos cidadãos a lutar pela reforma no sistema político. Por sua vez, toda a insatisfação popular impulsiona o surgimento de novas propostas, com a finalidade de promover os interesses sociais nos espaços decisivos do sistema políticos. Trata PINTO (2008, p.96) “a reforma política pode ser processada por via de emenda constitucional ou por normas infraconstitucionais, conforme a alteração importe em modificação ou não da Constituição”.

Tragicamente, aos partidos políticos é imputada responsabilidade por uma crise de governabilidade que atravessa o território brasileiro, discute-se, portanto, a reforma do estatuto partidário, bem como a do sistema eleitoral. Contudo, impõe-se uma reformulação das normas constitucionais referentes ao sistema partidário e a tudo que a ele concerne, incluindo todo o seu arcabouço jurídico, o que remete à idéia de permanente movimento, sempre se alargando e incorporando novos valores em busca do verdadeiro significado da palavra democracia, o que se tem dentro deste contexto o tema recente e que desperta angústia; para uns e, gana, para outros, eis a fidelidade partidária. Menciona:

[…] uma das características dos reformistas é a fidelidade ao método democrático, tanto em relação à conquista quanto ao exercício do poder; por outro lado, uma das enunciações pragmáticas mais destacadas da ala revolucionária é a ditadura de proletariado […]. (BOBBIO, 2003, p.385)

Durante tantos anos, passando por ditaduras de todo tipo, sob dura e, em alguns momentos, feroz repressão, pequenos partidos àquela época eram mantidos na ilegalidade mesmo em governos de democratas amedrontados, como ocorreu em toda a década de 50, a exemplo do PPS, conforme já citado anteriormente, e outros serviam a tão estarrecedora ditadura militar, como é o caso do ARENA, que acabou antes da própria ditadura que vergonhosamente serviu. Pois bem. O mais certo é que nada resiste à soberania popular; portanto, é de se deixar a democracia livre, pela mais ampla liberdade do povo brasileiro. Reza:

O fato é que, após os dois períodos de governo de exceção, chefiados por Getúlio Vargas – antes e depois da Constituição de 1934 -, e após os 20 anos de regime militar, tínhamos ingenuamente a esperança de que, com a reconstitucionalização do país, o nosso sistema político se encaminhasse, afinal, para um estado de maior equilíbrio de poderes. (BENEVIDES; VANNUCHI & KERCHE, 2003, p. 51).

A idéia de fidelidade partidária ressurge no novo cenário político nacional como uma forma de abolir as artimanhas e astúcias de alguns políticos, democratas ou não, que imaginam ser o seu poder algo duradouro e não passível de mudanças. Nesse ínterim, dispõe:

A maioria dos candidatos que almejam mandato eletivo, em princípio, tem como objetivo imediato conquistá-lo a qualquer custo. A perspectiva da sanção ajuda-lhes a recobrar a serenidade. A ambição desenfreada, porém, torna cego o postulante, levando-o à utilização, muitas vezes, de ações inaceitáveis para alcançar o poder político. Comprovada a ilicitude de sua conduta, cabe, então, ao Direito Eleitoral contê-lo, retirando-o da disputa por inobservância das regras que a disciplinam. (PINTO, 2008, p. 102)

Segundo BENEVIDES; VANNUCHI & KERCHE (2003) As reformas políticas mais marcantes dos últimos tempos foram, estranhamente, realizadas pelo Tribunal Superior Eleitoral, no desempenho do poder normativo, em evidente transbordamento de competência, questão que será tratada adiante, ser votado, que lhe reservou o parágrafo único do artigo 1º, do Código Eleitoral. A exemplo: a criação da verticalização pela Resolução nº 20.993, de 26 de fevereiro de 202; a redução do número de vereadores nas câmaras municipais do País através das Resoluções nº 21. 702, de 2 de abril de 2004 e nº 21.803, de 8 de junho de 2004; a perda do mandato eletivo por infidelidade partidária consagrada na Resolução nº 22.526, de 8 de março de 2007, objeto do presente estudo, que será mais detalhadamente tratada doravante.

CAPÍTULO III - FIDELIDADE PARTIDÁRIA

3.1. O PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA FIDELIDADE PARTIDÁRIA

Dispõe BRAZ (2008, p.58) “a fidelidade partidária constitui-se no dever, que se impõe ao eleito por um partido político, de obediência às diretrizes do partido em que tenha sido eleito, sob pena de perda de mandato”.

Historicamente, a instituto da fidelidade partidária está presente no ordenamento jurídico brasileiro desde a edição da Emenda Constitucional nº. 01/69, quando estabeleceu que a organização, o funcionamento e a extinção dos partidos políticos seriam regulados em lei federal. Veja:

A fidelidade partidária está presente no ordenamento jurídico brasileiro desde a edição da Emenda Constitucional nº 1, de 1969, quando estabeleceu que a organização, o funcionamento e a extinção dos partidos políticos serão regulados em lei federal, observada, entre outros princípios, a disciplina partidária e definindo que pertencerá o mandato no Senado Federal, na Câmara dos Deputados, nas Assembléias Legislativas e nas Câmaras Municipais quem, por atitudes ou pelo voto, se opuser às diretrizes legitimamente estabelecidas pelos órgãos de direção partidária ou deixar o partido sob cuja legenda foi eleito. A perda do mandato será decretada pela Justiça Eleitoral, mediante representação do partido, assegurado o direito de ampla defesa. (BRAZ, 2008, p. 60)

Chama-se de fidelidade ao dever dos governantes federais, estaduais e municipais de não deixarem o partido pelo qual foram eleitos, ou de não se oporem às diretrizes legitimamente estabelecidas pelos órgãos da direção partidária, sob pena de perda do mandato por decisão proferida pela Justiça Eleitoral. Contudo, a Lei Maior exige simplesmente que os estatutos incorporem normas de fidelidade e disciplina partidária, o que, necessariamente, envolve outorga de certa margem discricionária para que os artigos regulem esses institutos com maior ou menor rigor. Destaca:

