A extradição motivada pela prática de crime de terrorismo na ótica do Supremo Tribunal Federal

Introdução 

            Embora deite raízes na Revolução Francesa e no Terror jacobino, o terrorismo, tal como o conhecemos, pode ser considerado um fenômeno moderno, característico do século XX. Mas foi o século XXI a testemunhar o mais letal ataque terrorista de todos os tempos, a saber, a destruição das torres do World Trade Center, consumada no fatídico dia 11 de setembro de 2001. Tornou-se, desafortunadamente, um marco negativo na História da Humanidade ― a ponto de se difundir, desde então, o emprego da expressão "pós-Onze de Setembro" para designar fenômenos muito recentes da pós-modernidade. Mas não bastou. Ao "Onze de Setembro" seguiram-se outros atentados com igual alarido internacional, como o "Onze de Março", no metropolitano de Madrid (11.03.2004), e há pouco os atentados na Inglaterra (Londres, 07.07.2005 e 21.07.2005) e no Egito (Sharm el-Sheik e Naama Bay, 23.07.2005). Omitem-se, por evidente, inúmeros outros atentados de menores proporções, que se fossem arrolados, um a um, esgotariam o espaço útil deste texto.

            A apreensão pública e a disseminação dos atentados terroristas pelos diversos países do globo suscitaram reações institucionais severas. No plano interno, os Estados instrumentalizaram o combate ao terrorismo pela via do Direito Penal, recrudescendo penas e privando terroristas do benefício de inextraditibilidade por crimes políticos. No plano internacional, sobreveio o fenômeno da cooperação policial e judiciária (bilateral, regional, comunitária, global). Numa panóplia aleatória, citem-se, v.g, a Convenção para a prevenção e a repressão do terrorismo de 1937 (que sequer entrou em vigor), a 4ª Convenção de Genebra sobre a proteção de civis em tempo de guerra (12.08.1949 ¾ vide artigo 33), as Convenções de Tóquio (14.09.1963), Haia (16.12.1970) e Montreal (23.09.1971) sobre apoderamento ilícito de aeronaves, a Convenção para prevenir e sancionar atos de terrorismo configurados em delitos contra pessoas e extorsão conexa (Organização dos Estados Americanos ― Washington, 02.02.1971), a Convenção europeia para a repressão do terrorismo (Comitê de Ministros do Conselho da Europa, 10.11.1976) e o próprio Tratado da União Europeia que, no seu Título VI ("Disposições relativas à cooperação policial e judiciária em matéria penal"), inclui entre os novos objetivos da União a prevenção e a luta contra o racismo, a xenofobia e o terrorismo[1].

            Em que pese a preocupação demonstrada pelas autoridades estatais em relação ao fenômeno Terrorismo no período pós-Onze de Setembro, alguns países ainda não positivaram em seu ordenamento interno normas que tipifiquem condutas que caracterizariam o crime de terrorismo. Um dos obstáculos identificados pelos poderes legislativos de diversos Estados na elaboração de um tipo penal específico para o crime de terrorismo está relacionado à dificuldade em estabelecer um tipo penal que satisfaça as exigências de amplitude, dadas as diversas facetas do fenômeno Terrorismo na atualidade, e do princípio da legalidade estrita, de observância mandamental em matéria penal.

            Essa falta de legislação específica que discipline o tratamento jurídico-penal de condutas que se caracterizam como terroristas é uma realidade no Brasil, apesar de a Constituição Federal de 1988 delinear os contornos gerais do tratamento jurídico que deveria ser dado ao fenômeno pelo constituinte derivado.          

            Cientes dessa deficiência, os parlamentares brasileiros têm discutido a elaboração de legislação específica que discipline o tema, buscando preencher a lacuna existente no direito penal pátrio referente à falta de um tipo penal próprio para o crime de terrorismo.

