Noções gerais sobre os agentes públicos

Para que seja possível o Estado manifestar sua vontade são necessárias pessoas físicas que concretizem seus interesses. Conforme Justen Filho (2005, p. 567), “o Estado é uma pessoa jurídica, e sua atuação jurídica depende da atuação material de um indivíduo. O agente público é aquele que forma e manifesta a vontade estatal”.

Segundo Maffini (2008, p. 241), “o tema pertinente aos agentes públicos é, sem dúvida, um dos mais extensos e complexos do Direito Administrativo”. O autor justifica a afirmação em razão da existência de várias legislações aplicáveis a estes, uma pluralidade de normas.

Importante esclarecer quem são, enfim, os agentes públicos na doutrina brasileira.

Considera-se agente público, para Alexandrino e Paulo (2010, p. 124), “toda pessoa física que exerça, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função pública”. Para os autores a expressão possui um sentido amplo.

Os mesmos autores ainda ressaltam que não se deve confundir o gênero agente público com alguma de suas mais conhecidas espécies na Administração Pública, o servidor público e o empregado público. Tais denominações são distintas, possuindo sentido estrito, como será visto a seguir.

Conforme Di Pietro (2013, p. 585) “agente público é toda pessoa física que presta serviços ao Estado e às pessoas jurídicas da Administração Indireta”. A autora lembra que antes da Constituição vigente, os agentes que prestavam serviços às pessoas jurídicas de direito privado instituídas pelo Poder Público eram excluídas deste grupo. Hoje, o artigo 37 da referida lei, exige a sua inclusão.

Quanto à expressão agentes públicos, Mello assevera que:

Esta expressão - “agentes públicos” - é a mais ampla que se pode conceber para designar genérica e indistintamente os sujeitos que servem ao Poder Público como instrumentos expressivos de sua vontade ou ação, ainda quando o façam apenas ocasional ou episodicamente (MELLO, 2013, p. 248).

Dessa forma, a expressão abarca desde o Chefe do Executivo, como os senadores, os ocupantes de emprego ou cargo público, servidores de autarquias, entre outros.

Ainda, conforme Mello (2013, p. 249), “dois são os requisitos para caracterização do agente público: um, de ordem objetiva, isto é, a natureza estatal da atividade desempenhada; outro, de ordem subjetiva: a investidura nela”.

Meirelles, por sua vez, faz a seguinte conceituação de agente público:

São todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal. Os agentes normalmente desempenham funções do órgão, distribuídas entre os cargos de que são titulares, mas excepcionalmente podem exercer funções sem cargo (MEIRELLES, 2009, p. 75).

Conforme Gasparini (2005), a existência dos agentes públicos é indispensável para a execução dos serviços e obras da administração pública, é ingrediente para a realização de qualquer tarefa. A noção, para o autor, alcança todos os que desempenham função pública, independentemente de vínculo, forma de investidura e natureza da vinculação com a Administração Pública.

Em suma, os agentes públicos exprimem a vontade do Estado, são munidos de poder de manifestar-se em nome deste e, ainda que haja defeito que invalide a sua investidura como agente público, os atos praticados pelo agente público em nome do Estado reputam-se válidos.

Neste sentido, Mello (2013) aponta que, mesmo com uma investidura irregular, em nome do princípio da aparência, boa-fé, segurança jurídica e presunção de legalidade dos atos administrativos, reputam-se válidos os atos praticados pelo agente.

Bastos (2001) assevera que, desde sempre, onde houve qualquer organização política da sociedade, exercitou-se uma atividade administrativa, necessitando de agentes para desempenhar a função pública. O Estado surge, primeiramente, como um “estado de polícia ou absoluto”, onde o poder se concentrava nas mãos do monarca e os agentes eram pessoas presas por laços de fidelidade muito forte a este. Após, com o surgimento do Estado de Direito, os agentes não são mais objetos da vontade do monarca e passam a ser tidos como expressão do querer geral.

Quanto ao vínculo existente entre o agente público e o Estado, Carvalho Filho (2012) afirma que os agentes públicos estão de alguma forma vinculados ao Poder Público, pois é em seu nome que manifestam determinada vontade.

Cretella Júnior (2002), por sua vez, assevera que a expressão não engloba somente os indivíduos designados para executar funções pertencentes ao domínio do direito público, mas em geral todos aqueles que são chamados, de modo ou de outro, para colaborar no funcionamento do serviço público.

Conforme Mello (2013), a noção de agente público não é construção de caráter meramente acadêmico, possuindo repercussão no ordenamento jurídico positivo, inclusive a fim de se tomar como ponto de partida para o reconhecimento de quem pode ser sujeito passivo de mandado de segurança.

O autor cita que:

A responsabilidade do Estado (ainda que às vezes apenas subsidiária) é suscitável por atos destes agentes, já que a entidade estatal não pode ser alheia a danos causados por quem atuou munido de atribuições ou poderes oriundos da esfera pública (MELLO, 2013, p. 250).