A fidelidade partidária, desprezada nos últimos anos em presença da valorização do ocupante do cargo eletivo em detrimento do partido que o elegeu e do eleitor que nele confiou, voltou a ser assunto de destaque e de análise objetiva pelos nossos Tribunais. As migrações partidárias têm ocorrido com grande freqüência, às vezes imediatamente após as eleições e posse dos eleitos, por interesses meramente pessoais, em detrimento dos compromissos do eleito com o programa e a ideologia partidária. (BRAZ, 2008, p. 59)

O princípio da fidelidade partidária está em perfeita compatibilização com o elemento da lealdade na democracia, haja vista que se encontra assente na coerência que deve existir no âmbito interno dos partidos, na convivência entre os seus filiados. Dispõe BRAZ (2008, p. 60) que a Constituição Federal de 1988, se não foi omissa quanto à fidelidade partidária, definiu a obrigatoriedade da filiação partidária como condição de elegibilidade, mas não estabeleceu sanções pela desfiliação posterior. Ainda, na mesma linha, assevera:

A Constituição Brasileira de 1988 regulou os partidos políticos como instrumentos necessários e importantes para a preservação do Estado Democrático de Direito, assegurando-lhes autonomia para a definição de sua ordem interna, organização e funcionamento, devendo seus estatutos partidários estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidária. (AIETA, 2006, p. 221)

A fidelidade partidária é um caso particular da disciplina que deve prevalecer em toda e qualquer associação política. Quer isto dizer que os filiados devem fidelidade ao programa e objetivos do partido, respeito às regras do seu estatuto, cumprimento de seus deveres e probidade no exercício de mandatos ou funções partidárias.

Sob a perspectiva constitucional e de uma breve leitura do Texto Maior, percebe-se que este não determina perda de mandato eletivo para as situações que versem sobre o tema de fidelidade partidária. As hipóteses enumeradas no texto constitucional para a perda do mandato para deputados e senadores são numerus clausus e, portanto, somente podem ser alterados via emenda constitucional. Nesse ínterim, ressalta:

A Lei nº 9.096/95, ao cuidar do Programa e do Estatuto dos Partidos Políticos instituiu, em seus atr. s 14 e 15 que observadas as disposições constitucionais e as leis desta Lei, o partido é livre para fixar, em seu programa, seus objetivos políticos e para estabelecer, em seu estatuto, a sua estrutura interna, organização e funcionamento. O Estatuto do partido deve conter, entre outras, normas de fidelidade e disciplina partidárias, processo para apuração das infrações e aplicação das penalidades, assegurando amplo direito de defesa. (BRAZ, 2008, p. 60)

Ademais, é necessário partir do pressuposto que a fidelidade é um princípio basilar da instituição político-partidária, pela qual se estabelece um compromisso social, no ato em que concretiza a filiação partidária do candidato simultaneamente empenhando a sua lealdade pessoal, em razão das afinidades de idéias e interesses que devem prevalecer. À titulo explicativo:

É preciso enfatizar que, a despeito de a Constituição admitir o instituto da fidelidade partidária, nem por isso a natureza do parlamentar sofreu radical deslocamento de significação. O país continua não adotando a figura do mandato imperativo. Deveras, nos termos da Constituição de 1988, como aliás, das anteriores, a democracia brasileira, ao lado das técnicas de participação direta da cidadania, erige-se a partir do conceito de mandato representativo (ainda que mitigado pela exigência de fidelidade). (CLÉVE, 1998, 27-28)

Até março de 2007, não tinha sido feita nenhuma apreciação sobre a titularidade dos mandatos políticos, isto é, a quem pertencia estes. Acontece que, os candidatos eleitos migravam para outras legendas e levavam com eles a cadeira que ocupavam, desfalcando, assim, as legendas pelas quais foram eleitos.

Cabe mencionar que os partidos políticos são dotados de autonomia para definir a estrutura interna, organizacional e funcional, conforme dispõe o artigo 17, §1º da Constituição Federal de 1988. Nesse ínterim, deve ressaltar:

A Constituição também determina que os estatutos dos partidos políticos devam estabelecer normas de fidelidade e disciplina partidárias. Este comando, aprioristicamente representa formalidade ao ato constitutivo do partido político. No entanto, ao vincular a fidelidade à autonomia partidária, ensejou o que até pouco tempo se denominava 'legendas de aluguel”, caracterizadas pela supremacia do interesse individual em detrimento do interesse público imanente ao papel dos partidos políticos. (SOBREIRO NETO, 2008, p. 88)

Em virtude disto, o partido PFL (atual DEMOCRATAS - DEM) formulou consulta ao Tribunal Superior Eleitoral - TSE (consulta nº1398), indagando “Os partidos e as coligações têm o direito de preservar a vaga obtida pelo sistema eleitoral proporcional, quando houver o pedido de cancelamento de filiação ou de transferência do candidato eleito por um partido para outra legenda?”. Assim, defende BRAZ (2008, p.58) fidelidade constitui-se no dever, que se impõe ao eleito por partido político, de obediência às diretrizes do partido e de permanecer no partido em que tenha sido eleito, sob pena de perda de mandato. Veja:

Retorno integral à antiga fidelidade e disciplina partidárias. Isto porque eram elas impostas pela Constituição e regulamentadas na legislação subconstitucional. No entanto, a Lei Maior exige simplesmente que os estatutos incorporem normas de fidelidade e disciplina partidárias, o que, necessariamente, envolve a outorga de uma certa margem discricionária para que os partidos regulem esse institutos com maior ou menor rigor. Possibilidade inexistente no regime anterior, quando, as regras eram todas heterônomas. (CLÉVE, 1999, p. 25).