            Essa iniciativa é bastante louvável, tendo em vista a previsão de realização no Brasil de diversos eventos esportivos de âmbito internacional nos próximos anos, notadamente a Copa do Mundo de Futebol de 2014 e as Olimpíadas de 2016, eventos que atrairão a atenção do mundo para os acontecimentos que se passarão no Brasil nos próximos anos, constituindo-se em situação ideal para a atuação de grupos terroristas, uma vez que é do modus operandi desses grupos buscar situações que potencializem as chances de visibilidade de suas ações, alcançando o maior número possível de telespectadores.

            Como se verá no momento oportuno, a tipificação legal das condutas que caracterizariam crime de terrorismo é de grande relevância no campo das relações multilaterais, uma vez que passou a existir certo consenso entre os diversos países em negar a inextraditabilidade de não-nacionais que requerem refúgio político alegando que os crimes que cometeram no país requerente da extradição se configurariam como crimes de natureza política. Portanto, tipificar legalmente condutas de natureza terrorista facilitaria a análise de processos de extradição, uma vez que permitiria uma distinção mais eficaz entre os crimes de natureza política e os crimes de natureza terrorista.   

Tentativas de conceituação do fenômeno Terrorismo

            O terrorismo é assunto corrente no discurso acadêmico e midiático[2]. Principalmente a partir do dia 11 de setembro de 2001, a temática entrou em pauta nas relações internacionais, que presenciaram o início da “guerra ao terror”, promovida pelos Estados Unidos.

            Uma das questões centrais na discussão sobre a noção de “guerra contra terrorismo” seria a definição do inimigo, levando a uma problemática de como classificar  o terrorismo. Esta pergunta se desdobra num debate, visto que não há uma    conceituação dos órgãos internacionais sobre o assunto. Os países mostram diferentes conceituações e até mesmo seus departamentos internos possuem posições distintas, como no caso dos Estados Unidos.

            O especialista em terrorismo e assimetrias Gérard Chaliand e o historiador Arnaud Blin partem da etimologia da palavra terrorismo, para explicar o conceito. Terrorismo vem do terror, do latim terrere, que significa “fazer tremer”. Segundo os autores todas as sociedades despóticas são fundadas sobre o medo, citando casos como o primeiro Império Mesopotâmico de Sargão de Acádia(2300 a 2215 a.c) e o primeiro império militar da antiguidade, os Assírios. Estes exemplos foram dados por estes especialistas para confrontar o debate acadêmico, onde a palavra terror na política é utilizada somente a partir da Revolução Francesa[3].

            Outro ponto de análise dos autores está na diversidade do conceito terrorismo moderno, assim como demais autores trabalhados, mas que há um pensamento comum nas sociedades ocidentais desenvolvidas: atos de violência             realizados por indivíduos e grupos, principalmente entre períodos de paz.

            Segundo Héllène L’Heuillet, é uma assimetria e um desdobramento da popularização da violência, decorrência do surgimento das guerras totais[4] no século XIX. Influenciada pelas análises sobre conceitos de guerra trabalhados por autores como Carl Von Clausewitz e Raymond Aron, a autora mostra que o fato de civis pegarem em armas resultou no conflito de interesses dos cidadãos, exemplificando os movimentos de libertação nacional e de resistência[5]. Outro ponto importante para o trabalho da autora é a ligação entre o terrorismo e guerra psicológica[6], pois a sensação de medo e insegurança de ataques iminentes gera privação de liberdade na sociedade. A abordagem da autora nos traz um caminho para a conceituação de terrorismo. L’Heuillet identifica o grupo terrorista como não possuidor de um projeto político pré-existente, ao contrário dos movimentos de resistência e de libertação nacional, que visam um modelo como independência ou/e democracia[7].  

            Sobre a questão da ausência de programas políticos definidos, o cientista político Luigi Bonanate considera os grupos terroristas como apolíticos, sem propostas construtivas, possuindo objetivo de gerar insegurança para os países e, principalmente, para a população mundial. Para Bonanate, os grupos terroristas atuais não agrupam massas populares em seu torno, ao contrário de instrumentos políticos, como os partidos[8]. Além disso, o terrorismo não distingue os combatentes dos não combatentes, tornando possível qualquer alvo, como no Onze de Setembro.

