TRIBUNAIS DE CONTAS

1.    – RESUMO

            Este não é um trabalho muito profundo e minucioso sobre os Tribunais de Contas, porém traz de forma simples, objetiva e esclarecedora o que todos precisam saber a fim de conhecer ao menos superficialmente a verdadeira função e principais atribuições das Cortes de Contas do Brasil.

             Com a aprovação da Constituição de 1988, as atribuições e atuação dos Tribunais de Contas foram aumentadas de forma bastante expressivas, enaltecendo ainda mais a importância e necessidade desses órgãos colaboradores do Poder Legislativo, no controle externo da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, bem como de todos os demais órgãos ligados direta ou indiretamente a eles.

2. - INTRODUÇÃO:

              Impossível seria desenvolver um trabalho embora simples, conciso e essencialmente esclarecedor, sem, contudo ter como base fundamental os ensinamentos doutrinários de grandes e consagrados juristas brasileiros, com os quais, pode-se aprender um pouco mais no decorrer do estudo desse importantíssimo tema.

              Buscar-se-á também outras fontes, como a Constituição Federal de l988, em especial no que diz respeito aos princípios administrativos previstos no art. 37, que diz: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência...”

3. - PREVISÃO LEGAL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

De acordo com a seção relativa à FISCALIZAÇÃO CONTÁBIL, FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA, da CF/88, o controle externo estará a cargo do Congresso Nacional, auxiliado pelo Tribunal de Contas da União. A fim de melhor entendimento, ensina Odete Medauar,(2003) a respeito do Tribunal de Contas:

 "Criado por iniciativa de Ruy Barbosa, em 1890, o Tribunal de Contas é instituição estatal independente, pois seus integrantes têm as mesmas garantias atribuídas ao Poder Judiciário (CF, art. 73, §3°). Daí ser impossível considerá-lo subordinado ou inserido na estrutura do Legislativo. Se a sua função é atuar em auxílio ao Legislativo, sua natureza, em razão das próprias normas constitucionais, é a de órgão independente, desvinculado da estrutura de qualquer dos três poderes.”

            Então, como vimos, Ruy Barbosa, quando ainda era Ministro da Fazenda, teve uma grande influência na edição do Decreto nº. 966-A, que criou efetivamente o Tribunal de Contas da União, com o fim especial de fiscalizar e julgar os atos do Executivo e também de julgar as contas de todos os órgãos gestores de verbas públicas verificando minuciosamente a legalidade na aplicação dos recursos disponíveis.

            Com o passar do tempo, e, conforme a necessidade foram criados os Tribunais de Contas dos Estados, inclusive alguns Tribunais de contas de Municípios.

4. – ESPÉCIES

            Há atualmente os seguintes tribunais de contas, a saber: TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO, DISTRITO FEDERAL e TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS.

            Exercem um papel importantíssimo no auxilio ao Congresso Nacional, à Assembléia Legislativa Estadual e Distrital, e às Câmaras Municipais, no controle externo das contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário, além de outras funções, conforme estabelece a Constituição Federal de 1988, cuja competência, atuação e composição estão descritos a seguir.

5. - COMPOSIÇÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

O art. 73 da CF/88 esclarece a composição do TCU da seguinte forma:

 “O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no art. 96.“

        § 1º - Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados dentre brasileiros que satisfaçam os seguintes requisitos:

        I - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade;

        II - idoneidade moral e reputação ilibada;

        III - notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública;

        IV - mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior.

        § 2º - Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos:

        I - um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antigüidade e merecimento;

        II - dois terços pelo Congresso Nacional.

        § 4º - O auditor, quando em substituição a Ministro, terá as mesmas garantias e impedimentos do titular e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional Federal.

                        Obedecendo as recomendações constitucionais, os Tribunais de Contas dos Estados e dos Municípios, a composição de cada um deve ser da seguinte forma: três vagas reservadas ao Governador, sendo duas atribuídas a Auditores e Procuradores e uma de livre escolha, nessa ordem, e quatro vagas reservadas ao Poder Legislativo. No entanto, na hipótese de o Governador, não cumprir o  disposto na Constituição Federal e nem demonstrar a disposição de cumprir a decisão do Supremo Tribunal Federal, contraria o direito líquido e certo dos Auditores do Tribunal de Contas do Estado.

6. – FINALIDADES

            As finalidades para as quais o Tribunal de Contas fora criado estão explicitadas na Carta Magna citada e prevê: "o controle externo de competência do Congresso Nacional será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas" e diz claramente em seu Art. 71:

 I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;

IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;

V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;

VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;

VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;

VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;

IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;

X - sustar se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;

XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

              Determina também o art. 75 da CF/88 que:

“As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.”