Nesse sentido, o TSE editou a Resolução n°. 22.610/07, na qual disciplina o processo de perda de cargo eletivo por desfiliação partidária sem justa causa. Dispõe:

A função da Justiça Eleitoral a ser exercitada em razão da Resolução n. 22.610/2007 apresenta nítido caráter jurisdicional, e não meramente administrativo. Essa distinção é relevante porque o artigo 22, I, da Constituição, reservou à União (e não ao TSE) competência privativa para legislar sobre direito processual. No contexto desse diploma, pode-se divisar de maneira clara e inequívoca os tipos de conflito de interesse, as lides, que irão surgir, sempre a reclamar o exercício da função jurisdicional do Estado com vistas à decretação da perda do cargo político-eletivo. (GOMES, 2008, p.79)

Para Pinto (2008) a soberania popular se materializa através da titularidade do poder que é concedido aos cidadãos, isto é, a consolidação deste princípio consiste no poder de escolha do povo na seleção de seus governantes, mediante eleições. O termo em tela remete à idéia de poder independente, de não subordinação e encontra-se, atualmente, consagrado em todas as Cartas Constitucionais dos países ocidentais. No mesmo sentido:

Nessa Lei Fundamental de 1988, cidadania significa o status constitucionalmente assegurado ao indivíduo de ser titular do direito à participação ativa na formação da vontade nacional, na concretização dessa vontade transformada em Direito definidor, tanto na institucionalização do Poder quanto da limitação das liberdades públicas, e no controle das ações do poder. (COSTA, 2006, p.33 apud ROCHA, 2000, p.131).

Nesse ínterim, a fidelidade partidária se insere na Constituição Federal de 1988 como meio de fortalecimento das convicções democráticas ora defendidas na mesma, após longa controvérsia sobre quem efetivamente detinha a titularidade do mandato político, em face da exigência constitucional da filiação partidária como condição de investidura na representação popular (art.14, parágrafo 3°, inciso V da CF/88). Entende-se, contudo, que a filiação partidária sempre foi utilizada como manobra na disputa eleitoral, uma forma de burlar a soberana vontade de povo, visto que, passada as eleições, os candidatos mudavam incessantemente de partidos, sem qualquer compromisso com este, sobretudo com aqueles que o elegeram, seguindo, exclusivamente, interesses pessoais.

Na lição da COSTA (2006), a filiação partidária consiste em requisito constitucional relevante, uma vez que indica a impossibilidade de existirem candidaturas avulsas, independentes dos partidos políticos. Assim, o mandato eletivo, como exercício da representação indireta dos eleitores na administração lato sensu da coisa pública, deve ser outorgado a nacionais vinculados às agremiações políticas, as quais são associações de cidadãos, no gozo de seus direitos políticos, unidos por uma ideologia e por uma disposição legítima de chegarem ao poder. Assevera, ainda:

Todo partido tem um programa, idéias-forças que unem os seus associados em torno de objetivos políticos e às quais são eles vinculados, sob pena de ferirem a fidelidade partidária (art. 23 da Lei dos Partidos Políticos). Malgrado da importância dos partidos políticos para efeito de formalização da candidatura do nacional interessado, a verdade é que eles vêm sendo enfraquecidos no Brasil, tanto pela quase ausência de programas partidários sérios, como também pela possibilidade absurda de ocupantes de cargos eletivos, após lograrem êxito nas urnas, ficarem desobrigados de se manter ligados aos seus partidos, inclusive podendo ficar partido algum. Ou seja: elegem-se por um partido político; conquanto possam exercer mandato sem legenda e sem compromisso com programas partidários. (COSTA, 2006, p.145)

É difícil, contudo, qualquer democracia ter vida longa quando os ocupantes do poder estão permanentemente desviando a finalidade do bem público, confira-se aqui o sentido amplo ao bem público,o que remete ao próprio comprometimento do candidato às diretrizes ideológicas e, especialmente, ao vínculo com o seu eleitor em respeito ao seu direito de representatividade indireta de interesses. Para PINTO (2008), a longevidade do Estado de Direito pressupõe a concretização, na base da sociedade, da idéia de supremacia do interesse coletivo, assim, somente através de sua absorção, os homens amadurecem para o exercício de qualquer função pública, dando, ao exercê-la, o melhor de si para a satisfação do bem comum. Na mesma linha, dispõe:

Para que uma candidatura seja um modo autêntico de participação política é indispensável que o candidato seja consciente de que o mandato é sinal de compromisso, é o recebimento de encargo e não de um prêmio, é o começo e não o fim de uma etapa de trabalho pelo bem comum. (DALLARI, 1999, p.58)

A essência das democracias modernas reside em dois elementos, são eles: o voto e o partido político. Através do estudo da própria história do Brasil, é possível identificar a importante atuação do partido político como meio para a realização de mudanças no contexto social e político da nação: a independência, a abolição da escravidão, a instalação da república, o federalismo, o regime democrático, entre outras, que tiveram como grande propulsor os ideais unidos através de agremiações políticas. Na lição:

Os partidos políticos são organizações sociais criadas com a finalidade de promover a participação política e a conquista do poder político para que na sociedade prevaleça determinada idéia ou linha de ação. Cada partido oferece uma proposta diferente para a solução dos problemas sociais, bem como para a organização e o governo da sociedade. Todos pretendem orientar as pessoas na tomada de decisões políticas, bem como agrupar o maior número possível das que têm opiniões semelhantes, a fim de que sua proposta predomine sobre as outras. (DALLARI 1999, p.60).

Conforme estatui a Lei Orgânica, em seu art. 7º, há previsão de sanções disciplinares de advertência, suspensão até doze meses, destituição de função em órgãos partidários ou expulsão do filiado que faltar com as regras de disciplina partidária. Acentua:

Uma vez conquistado o poder, devem ser efetivadas, sem surpresa ou traição aos eleitores, as propostas de governo que foram elaboradas no seio da agremiação vitoriosa e apresentadas aos eleitores durante a campanha eleitoral por aqueles que acabaram eleitos, recebendo, assim, através das urnas, pleno aval da maioria para efetuá-las. (PINTO, 2008, p.17).