            John Richard Trackrah[9], afirma que o terrorismo possui uma variedade de definições, mas que todas levam à percepção de atos criminosos contra vidas, propriedades e outros interesses. O terrorismo, para o autor, também é avaliado a partir de seus objetivos e menos através de aspectos ideológicos, dificultando a diferenciação entre o que seria ou não um ato terrorista. Trackrah afirma que o ato terrorista é um meio de comunicação e os atentados seriam uma forma de enviar mensagens para a sociedade e os Estados pelo mundo[10].  

            Para Eric Rouleau[11], por exemplo, o terrorismo é uma abstração conceitual, em grande medida. E mais: parece ser um conceito construído com fins ideológicos. O que chamaríamos um discurso legitimador. A Sociedade das Nações(SDN) não conseguiu adotar sequer uma convenção para prevenção anti-terrorista. Apesar dos múltiplos documentos da ONU sobre o assunto, debalde procuraremos na sociedade internacional um consenso, muito menos um documento jurídico. Mas não devemos também ficar obcecionados com o problema, porque ele é, afinal, sintoma do próprio caráter político do terrorismo e da arma política que a labelização de alguém como “terrorista” afinal constitui.

            Portanto, dado o caráter fluido da conceituação de terrorismo, é salutar transcrever aqui as ilustres palavras do mestre português Paulo Ferreira da Cunha, por esclarecedoras que são quanto aos reflexos jurídicos do terrorismo:

“Aparentemente dizendo-se ou difusamente pensando-se em geral que o terrorismo é crime, é bom saber-se que não está tipificado como tal. Não há tatbstand ou fattispecie de tal crime. O que aparentemente contrariaria o universal princípio do direito penal de cunho humanitarista que reina nos países mais progressivos: nullum crimen, nulla poena sine praevia legge poenale. Logo não seria o terrorismo um crime ? Claro que se trata aqui de um sofisma. O terrorismo pode é ser um grande saco para englobar um conjunto vasto de crimes.Não um, mas vários crimes.[12]”  

            Portanto, o que se costuma tipificar como crimes de natureza terrorista, são condutas já tipificadas no código penal como crimes comuns, mas que se praticadas em circunstancias especiais passam a caracterizar crime de terrorismo. 

Dispositivos que tratam do Crime de Terrorismo

            A Constituição vigente considera o terrorismo um crime inafiançável, insuscetível de graça ou anistia (artigo 5º, XLIII, da CRFB), e o equipara aos chamados crimes hediondos (Lei 8.078/90), mas perde eficácia à mercê da inércia do legislador ordinário, que não autonomizou esse delito mediante tipos penais próprios. Cumpria-lhe fazer tal autonomização, pois é da competência do Poder Legislativo da União (artigo 22, I, da CRFB), e não do Poder Constituinte original ou derivado, legislar sobre Direito Penal e tipificar condutas humanas antijurídicas. A rigor, o Direito interno brasileiro possui, como norma de natureza penal, apenas o artigo 20 da Lei 7.170, de 14.12.1983 (dita "Lei de Segurança Nacional"), sancionada no final do período político autoritário vicejante no país após 31.03.1964. Esse dispositivo penal faz menção, em seu preceito primário, aos "atos de terrorismo" em geral, mas não os define ou exemplifica, o que inspira insegurança (norma penal em branco):

“Devastar, saquear, extorquir, roubar, seqüestrar, manter em cárcere       privado, incendiar, depredar, provocar explosão, praticar atentado pessoal ou atos de terrorismo, por inconformismo político ou para obtenção de fundos destinados à manutenção de organizações políticas clandestinas ou subversivas.Pena ― reclusão, de 3 (três) a 10 (dez) anos[13]”

            Ademais, a Lei 7.170/83 não participa do espírito ideológico que informa a atual previsão constitucional da figura, mesmo porque antecede a Constituição de 1988 e a própria (re)fundação do Estado Democrático de Direito. Logo, não atende ao programa penal da Constituição em vigor, merecendo, na melhor hipótese, reformulação legislativa.

