Licenciamento ambiental: uma breve análise de conceitos

            O licenciamento ambiental é um dos instrumentos de controle da Política Nacional do Meio Ambiente. Pelo conjunto de normativas e leis na legislação brasileira podemos afirmar categoricamente que o procedimento é um conjunto de atos administrativos realizados pelos órgãos ambientais responsáveis pela imposição de medidas de controle ambiental. Ressalta-se que por ser um instrumento de controle da Política Nacional do Meio Ambiente a sua essência é puramente preventiva, à medida que se antecede ao provável dano impondo parâmetros que devem ser seguidos pelo empreendedor que solicita o licenciamento ambiental.

1.2.1 HISTÓRICO

            Sua previsão foi introduzida de modo preciso pela primeira vez na Lei n° 9.638 de 1981, art. 9°, inc. IV, que expressamente definiu, in verbis:

Art. 9º - São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente:

I - o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental;

II - o zoneamento ambiental; 

III - a avaliação de impactos ambientais;

IV - o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;

[...]

            Varella (2013, p.32) [1] cita a edição do artigo 6ª da Resolução CONAMA nº 1/86, definiu os primeiros os critérios para o licenciamento de empreendimentos ambientais potencialmente poluidores:

“(i) Diagnóstico ambiental da área de influência do projeto completa descrição e análise dos recursos ambientais e suas interações, tal como existem, de modo a caracterizar a situação ambiental da área, antes da implantação do projeto, considerando: a) o meio físico - o subsolo, as águas, o ar e o clima, destacando os recursos minerais, a topografia, os tipos e aptidões do solo, os corpos d'água, o regime hidrológico, as correntes marinhas, as correntes atmosféricas; b) o meio biológico e os ecossistemas naturais - a fauna e a flora, destacando as espécies indicadoras da qualidade ambiental, de valor científico e econômico, raras e ameaçadas de extinção e as áreas de preservação permanente; c) o meio sócio-econômico - o uso e ocupação do solo, os usos da água e a sócio-economia, destacando os sítios e monumentos arqueológicos, históricos e culturais da comunidade, as relações de dependência entre a sociedade local, os recursos ambientais e a potencial utilização futura desses recursos; (ii) análise dos impactos ambientais do projeto e de suas alternativas, através de identificação, previsão da magnitude e interpretação da importância dos prováveis impactos relevantes, discriminando: os impactos positivos e negativos (benéficos e adversos), diretos e indiretos, imediatos e a médio e longo prazos, temporários e permanentes; seu grau de reversibilidade; suas propriedades cumulativas e sinérgicas; a distribuição dos ônus e benefícios sociais; (iii) definição das medidas mitigadoras dos impactos negativos, entre elas os equipamentos de controle e sistemas de tratamento de despejos, avaliando a eficiência de cada uma delas; (iv) elaboração do programa de acompanhamento e monitoramento (os impactos positivos e negativos, indicando os fatores e parâmetros a serem considerados).”

            Já a Lei complementar n°140 de 2011, art. 2°, I, que regulamenta o inciso IV citado acima e dá outras providências, define o licenciamento ambiental como um procedimento administrativo, conforme a seguir:

Art. 1°  Esta Lei Complementar fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora. 

Art. 2°  Para os fins desta Lei Complementar, consideram-se: 

I - licenciamento ambiental: o procedimento administrativo destinado a licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental; 

II - atuação supletiva: ação do ente da Federação que se substitui ao ente federativo originariamente detentor das atribuições, nas hipóteses definidas nesta Lei Complementar; 

III - atuação subsidiária: ação do ente da Federação que visa a auxiliar no desempenho das atribuições decorrentes das competências comuns, quando solicitado pelo ente federativo originariamente detentor das atribuições definidas nesta Lei Complementar. 

            Na mesma linha, a Resolução CONAMA n° 237/1997, definiu o licenciamento ambiental como um procedimento administrativo, que entre outros se destaca por expedir as licenças necessárias ao pleno funcionamento da atividade, conforme a seguir:

 Art. 1º - Para efeito desta Resolução são adotadas as seguintes definições:

I - Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.

1.2.2 LICENCIAMENTO E LICENÇA AMBIENTAL

            São termos distintos, licença ambiental é um ato administrativo, que traz condições, restrições e medidas de controle ambiental e faz parte do conjunto de procedimentos do licenciamento. O licenciamento ambiental como apontado acima é um procedimento administrativo complexo que em seu conjunto é incumbido de emitir as licenças ambientais.

            Quanto à classificação da licença ambiental como ato administrativo, existe certa divergência doutrinária que afirma, fosse a licença ambiental uma licença plena com as características das licenças do Direito Administrativo ela se reverteria de um caráter definitivo. O que não se vê na licença ambiental devido esta possuir, entre outros, um prazo de validade. No entanto, adotaremos a lição de Edis Milaré (2005, p.539 apud Vargas, 2013, p.203) [2] que reconhece sua natureza jurídica administrativa e em outras palavras sustenta que depois de expedida a licença ela se sujeita a revisão administrativa e a tutela jurisdicional quanto aos limites de discricionariedade administrativa, conforme a seguir:

“[...] Em síntese, a licença ambiental, apesar de ter prazo de validade estipulado, goza do caráter de estabilidade, de jure; não poderá, pois, ser suspensa por simples discricionariedade, muito menos por arbitrariedade do administrador público. Sua renovabilidade não conflita com sua estabilidade; está, porém, sujeita a revisão, podendo ser suspensa e mesmo cancelada, em caso de interesse público ou ilegalidades supervenientes ou, ainda, quando houver descumprimento dos requisitos preestabelecidos no processo de licenciamento ambiental.”

1.2.3 TIPOS DE LICENCIAMENTO

            São três os tipos de licenciamento ambiental; o especial, o comum e o simplificado que de acordo com a Instrução Normativa n. 184/2008 no âmbito do IBAMA, terá a depender da complexidade do tipo de licenciamento, quatro fases; Instauração do processo; Licenciamento prévio; Licenciamento de instalação e Licenciamento de operação. Para o recorte desta pesquisa basta o entendimento do procedimento especial que é obrigatório para empreendimentos de significativo impacto ambiental.

            No licenciamento especial, dado o alto grau potencial do impacto e degradação ambiental envolvido no do tipo de atividade que se pretende licenciar, seus critérios são muito mais rígidos. Assim, nesse procedimento há uma necessidade maior de informações técnicas e científicas capazes de auxiliar a tomada de decisões pelo órgão ambiental no sentido de liberar a licença requerida. Convém salientar que o conceito de impacto ambiental é de difícil definição pela doutrina, desse modo segundo Vargas (2013, p.216) “coube ao CONAMA na Resolução 001/1986, listar as atividades cujo licenciamento ambiental dependerá de EIA/RIMA, entre as quais se destacam: portos, aeroportos, ferrovias, estradas de rodagem com duas ou mais faixas, etc.” e continua “[...] quando não prevista no rol do art. 2º da Resolução CONAMA 001/1986, caberá ao empreendedor provar que sua atividade não causa significativo impacto ambiental [...]”.[3]

            Durante as fases do licenciamento podemos observar sua relevância preventiva, pois a partir desse procedimento os órgãos ambientais impõem vários requisitos a serem cumpridos pelos empreendedores para estes obterem das licenças, entre esses requisitos temos; as medidas mitigadoras dos impactos ambientais, as condicionantes e a compensação ambiental. Este último, objeto central desta pesquisa, será analisado em outro artigo.