Demais disso, do instituto recente, qual seja fidelidade partidária, nasce o desejo de mudança no sistema político brasileiro, uma vez que se torna sufocante a sensação de ser “passado pra trás” no direito real de ver o candidato escolhido exercendo os programas de governo, ao qual se submeteu quando disputava as eleições. A vontade soberana do povo deve ser respeitada ao máximo, não podendo o político usá-la de forma arbitrária e para ascensão pessoal, trocando em miúdos, a soberania popular não pode ser utilizada senão na concretização das premissas democráticas, nas quais se formam os pilares do Estado Democrático de Direito previsto na Constituição Federal de 1988.

3.2. Tipos de Sistemas Eleitorais

O sistema eleitoral pode ser definido como o conjunto de normas de ordem jurídico-eleitoral que regulamentam o processo de realização dos pleitos eleitorais, isto é, processo de escolha dos representantes nas eleições majoritárias e proporcionais, através do exercício do sufrágio. Entretanto, o instituto eleitoral não esgota as regras que norteiam as leis eleitorais de um Estado Democrático de Direito, ressalta-se a existência de uma série de outros aspectos que são importantes numa eleição. Por exemplo, quais são os eleitores aptos a votar e os critérios utilizados para apresentação dos candidatos.

Tradicionalmente, os sistemas eleitorais são divididos da seguinte maneira: sistema majoritário, sistema proporcional e o misto; este é formado pela combinação de elementos daqueles. Contudo, na Constituição Brasileira de 1988, foram consagrados apenas os sistemas majoritário e proporcional, ambos possuem procedimentos e técnicas para a realização das eleições. O sistema eleitoral pode ser definido, basicamente, como conjunto de regras que regulamentam o recebimento de votos pelos candidatos. Nesse sentido, proclama:

Sistema eleitoral é o conjunto de técnicas e procedimentos que se empregam na realização das eleições, destinados a organizar a representação do povo no território nacional. (SILVA, 1994, p.352)

Tem por função principal a organização das eleições, ou seja, visa proporcionar a captação eficiente, segura e imparcial da manifestação da vontade popular democrática, de sorte que os mandatos eletivos sejam conferidos e exercidos com legitimidade. E mais, como todo sistema é uma estrutura complexa e dinamicamente ordenada, o sistema eleitoral funciona de maneira concatenada, isto é, toda e qualquer regra deve ser observada, previamente conhecida, assim será conferida a devida legitimidade na realização das eleições. Existem, contudo, diversas maneiras de classificar os sistemas eleitorais.

Doutrinariamente, a mais utilizada é segundo a fórmula eleitoral, isto é, como os votos de uma eleição são computados para fins de distribuição das cadeiras, leia-se vagas, disputadas. A partir dessa fórmula, tem-se: a representação majoritária e a representação proporcional. Passamos a analisar cada sistema eleitoral interindividualmente. Dispõe:

O sistema eleitoral não esgota as normas que regulam as leis eleitorais de uma democracia. Existe uma série de outros aspectos que são importantes numa eleição: quais são os eleitores aptos a votar; se o voto é obrigatório ou facultativo; os critérios para apresentação de candidatos; as normas de acesso aos meios de comunicação; os mecanismos de controle dos gastos de campanha e acesso ao fundo partidário; as normas para divulgação de pesquisas; as regras da propaganda eleitoral. (NICOLAU, 2004, p. 10-11)

Pelo sistema majoritário, o candidato que receber a maioria dos votos, podendo ser simples, quando em um único turno de votações se proclama o candidato que tiver obtido maioria simples ou relativa, ou seja, mais da metade dos votos válidos dos eleitores que compareceram para votar; ou pode ser por maioria absoluta, isto é, mais da metade dos votos válidos dos eleitores dos eleitores da circunscrição. Eis:

Esse sistema compreende duas espécies. Pela primeira - denominada simples ou de turno único -, considera-se eleito o candidato que conquistar o maior número de votos entre os participantes do certame. Não importa se a maioria alcançada é relativa ou absoluta. É isso que ocorre nas eleições para Senador, bem como nas eleições para Prefeito em municípios com menos de 200.000 eleitores, nos termos do artigo 29, II, da Lei Maior. (GOMES, 2008, p.88)

O sistema de maioria simples é conhecido, no Brasil, como voto distrital. Cumpre perpassar, no período pós-1985 a proposta de inclusão desse instituto eleitoral não teve defensores significativos para sua adoção no país. Já no chamado sistema majoritário de dois turnos, o candidato só é considerado eleito no primeiro turno se obtiver maioria absoluta de votos, não computados os nulos e brancos.

Caso contrário é obrigatório a realização de nova eleição. Considera-se eleito o candidato que obtiver a maioria dos votos válidos, conforme dispõe o artigo 77, parágrafo 3º da Constituição de 1988, ocorre, contudo, nas eleições para Presidente da República, Governador, Prefeito e seus respectivos vices em municípios com mais de 200.000 eleitores. Destaca NICOLAU (2004, p. 33) a vantagem do sistema de dois turnos, quando apenas dois candidatos participam do segundo turno, é que o presidente é sempre eleito com o apoio de mais da metade dos eleitores que foram às urnas. A título exemplificativo, ressalta:

A família dos sistemas majoritários pode ser dividida em três subtipos: maioria simples, dois turnos e voto alternativo. A representação proporcional é encontrada em duas variantes: o voto único transferível e o sistema de lista. Mais recentemente, diversos países têm optado por sistemas mistos, que combinam características do sistema proporcional e do majoritário. Os dois tipos mais comuns de sistema misto são os de superposição e de correção. (NICOLAU, 2004, p. 11)

Pelo sistema proporcional, o partido político tem direito a um número de vagas, estabelecido de acordo com quantidade de votos que o próprio partido e o candidato receberam, através de um quociente partidário, que nada mais é que o número mínimo de votos, também chamado de uniforme. Os candidatos mais votados deste preenchem estas vagas.