            Além da menção acima aventada, o crime de terrorismo é referido em outro diploma legal federal, a Lei 10.744/2003, que disciplina a responsabilidade civil objetiva do Estado Brasileiro em relação aos danos sofridos por terceiros em decorrência de atos terroristas perpetrados por pessoas ou grupos contra aeronaves com matrícula brasileira operadas por empresas brasileiras de transporte aéreo, excluías as empresas de táxi aéreo.  

            Conforme consta do §4º do art. 1º da referida lei, in verbis:

“Entende-se por ato terrorista qualquer ato de uma ou mais pessoas,sendo ou não agentes de um poder soberano, com fins políticos outerroristas, seja a perda ou dano dele resultante acidental ou intencional.[14]” 

            Como se vê do dispositivo acima transcrito, o diploma legal, mais uma vez, faz referência a atos terroristas sem, no entanto, esclarecer que condutas caracterizam tais atos, ou remeter para algum diploma legal em que seja feita essa caracterização, até porque não existe tal descrição no ordenamento jurídico brasileiro.

            No que se refere especificamente ao campo diplomático, há a previsão no Estatuto do Estrangeiro, Lei nº 8.615/1980, em seu art. 77, §3º em que se atribui ao Supremo Tribunal Federal, quando da análise de pedido de extradição requerido por Estado estrangeiro, a faculdade de deixar de considerar de natureza política alguns crimes, dentre eles atos de terrorismo.

            A Lei federal nº 8.615/1980 é o diploma normativo básico a reger os processos de extradição decididos pelo Supremo Tribunal Federal, suplementada por alguns entendimentos consolidados na jurisprudência do referido Tribunal, razão porque passarei a analisar a forma como é tratada a questão do terrorismo quando suscitada nos processos de extradição.            

Terrorismo e extraditabilidade

            O instituto da extradição encontra-se expressamente previsto na Constituição Federal de 1988, em seu art. 5º,  inciso LII, o qual determina, in verbis[15]:

“não será concedida extradição de estrangeiro por crime político ou de opinião”

            A julgar pelo preceito contido no dispositivo acima referido, a regra seria a extraditabilidade do estrangeiro, sendo a mesma vedada apenas no caso de o requerimento feito por país estrangeiro estar fundado na prática de delito de natureza política ou em crime de opinião pelo extraditando.

            No entanto, o instituto da extradição encontra-se regulamentado pela Lei 8.615/1980, o Estatuto do Estrangeiro, recepcionada pela constituição vigente, sendo que a referida lei traz outras exigências a serem observadas quando da solicitação de extradição junto ao Supremo Tribunal Federal, órgão com competência para analisar os pedidos de extradição, consoante alínea g, inciso I, art. 101 da Constituição Federal de 88.

            O Estatuto do Estrangeiro traz diversas exigências a serem observadas no processo, conforme preceitua o art. 77 em seus diversos incisos e parágrafos, in verbis:

                        “Art. 77. Não se concederá a extradição quando:

I - se tratar de brasileiro, salvo se a aquisição dessa nacionalidade verificar-se após o fato que motivar o pedido;

II - o fato que motivar o pedido não for considerado crime no Brasil ou  no Estado requerente;

 III - o Brasil for competente, segundo suas leis, para julgar o crime imputado ao extraditando;

IV - a lei brasileira impuser ao crime a pena de prisão igual ou inferior a 1 (um) ano;

V - o extraditando estiver a responder a processo ou já houver sido condenado ou absolvido no Brasil pelo mesmo fato em que se fundar o pedido;

 VI - estiver extinta a punibilidade pela prescrição segundo a lei brasileira ou a do Estado requerente;

 VII - o fato constituir crime político; e

VIII - o extraditando houver de responder, no Estado requerente, perante Tribunal ou Juízo de exceção.

 § 1° A exceção do item VII não impedirá a extradição quando o fato constituir, principalmente, infração da lei penal comum, ou quando o   crime comum, conexo ao delito político, constituir o fato principal.

§ 2º Caberá, exclusivamente, ao Supremo Tribunal Federal, aapreciação do caráter da infração.