7. - CONTROLE EXTERNO FEITO PELO TRIBUNAL DE CONTAS E SUA NATUREZA JURÍDICA:

            Os Tribunais de Contas apenas auxiliam o Poder Legislativo no Controle externo dos Órgãos Públicos não sendo  considerados como subordinados aos Poderes da República, uma vez que as cortes de contas trabalham desvinculadas ajudando no Controle Externo do Legislativo, sendo, portanto, em vista da Constituição Federal de natureza independente, não pertencendo a nenhuma estrutura dos Poderes Executivo, Judiciário ou Legislativo, mas, segundo Tatiana deOliveira Takeda, advogada, assessora do TCE/GO, professora do curso de Direito da UCG, pós-graduada em Direito Civil e Processo Civil e mestranda em Direito, Relações Internacionais e Desenvolvimento (http://www.jurisway.org.br), em seu brilhante trabalho sobre A Natureza Jurídica Dos Tribunais De Contas:

            Existe corrente doutrinária que considera os Tribunais de Contas subordinados hierarquicamente ao Poder Legislativo, em razão de sua posição de auxiliar. No entanto, como comunga o Ministro do STF, Carlos Ayres Brito ("O Regime Constitucional dos Tribunais de Contas", Revista Diálogo Jurídico, v. I, nº 9), os julgamentos legislativos se dão por um critério dotado de discricionariedade para avaliar fatos e pessoas, ao passo que as decisões emanadas do pretório em comento só podem obedecer parâmetros de ordem técnico-jurídica, isto é, parâmetros de subsunção de fatos e pessoas à objetividade das normas constitucionais legais.

                        Por conseguinte, na linha de pensamento de diversos doutrinadores, em especial de Jarbas Maranhão: ("Tribunal de Contas: Natureza jurídica e posição entre os poderes", Revista de Informação Legislativa, a. 27, nº. 106 p. 99-102), esclarece:

            O Tribunal de Contas é um órgão independente, em relação aos três Poderes, mas de relevante contribuição, auxiliando-os no desempenho de suas atividades de governo, ou em suas específicas atribuições constitucionais e legais O Tribunal é órgão que, funcionalmente, auxilia os três Poderes, porém, sem subordinação hierárquica ou administrativa a quaisquer deles. O contrário seria confundir e negar a sua natureza e destinação de órgão autônomo. São os Tribunais de Contas, assim, órgãos situados entre os Poderes e de cooperação funcional com eles, impondo-se, todavia, que mantenham independência como órgão e função.

            Nota-se, como ficou sobejamente claro, que os Tribunais de Contas foram criados  com natureza jurídica própria e não vinculados a nenhum dos Poderes (embora haja discordância entre alguns doutrinadores), com a finalidade de auxiliar não somente o Legislativo no controle externo da Administração, mas também prestando relevantes serviços  aos Poderes Executivos na correta aplicação dos recursos e ao povo brasileiro que  é responsável pelo controle dos gastos públicos, podendo denunciar aos Tribunais de Contas, toda e qualquer  irregularidade ou descumprimento dos princípios constitucionais já citados.

Também se torna imprescindível citar aqui, o art. 31, §1°, CR/88 que diz textualmente: “O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.”

Assim, relevante é a atuação dos Tribunais de Contas, especialmente os dos Municípios (onde existem) aos quais, compete primordialmente emitir, na condição de colaborador das Câmaras Municipais, pareceres prévios sobre os gastos mensais e anuais dos Prefeitos (art. 71, I, CF/88), bem como opinar, dentro de sua competência, conclusivamente com relação às contas do Presidente da Câmara Municipal (sendo este o Ordenador de Despesa) julgando inclusive, as contas dos dirigentes das Empresas ou Sociedades de Economia Mista, Autarquias e Fundações de Direito Público, mantidas pelos municípios; apreciar, para fins de legalidade, concursos públicos, admissões de pessoal e atos de aposentadorias formalizadas pelas administrações municipais; aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa, sanções previstas em lei e multa relativamente ao dano causado ao erário; realizar, por iniciativa própria ou a pedido das Câmaras Municipais, auditorias de natureza contábil, operacional, orçamentária, financeira ou patrimonial nas esferas administrativas dos poderes Executivo, Legislativo e também das Fundações, Autarquias e Empresas Públicas.

            Esses órgãos cooperadores do Legislativo também desempenham importante função educativa na interpretação das normas que lhes são pertinentes, esclarecendo aos gestores a melhor forma de utilização dos recursos públicos, corrigindo eventuais falhas na aplicação dos recursos financeiros.