Cabe ressaltar, havendo coligação partidária, os votos conferidos às agremiações que a integram devem ser somados, porque a coligação é considerada uma entidade única, ou seja, um só partido, o artigo 106 do Código Eleitoral: “Determina-se o quociente eleitoral dividindo-se o número de votos válidos apurados pelos de lugares a preencher em cada circunscrição eleitoral, desprezada a fração se igual ou inferior a meio, equivalente a um, se superior.” O sistema proporcional tem dois objetivos considerados fundamentais, assegurar que a diversidade de opiniões de uma sociedade esteja refletida na Casa Legislativa e garantir uma correspondência entre os votos recebidos pelos partidos e sua representação. Observa:

O princípio proporcional acompanha a moderna democracia de massas e a ampliação do sufrágio universal. Partindo da consideração de que, numa assembléia representativa, deve criar-se espaço para todas as necessidades, todos os interesses e todas as idéias que animam um organismo social, o princípio proporcional procura estabelecer a perfeita igualdade de voto e dar a todos os eleitores o mesmo peso, prescindindo de preferência manifesta. (SOBREIRO NETO apud BOBBIO, 2008, p. 35).

Por esta regra, o quociente eleitoral somente existe nas eleições proporcionais e o Ministério Público tem o dever de fiscalizá-lo. Nesse quadro, consideram-se válidos os votos dados aos candidatos e às legendas partidárias, portanto, os votos em branco e os nulos não são computados, pois não são considerados válidos. Importa ressalvar que tanto o contexto da consulta quanto o respectivo voto dizem respeito ao sistema eleitoral proporcional, ou seja, referem-se somente aos candidatos a Vereadores, Deputados Estaduais, Federais e Distritais. É imprescindível demonstrar duas finalidades que sustentam a fórmula proporcional, quais sejam: assegurar a diversidade de opiniões de uma sociedade refletida na Casa Legislativa e garantir uma interligação entre os votos recebidos pelos partidos e sua representação política. Nesse sentido, salienta:

Os sistemas proporcionais procuram garantir uma eqüidade matemática entre os votos e as cadeiras dos partidos que disputaram uma eleição. Por exemplo, um partido que recebesse 15% dos votos ficaria com um percentual de representação próximo a 15%. Este é um dos argumentos tradicionalmente mobilizados pelos defensores da representação proporcional, embora, na prática, a maior ou menor correspondência (proporcionalidade) entre votos e cadeiras dependa de uma série de fatores. (NICOLAU, 2004, p. 37-38)

A doutrina costuma inserir uma terceira classificação, denominada sistema misto. Este consiste, basicamente, numa conjunção de elementos dos dois modelos descritos acima em eleições para o mesmo cargo. Contudo, cabe salutar que até o final dos anos 1980, apenas a Alemanha e o México utilizavam sistemas eleitorais mistos e, estes consistiam na combinação entre a representação proporcional de lista e o sistema de maioria simples.

Não obstante, é crescente a popularidade do sistema misto entre os defensores dos sistemas representativos de novas democracias e, sobretudo, entre os idealistas da reforma nos sistemas eleitorais das democracias de cunho mais tradicional. Insta mencionar um dos principais fundamentos em defesa da adoção do sistema mista é a garantia estabelecida na representação de um contingente de parlamentares eleitos, mantendo a proporcionalidade na representação partidária. No que toca a adoção de tal sistema no Brasil, destaca:

Desde 1982, em todas as legislaturas da Câmara dos Deputados, foram apresentados projetos de adoção de sistemas mistos. Mas os dois que tiveram maior repercussão pública foram os que comissões específicas apresentaram: a Comissão Arinos (grupo de personalidades de diversas áreas que se reuniram em 1985 e apresentaram um anteprojeto de Constituição para o Brasil) e a Comissão de Estudos para a Reforma da Legislação Eleitoral, do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), em 1995. (NICOLAU, 2004, p. 75-76)

O sistema misto é aquele que utilizam de forma simultânea aspectos dos dois modelos já explicitados acima. Atualmente, o modelo misto é adotado em vários países, a combinação mais freqüente é entre a representação proporcional e o modelo de maioria simples. Destaca:

Até o final dos anos 1980, apenas a Alemanha e o México utilizavam sistemas eleitorais mistos. Desde então, é crescente a popularidade de combinação de representação proporcional com a majoritária, tanto entre os defensores de reformas nos sistemas eleitorais das democracias tradicionais, quanto entre os “arquitetos” dos sistemas representativos de novas democracias. Um dos principais argumentos em defesa do sistema misto é que ele garante a representação de um contingente de parlamentares eleitos em distritos uninominais, mantendo a proporcionalidade na representação partidária. Os defensores da eleição em distritos uninominais acreditam que o sistema permite uma relação mais próxima entre o eleitor e seu representante; desse modo, os deputados teriam maiores incentivos para defender os interesses do distrito eleitoral. (NICOLAU, 2004, p. 63-64)

Diante do exposto, é possível mencionar a instauração de determinado sistema eleitoral gera impactos na sociedade, em especial, dispõe sobre o número de partidos. Assim, pelo sistema majoritário de dois turnos e a representação proporcional tendem ao multipartidarismo, já pelo sistema majoritário de um turno tende ao dualismo de partidos. De certo, o número de entidades partidárias depende de uma série de fatores que combinados podem variar em multipartidarismo e em dualismo.

Além dos fatores gerais do instituto da fidelidade partidária é de extrema a relevância tratar da conseqüência direta da indisciplina partidária, isto é, a perda do mandato eletivo pela não observância ao princípio da fidelidade partidária. Dessa forma, a compreensão dos sistemas eleitorais é mais do que necessária, uma vez que quase sempre são instituídos e alterados tanto para proteger e favorecer as diretrizes estabelecidas em uma sociedade democrática, na formação de um conjunto ideal de leis e normas eleitorais.