§ 3° O Supremo Tribunal Federal poderá deixar de considerar crimes políticos os atentados contra Chefes de Estado ou quaisquer autoridades, bem assim os atos de anarquismo, terrorismo, sabotagem,seqüestro de pessoa, ou que importem propaganda de guerra ou de  processos violentos para subverter a ordem política ou social.”

            Para fins do presente estudo, serão analisadas apenas as disposições do inciso II e do §3º do referido artigo no que tange a sua aplicação pelo Supremo Tribunal Federal quando da análise por esse tribunal de pedidos de extradição.

            No que diz respeito ao terrorismo, a Constituição Federal traz norma expressa sobre o tema tanto no Título I, Dos Princípios Fundamentais, como no Título II, Dos Direitos e Garantias Fundamentais, estabelecendo como princípio a ser seguido pela República Federativa do Brasil, nas suas relações internacionais, o repúdio ao racismo, e estabelecendo diretrizes especialmente severas a serem observadas pelo legislador ordinário quando da regulamentação infra-legal das condutas caracterizadas como atos terroristas, é o que preceitua o inciso XLIII, Art. 5º, in verbis:

                        “ lei considerará crimes inafiançáveis e insuscetíveis de graça ou anistia a prática da tortura , o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o terrorismo e os definidos como crimes hediondos, por eles respondendo os mandantes, os executores e os que, podendo evitá-los, se omitirem”.

            O fato de não haver previsão expressa na Constituição ou na legislação infraconstitucional sobre o que caracterizaria crime de terrorismo, poderia gerar dúvida quanto à possibilidade de o Supremo Tribunal Federal conceder extradição que tivesse como fundamento do pedido extradicional a alegação de cometimento pelo extraditando de crime tipificado como terrorismo no país requerente. Essa seria uma conclusão possível de se chegar a partir de uma leitura menos cuidadosa do inciso II, do art. 77 da lei 8.615/1980, uma vez que uma interpretação literal do referido inciso levaria à conclusão de que há a necessidade da dupla tipicidade penal, significando essa expressão que a conduta deve ser tipificada penalmente em ambos os ordenamentos jurídicos.

            A questão a saber, por tanto, é se há necessidade de correspondência formal no que respeita aos elementos caracterizadores do tipo penal.

            Com o intuito de sanar a dúvida acima levantada, será realizada uma pesquisa na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, buscando abordar a específica questão de como o Supremo Tribunal tem interpretado o referido inciso II, do art. 77 da Lei nº 8.615/1980, uma vez que é da competência da Suprema Corte dar interpretação conforme das leis à Constituição Federal, conforme preceito insculpido no caput do art. 102, da Constituição Federal.

            A leitura de alguns casos da jurisprudência da Corte Suprema revela que a dúvida acima suscitada, relativa ao requisito da dupla tipicidade penal necessária tanto no ordenamento jurídico brasileiro como no ordenamento jurídico alienígena, já foi alvo de acaloradas discussões naquela Corte, saindo vitorioso o entendimento de que não há necessidade de correspondência formal no que tange à tipicidade penal, bastando que as condutas alegadas como motivadoras do pedido de extradição estejam previstas em ambos os ordenamentos jurídicos como ilícitos penais, é o ensinamento claro presente no voto do ilustre ministro Celso de Mello, citando entendimento constante na Revista Trimestral de Jurisprudência nº 176, p. 73-74, quando da análise do pedido de extradição 1.073, requerido pela República do Perú,  in verbis:

                        “EXTRADIÇÃO – DUPLA TIPICIDADE E DUPLA  PUNIBILIDADE.

- A possível diversidade formal concernente ao ‘nomen juris’ das entidades delituosas não atua como causa obstativa da extradição, desde            que o fato imputado constitua crime sob a dupla perspectiva dos           ordenamentos jurídicos vigentes no Brasil e no Estado estrangeiro que      requer a efetivação da medida extradicional.

O postulado da dupla tipicidade – por constituir requisito essencial ao atendimento do pedido de extradição – impõe que o ilícito penal atribuído ao extraditando seja juridicamente qualificado como crime   tanto no Brasil quanto no Estado requerente, sendo irrelevante, para  esse específico efeito, a eventual variação terminológica registrada nas    leis penais em confronto.