Reafirma-se, portanto, que os Tribunais de Contas, de qualquer espécie, nas suas respectivas jurisdições, exercem um papel preponderante no combate à improbidade administrativa, à ilegalidade, ao desvio de verbas e em especial à corrupção, primando sempre pelo cumprimento rigoroso dos princípios constitucionais inseridos no art. 37 da Constituição Federal de 1988.

8. - EFEITO VINCULANTE DOS PARECERES

DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

            Diversos autores brasileiros que militam na área do Direito Administrativo definem de forma genérica o que realmente seja um Parecer Prévio dos Tribunais de Contas e os seus efeitos. Celso Antônio Bandeira de Melo afirma que parecer “é a manifestação opinativa de um órgão consultivo expendendo sua apreciação técnica sobre o que lhe é submetido.” Nessa mesma amplitude e linha de opinião, Hely Lopes Meireles (2006), entende que:

            Pareceres administrativos são manifestações de órgãos técnicos sobre assuntos submetidos à sua consideração. O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subseqüente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação, que poderá revestir a modalidade normativa, ordinatória, negocial ou punitiva. O parecer, embora contenha um enunciado opinativo, pode ser de existência obrigatória no procedimento administrativo e dar ensejo à nulidade do ato final se não constar do processo respectivo, como ocorre, p.ex., nos casos em que a lei exige a prévia audiência. Nesta hipótese, a presença do parecer é necessária, embora seu conteúdo não seja vinculante para a Administração, salvo se a legitimidade do ato final, caso em que o parecer se torna impositivo para a Administração. (MEIRELES, 2006, p.176).

            Necessário se faz trazer aqui, o entendimento do Jurista e Mestre Diógenes Gasparini (2006) que diz o seguinte:

O parecer não pode ser atacado por recursos administrativo ou judicial, pois não se dispõe a declarar, a certificar, criar, alterar, transferir ou extinguir direitos e obrigações. Com efeito, decidiu o então TFR que “Descabe andado de segurança quando não há ato administrativo do qual emane suposta coação ou ilegalidade. Parecer, por não ter força vinculante, dado seu caráter meramente opinativo, não é ato administrativo” (RDA, 149:257) decisório.

            Assim, diante de tais opiniões, não há que polemizar essa questão do efeito vinculante do Parecer dos Tribunais de Contas, o qual é apenas uma função preparatória, pertencendo ao legislativo o ato final do Processo Administrativo.Portanto, tais pareceres devem ser observados pelos poderes Legislativo e  Judiciário levando-se em consideração que são proferidos por órgãos técnicos integrados por pessoas especializadas e treinadas na área e tem significativa importância e o seu exame, nada mais é do que uma avaliação informativa se o erário  está sendo gerido ou aplicado de forma correta ou não. Esses julgamentos podem até possuir um caráter definitivo, mas, isto não significa que os Tribunais de Contas tenham poder de jurisdição, não descartando a sua utilidade prática.

9. – CONCLUSÃO

                     Desse trabalho, apesar de sua simplicidade é possível extrair algumas informações básicas a respeito do controle exercido pelos tribunais de contas junto às empresas estatais, como por exemplo:

 A obrigatoriedade das empresas estatais em prestar contas aos Tribunais de Contas, pois se trata de entes integrantes do poder estatal como empresas estatais e os seus gestores são obrigados constitucionalmentea prestação de contas de todos os seus atos financeiros, contábeis e orçamentários.

Ø Todos os entes que prestam serviços públicos sob quaisquer aspectosse submetem a regras do direito público de forma distinta das empresas que explorem atividade econômica sob o regime de direito privado.

Ø Difere também do regime privado, pois o controle externo também fica adstrito ao Poder Legislativo, com a colaboração dos Tribunais de Contas.

Ø As empresas estatais também podem a qualquer tempo, serem fiscalizadas, pelas Cortes de Contas, inclusive submetidas a auditorias de toda natureza.

            Observa-se por fim que todos os entes da Federação e suas empresas, tem a obrigatoriedade prestar contas de todos os recursos financeiros obedecendo a todos os princípios constitucionais, de forma clara e de acordo com o disposto pela lei.

10. – BIBLIOGRAFIA

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo 9ª ed., Lumen Juris, Rio de Janeiro, 2002.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo 10ª ed., Atlas, São Paulo, 1998.

MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 7. ed. São Paulo:RT, 2003.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro 18ª ed., Malheiros, São Paulo, 1993.

MARANHÃO, Jarbas. Tribunal de Contas, Jurisdição Peculiar. Revista do Tribunal de Contas de Pernambuco. n. 13, p. 86-88, jan./dez. 2002.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo 11ª ed., Malheiros, São Paulo, 1999.

http://www.jurisway.org.br