3.3. Perda de Mandato Eletivo

Inicialmente, faz-se mister definir o que vem a ser mandato eletivo. Para GOMES (2002) mandato consiste em um contrato pelo qual um indivíduo se obriga a praticar atos, definidos como jurídicos, ou administrar interesses por conta de outra pessoa. De forma prática, o mandato eletivo traz em seu bojo, também, a idéia de representação, assim, o cidadão que ocupa um cargo público eletivo torna-se um representante do povo no exercício desse mesmo cargo. Menciona:

A representação no mandato eletivo decorre da vontade das partes manifesta através de uma proposta pela via da candidatura (mandatário) e da aprovação dessa mesma proposta pelo voto do eleitor (mandante), regulamentada pela lei. O mandato eleitoral não tem uma natureza contratual, no sentido civil do termo, possui natureza personalíssima, que se estabelece em presença da aprovação da proposta e do estabelecimento de uma relação de confiança tácita. (BRAZ, 2008, p.57)

Ademais, no dia 29 de março de 2007, os ministros do Tribunal Superior Eleitoral – TSE, por maioria de 6 votos a 1, em resposta à Consulta nº 1398, estabeleceram que os mandatos obtidos no pleito, pelo sistema proporcional, pertencem aos partidos políticos ou às coligações e não aos candidatos eleitos.

Assim, se o candidato, após a eleição, mudasse de partido, este ou a coligação estaria plenamente apto a ajuizar ação constitutiva de reivindicação de Cadeira, na Justiça Eleitoral, com a devida ampla defesa. Contudo, a única exceção à perda do mandato consubstanciaria motivamente numa justa causa para a saída do partido, a ser analisada sob o crivo contraditório. Relata:

Ao responder positivamente à consulta n. 1.398, em 27 de março de 2007, formulada pelo extinto Partido da Frente Liberal – PFL (atual democratas – DEM), o Tribunal Superior Eleitoral fixou, por maioria, o entendimento segundo o qual “os Partidos Políticos e as coligações conservam direito à vaga obtida pelo sistema eleitoral proporcional, quando houver pedido de cancelamento de filiação ou de transferência do candidato eleito por um partido para outra legenda” (TSE – Res. n. 22. 526 – DJ 09/05/2007, p. 143). Em seu voto o Ministro-relator César Asfor Rocha assinalou não haver “dúvida nenhuma, quer no plano jurídico, quer no plano prático, que o vínculo de um candidato ao Partido pelo qual se registra e disputa uma eleição é o mais forte, se não o único, elemento de sua identidade política, podendo ser afirmado que o candidato não existe fora do Partido Político e nenhuma candidatura é possível fora de uma bandeira partidária”. E conclui: “Por conseguinte, parece-me equivocada e mesmo injurídica a suposição de que o mandato político eletivo pertence ao indivíduo eleito, pois isso equivaleria a dizer que ele, o candidato eleito, se teria tornado senhor e possuidor de uma parcela da soberania popular, não apenas transformando-a em propriedade sua, porém mesmo sobre ela podendo exercer, à moda do exercício de uma prerrogativa privatística, todos os poderes inerentes ao seu domínio, inclusive o de dele dispor”. Mais: “Todavia, parece-me incogitável que alguém possa obter para si – e exercer como coisa sua – um mandato eletivo, que se configura essencialmente como uma função política e pública, de todo avessa e inconciliável com pretensão de cunho privado”. Essa posição foi reiterada na consulta n. 1. 423/DF, conforme consta da Resolução n. 22.563, de 1º/08/2007 (DJ 28/08/07). (GOMES, 2008, p. 76)

Em verdade, a questão da indisciplina partidária está diretamente vinculada ao grau em que os parlamentares de um partido seguem, ou não, as diretrizes partidárias, determinadas e organizadas pelo programa e estatuto do partido, em seu comportamento na Casa Legislativa. De forma mais específica, a principal problemática apontada é a de que muitos parlamentares não seguiriam as orientações partidárias, o que caracterizou uma atuação individualista, ressaltando interesses pessoais, sem qualquer tipo de comprometimento ao partido a que estão vinculados.

A adoção de uma postura individualista resultou no problema de governabilidade e, por conseguinte, numa crise da democracia representativa. Ressalta:

A diretriz, todavia, nenhuma relação guarda com as normas programáticas ou estatuárias da agremiação. Não se trata de mecanismo de compatibilização da ação parlamentar com a doutrina partidária. Cuida-se, apenas, do meio pelo qual a liderança partidária pretende manter sob controle a atuação dos mandatários eleitos. Daí porque a decisão não substancia autêntica diretriz partidária capaz de adequar a ação parlamentar, em concreto, aos princípios doutrinários e programáticos constantes do estatuto do partido. De modo que não se identifica com verdadeira diretriz capaz de ensejar a censura em virtude de descumprimento. (CLÉVE, 1998, p. 33-34)

O conceito de fidelidade partidária relaciona-se diretamente com a democracia. Uma vez detectada a violação a tal princípio implica, necessariamente, desrespeito ao fundamento basilar do próprio Estado Democrático de Direito. Daí se imprime a devida relevância da entidade partidária na regulação do sistema político-democrático.

De maneira pragmática, observa-se a dificuldade da questão quando se confrontam dois elementos cruciais: o Partido e o Indivíduo. O poder do partido, se levado ao extremo, degenere no totalitarismo, por outro lado, o livre arbítrio do eleito, se carente de fronteiras, conduz à anarquia. Trata-se, pois, de conciliar a vontade do eleitorado com a expressão organizada da política - os Partidos - e com o respeito do direito de escolha dos eleitos.

Sob a ótica sistemática, tudo era estabelecido da seguinte maneira: uma vez eleito, teoricamente, nada mais prendia o candidato ao partido, o que permitia o excessivo troca-troca de partidos, atendendo apenas as conveniências pessoais do candidato. Neste foco, o instituto da fidelidade representa tão-somente um traço pessoal do político que passa de uma sigla partidária para outra, sem maiores preocupações com ideologias.