O que realmente importa, na aferição do postulado da dupla tipicidade, é a presença dos elementos estruturantes do tipo penal (‘essentialia delicti’), tais como definidos nos preceitos primários de incriminação constantes da legislação brasileira e vigentes no ordenamento positivo do Estado requerente, independentemente da designação formal por eles atribuída aos fatos delituosos[16].”

            O entendimento acima referido pode ser extraído, supletivamente, das palavras  do ilustre Procurador-Geral da República Antônio Fernando Barros e Silva de Sousa, presentes no parecer daquela Procuradoria quando da análise do cabimento do pedido de extradição pela República do Perú. Ao analisar as condutas que fundamentavam o pedido extradicional, o ilustre procurador proferiu o entendimento de que embora não haja necessidade de correspondência formal entre os tipos penais previstos nos ordenamentos nacional e alienígena, faz-se necessário que as condutas alegadas como embasadoras do requerimento de extradição sejam previstas, no ordenamento pátrio, como tipos penais e não como meros ilícitos administrativos, in verbis:

“ 5. De fato, verifica-se, na espécie, o atendimento aos critérios da dupla tipicidade e da dupla punibilidade no tocante aos delitos de peculato e     de falsificação de documentos, como bem ressaltou o próprio Estado requerente às fls. 1.062.

6. Isso porque, em relação ao delito de enriquecimento ilícito, previsto no artigo 401 do Código Penal peruano, este se encontra presente somente na Lei n.8.429/92, configurando-se, para o direito brasileiro,  assim, mero ato de improbidade administrativa.

7. Impossibilita-se, portanto, a análise do pedidode extradição quanto ao delito de enriquecimento ilícito, pois a lei n. 8.615/80, em seu art. 77,inciso II,expressamente proíbe a extradição quando o fato que motivar o pedido não for considerado crime no Brasil ou no Estado requerente.”

            No cotejo de ambos os posicionamentos acima transcritos sobressai o ensinamento de que embora não haja necessidade de correspondência formal entre os tipos penais estabelecidos nos ordenamentos nacional e do Estado estrangeiro, faz-se necessário que as condutas que fundamentam o pedido de extradição sejam qualificadas como ilícitos penais em ambos os ordenamentos.

            Esse entendimento levaria à conclusão de que o crime de terrorismo não poderia, por si só, embasar um pedido extradicional, uma vez que não está tipificada no ordenamento pátrio tal conduta como ilícito penal.

            No entanto, conforme consta no tópico tentativas de conceituação do fenômeno terrorismo, é da natureza das condutas enquadradas como terroristas serem compostas por uma serie de condutas outras geralmente tipificadas como ilícitos penais, sendo o crime de terrorismo como que uma qualificadora a incidir sobre diversos outros crimes. Logo, para que se pratique o crime de terrorismo, necessariamente, haverá a prática de diversos outros crimes independentes. É o que se extrai do voto do eminente ministro Octávio Gallotti, proferido quando da análise do pedido de extradição n. 855-2, requerido pela República do Chile,in verbis:

“Tenho para mim que a discussão em torno da previsão, ou não, pelo ordenamento jurídico brasileiro, da figura penal concernente ao delito de práticas terroristas, revela-se de todo prescindível à resolução da presente ação extradicional.

É que os delitos de homicídio, extorsão mediante seqüestro e de formação de quadrilha armada, independentemente de sua qualificação como delitos de índole terrorista, encontram plena correspondência típica no Código Penal brasileiro (arts. 121, 158 e 288, parágrafo único)[17],[...]”   

Conclusão

            A leitura dos diversos meios de pesquisa utilizados no presente trabalho, permitiram garimpar o importante entendimento de que, apesar de não possuir legislação específica abordando o tema terrorismo, o ordenamento jurídico brasileiro dispõe de ferramentas legais(lato senso) capazes de municiar o jurista pátrio na realização do que preceitua o inciso IX do art. 4º da carta magna no que tange à cooperação do Estado brasileiro para a prevenção e combate ao terrorismo em âmbito internacional.