Verificou-se, portanto, que o fenômeno de troca de partidos se manifesta, com maior intensidade, em dois momentos distintos, um logo depois das eleições, quando os políticos aderem aos partidos vitoriosos em busca de verbas e cargos e, ao final do governo, quando eles buscam partidos com maior potencial de elegibilidade. Drasticamente nesse cenário eleitoral, os partidos políticos existem apenas para concorrer às eleições. A partir do mandado de Segurança Nº 26.602 – DF, o Ministro Eros Grau, assim entendeu:

EMENTA: CONSTITUCIONAL. ELEITORAL. MANDADO DE SEGURANÇA. FIDELIDADE PARTIDÁRIA. DESFILIAÇÃO. PERDA DE MANDATO. ARTS. 14, § 3º, V E 55, I A VI DA CONSTITUIÇÃO. CONHECIMENTO DO MANDADO DE SEGURANÇA, RESSALVADO ENTENDIMENTO DO RELATOR. SUBSTITUIÇÃO DO DEPUTADO FEDERAL QUE MUDA DE PARTIDO PELO SUPLENTE DA LEGENDA ANTERIOR. ATO DO PRESIDENTE DA CÂMARA QUE NEGOU POSSE AOS SUPLENTES. CONSULTA, AO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL, QUE DECIDIU PELA MANUTENÇÃO DAS VAGAS OBTIDAS PELO SISTEMA PROPORCIONAL EM FAVOR DOS PARTIDOS POLÍTICOS E COLIGAÇÕES. ALTERAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. MARCO TEMPORAL A PARTIR DO QUAL A FIDELIDADE PARTIDÁRIA DEVE SER OBSERVADA [27.3.07]. EXCEÇÕES DEFINIDAS E EXAMINADAS PELO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL. DESFILIAÇÃO OCORRIDA ANTES DA RESPOSTA À CONSULTA AO TSE. ORDEM DENEGADA.

1. Mandado de segurança conhecido, ressalvado entendimento do Relator, no sentido de que as hipóteses de perda de mandato parlamentar, taxativamente previstas no texto constitucional, reclamam decisão do Plenário ou da Mesa Diretora, não do Presidente da Casa, isoladamente e com fundamento em decisão do Tribunal Superior Eleitoral.

2. A permanência do parlamentar no partido político pelo qual se elegeu é imprescindível para a manutenção da representatividade partidária do próprio mandato. Daí a alteração da jurisprudência do Tribunal, a fim de que a fidelidade do parlamentar perdure após a posse no cargo eletivo.

3. O instituto da fidelidade partidária, vinculando o candidato eleito ao partido, passou a vigorar a partir da resposta do Tribunal Superior Eleitoral à Consulta n. 1.398, em 27 de março de 2007.

4. O abandono de legenda enseja a extinção do mandato do parlamentar, ressalvadas situações específicas, tais como mudanças na ideologia do partido ou perseguições políticas, a serem definidas e apreciadas caso a caso pelo Tribunal Superior Eleitoral.

5. Os parlamentares litisconsortes passivos no presente mandado de segurança mudaram de partido antes da resposta do Tribunal Superior Eleitoral.
Ordem denegada. (STF – MS Nº26602 – DF - Relator (a): Min. EROS GRAU (a) p/ Acórdão: Min. ELLEN GRACIE - Julgamento: 27/10/2008)

Já no que concerne ao mandato obtido pelo sistema majoritário, qual seja, Prefeito; Governador; Presidente da República e Senador, o Tribunal Superior Eleitoral, ao responder, em 16 de outubro de 2007, à Consulta nº 1.407/2007, por unanimidade, manteve a mesma coerência a quo. Sendo assim, assentou que o instituto da fidelidade partidária também deve ser observado pelos detentores de mandato majoritário. Nesse sentido, faz-se necessário mencionar:

O caráter ordenador e moralizante de tal solução é indisfarçável. Para além de frustrar a vontade do eleitor, a intensa mudança de legenda falseia a representação política e desarticula o quadro partidário, tornando-o ainda mais instável e confuso. É fruto da debilidade de governantes eleitos sem base parlamentar sólida. Para robustecer sua base de apoio, tais governantes aliciam parlamentares, que, aliás, aceitam o convite de bom grado, dadas as vantagens que em troca são ofertados. Por óbvio, essa prática não faz outra coisa senão incrementar o fisiologismo, os acordos impublicáveis, a famosa política do “é dando que se recebe”. (GOMES, 2008, p. 77)

Conclusão

Sem os partidos, sem esses instrumentos imperfeitíssimos, incompletíssimos, atacados por uns (os teóricos da força) aqui e ali, mas prevalecentes e sobreviventes em todo mundo, qualquer idéia de eleição e sobretudo de representação terá no Brasil um caráter mentiroso, indigno, pulha, será um logro, uma farsa, igual a em que temos vivido. (AMADO, 1999, p. 151-152)

O debate sobre qualquer sistema político perpassa à compreensão sobre os elementos constitucionais e procedimentais dos partidos políticos. O tratamento dispensado pela estrutura estatal aos partidos evoluiu do combate direto à sua existência à sua incorporação nos textos constitucionais, visto que, passaram a serem considerados como instituições imprescindíveis para a consolidação da democracia representativa.

A busca pela ascensão de tal poder deforma a entidade partidária de maneira que o político assume total controle sobre ela. Em virtude disso, acontece em nossa sociedade, atualmente, uma mudança direta de paradigma, no qual o partido político passa de mero espectador para a posição de sujeito ativo, dispondo dos mandatos dos candidatos e estabelecendo normas de fidelidade partidária.

O presente trabalho teve por escopo demarcar a trajetória jurídico-política das agremiações partidárias, particularmente no contexto vivido pelo Brasil, marcado pela passagem do autoritarismo para a democracia. Ao desenvolver o estudo, alguns dos problemas do sistema eleitoral brasileiro, os quais afetam os próprios partidos políticos, ficaram evidenciados.

Teve, também, o condão de permitir a análise da fidelidade partidária dentro do sistema político brasileiro, à luz de ideais constitucionais, bem como traçar a trajetória da matéria em questão como objeto resultante de uma cultura política enraizada na sociedade, assim como chamar atenção para a necessidade de consolidação do interesse público dos partidos político em detrimento de possíveis favorecimentos à pessoa pública, com a ruptura do velho paradigma de criação de personalidades políticas.

O partido político serve para exprimir e para formar a opinião pública. É um foco permanente de difusão do pensamento político, além de estimular os indivíduos a manter, exprimir e defender suas opiniões. Sabe-se que a democracia não pode sobreviver sem partidos. Fazem eles a interligação entre o governo constituído e a sociedade, contudo, atuam na mediação entre governantes e cidadãos, retirando, dentre estes, os que devem ser alcançados ao comando do poder político.

A análise da fidelidade partidária, dentro do sistema político brasileiro, tem o condão de permitir a consolidação de ideais constitucionais, através da própria trajetória da matéria em questão em conjunto com a disposição história dos partidos políticos. Conseqüentemente tem-se o intento na reconstrução, ou melhor, a “faxina” de conceitos que remetem à moralidade dos governantes, o que contribuiu para uma estrutura partidária fragilizada, objeto resultante de uma cultura política enraizada na sociedade, que hoje se tenta programar nas disposições partidárias. Dessa forma, os partidos políticos poderão dispor de liberdade para a tipificação das condutas consideradas manifestações de infidelidade partidária, devendo, com isso, respeitar os pareceres constitucionais para a imposição de penalidades, ou seja, o instituto deve ser aplicado com mais moderação.

Em nosso país as amarras do patrimonialismo burocrático tornaram o método de regulação da democracia representativa ainda mais injusta. Embora, as diversas propostas que giram em torno da reforma política e partidária, se devidamente aplicadas, devem influir de alguma forma para o aperfeiçoamento dos mecanismos da democracia representativa e, agora também participativa, na qual poderia ajudar a romper com o imobilismo político e social que é predominante na sociedade.

A vontade soberana do povo deve ser respeitada ao máximo, não podendo o político usá-la de forma arbitrária e para ascensão pessoal, trocando em miúdos, a soberania popular não pode ser utilizada senão na concretização das premissas democráticas, nas quais se formam os pilares do Estado Democrático de Direito previsto na Constituição Federal de 1988.

Dessa maneira, é possível afirmar que a democracia não é um lugar aonde se chega, uma vez que remete, necessariamente, à idéia de caminho, de processo. Assim, a democracia existe em permanente tensão com forças que almejam manter interesses, dos mais variados tipos, sendo que muitas vezes estas forças se desequilibram, especialmente, na acomodação da participação popular, esta a verdadeira essência da democracia. Sendo assim, segue algumas considerações com as principais conclusões alcançadas.

1. Desde que o homem se organizou em sociedade que a entidade política se faz presente no mundo, em virtude da necessidade de legitimidade e representatividade de ideais políticos e na escolha de lideranças;

2. A análise política, sob um viés científico e filosófico, desenvolveu-se no decorrer de milhares de anos e fez com que alcançasse extraordinário grau de aprimoramento até o estabelecimento da democracia representativa.

3. A política, como expressão da vontade da coletividade, surge entre os gregos para legitimar a organização econômica das cidades por meio da razão em detrimento das crenças e mitos.

4. Na Grécia e Roma antigas existiam órgãos políticos e deliberativos, dotados de grande liberdade e poder de decisão. Contudo, o modelo de parlamento moderno, surgiu na Inglaterra, após a Revolução Industrial e, na França, com a Revolução de 1789.

5. O desenvolvimento do partido político esteve sempre associado à democracia, isto é, a dimensão do sufrágio universal e das prerrogativas partidárias

6. O cenário político do século XVIII proporcionava a sistematização das entidades partidárias com o fito de atender os anseios econômicos de uma classe emergente, a burguesia e, ao mesmo tempo, conter as reivindicações da classe operária.

7. O desenvolvimento do Estado representativo, modelo inglês pós-revolução, coincide com as fases sucessivas do alargamento dos direitos políticos até o reconhecimento do sufrágio universal masculino e feminino.

8. A criação dos partidos políticos no Brasil e no resto do mundo, tal como se concebe atualmente, ganhou força após os conflitos das duas grandes guerras mundiais. E não poderia deixar de ser diferente, uma vez que os partidos são instituições de ação política capazes de resistir a governos arbitrários e tirânicos.

9. No Brasil, as duas primeiras Constituições, a de 1824 e a de 1891, não cogitaram a regulamentação dos partidos políticos, pelo menos não da meneira como hoje é concebida.

10. Somente na Constituição de 1934, foram admitidas as instituições políticas, além de criar a Justiça Eleitoral.

11. Apenas no período regencial, mais especificamente no Segundo Reinado, surgiram duas entidades partidárias: a dos Conservadores, formada pelo agrupamento de grandes proprietários rurais, magistrados e burocratas, e a dos Liberais, aglutinado pela classe média urbana, clérigos e pequenos proprietários rurais.

12. A primeira Carta Constitucional da Fase Republicana foi a de 1981, que, em termos práticos, não trouxe grande modificação para os partidos políticos.

13. Contudo, a Constituição de 1934 acelera o processo de redemocratização com a instauração do Código Eleitoral, no qual foi introduzido o voto secreto e o voto feminino.

14. Durante o Regime Militar, houve um retrocesso político partidário conquistado pelas Constituições Liberais de 1934 e 1946.

15. Com o advento da Carta de 1988, restabeleceu-se o sistema democrático-liberal conferindo às entidades partidárias direito de organização e funcionamento.

16. A elaboração da norma constitucional representa o momento final de uma passagem politicamente autoritária com enfoque na proliferação de ideais democráticos, o que marcou o início de uma nova era de transição política na sociedade brasileira.

17. A entidade partidária representa a qualidade do perfil assumido pelo Estado, este denominado representativo e democrático, agregando valores e garantias constitucionais compiladas na nova Carta.

18. Os partidos políticos servem como elementos politizadores, com os quais elaboram propostas, através de seus programas, para o encaminhamento dos anseios de âmbito nacional e disparam discussões das grandes questões de interesse do país.

19. Cada partido, através do embate político, deve estabelecer sua concepção particular, resultando na própria capacidade de concretizar a vontade geral e disseminar o bem comum.

20. A história política brasileira, pródiga em cerceamentos, restrições e retrocessos impulsiona a necessidade de se garantir, a todo custo, a efetividade dos princípios democráticos que regem um Estado de Direito.

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