As implicações do Projeto de Emenda Constitucional nº. 341/2009 para a Política de Desenvolvimento Urbano.

        Mariana Fonseca Campos **

                                                                                                   Raquel Moura dos Reis

Sumário: Introdução; 1 Estado e Constituição: uma relação necessária; 2 A Emenda nº. 341/2009 e o risco para o caráter analítico da Constituição Brasileira; 3 O Meio Ambiente Equilibrado como uma garantia Constitucional. 4 A Política de Desenvolvimento Urbano; 4.1 Plano Diretor: “instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana.”. Conclusão; Referências

RESUMO

Esse trabalho objetiva abordar alguns termos que se relacionam de maneira intrínseca e possibilitam um melhor entendimento do funcionamento da própria sociedade: a Constituição e o meio ambiente. A partir de uma retomada e releitura de conteúdos, serão explicitados (mesmo que de maneira breve) os possíveis impactos do PEC 341/09 para a política de proteção do meio ambiente, principalmente no que se refere às áreas urbanas.

PALAVRAS-CHAVE

Estado Constitucional. Reforma Constitucional. Política de Desenvolvimento Urbano.

INTRODUÇÃO

Se nos propuséssemos a mergulhar na interessante análise dos inúmeros aspectos que envolvem o Direito Constitucional e o moderno Direito Ambiental realizaríamos um trabalho extenso, pois ambas as estruturas são passíveis de infinitas abordagens. Portanto, de uma maneira sucinta, realizaremos uma exposição gradativa e resumida dos caracteres importantes a nosso principal foco: as conseqüências do PEC 341/09 para o desenvolvimento urbano. Primeiramente será demonstrada a relação de dependência entre a Constituição e o Estado, uma análise que permite uma melhor compreensão do momento constitucional que se vive hodiernamente.  

Aproveitando-nos da deixa, realizaremos uma exposição sobre a característica analítica da Constituição Brasileira esclarecendo as conseqüências que esta sofrerá com a revisão proposta pela emenda em estudo. A partir disso, iniciaremos a abordagem crítica que será a base de todo o restante do presente trabalho. Adentraremos na seara Ambiental demonstrando a importância da Política de Desenvolvimento Urbano, com foco em seu instrumento principal: o plano diretor.

Por fim serão discutidas questões referentes às possíveis mudanças que ocorreriam no âmbito urbano por consequência da nova emenda.  

1  ESTADO E CONSTITUIÇÃO: UMA RELAÇÃO NECESSÁRIA

Apesar de haver inúmeras definições do que seja Estado, em qualquer esfera existe por assim dizer, um “consenso” que permite afirmar características comuns entre os conceitos como, por exemplo: a soberania interna, a independência em relação a outros Estados e a limitação a um território e a uma população. A partir disso, indagamo-nos se o Estado possui funções, se tem finalidades. E a resposta é positiva. A dúvida se concretiza quando se procura esclarecer quais são essas funções e essa resposta estará vinculada ao momento histórico, pois, o Estado se modifica. Transforma-se porque a sociedade se transforma e por isso temos definições como “Estado Liberal” (quando este é garantidor das liberdades individuais e tem prestações negativas, ou seja, deve se afastar) e também “Estado Social” (quando existem prestações positivas e este atua como garantidor).

A partir dessa análise é conveniente observar qual o papel da Constituição como “aliada” do Estado na busca de suas finalidades. Uma vez que é a

“lei fundamental e suprema de um Estado, que contém normas  referentes à estruturação do Estado, à formação dos poderes públicos, forma de governo e aquisição do poder de governar. Além disso é a Constituição que individualiza os órgãos competentes para a edição de normas jurídicas, legislativas ou administrativas.”[1]

É clara e perceptível a partir do conceito dado, a estrita relação e dependência do Estado à Constituição. É o que afirma Bonavides quando defende que “não há Estado sem Constituição, Estado que não seja Constitucional”. [2]  Da definição de Estado Constitucional retira-se a idéia de que existe uma observância, uma supremacia da legalidade, um respeito à soberania popular onde há uma garantia aos direitos fundamentais. É um antídoto contra a concentração de poder e o autoritarismo.

2 A EMENDA Nº. 341/2009 E O RISCO PARA O CARÁTER ANALÍTICO DA CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA

A doutrina classifica as Constituições em concisas ou analíticas. Ambas com diferenças nítidas, que importam consideravelmente para a análise desenvolvida no presente artigo.  Uma Constituição concisa apresenta somente normas gerais que regulam o funcionamento e a organização do Estado e da sociedade, a maioria das Constituições sintéticas são principiológicas. Nesse caso os outros assuntos, que não dizem respeito à matéria estritamente “constitucional” são regulados mediante legislação complementar. Segundo Bonavides, as Constituições concisas “resultam numa maior estabilidade do arcabouço constitucional”.[3] A concisão implica em uma flexibilização constitucional muito maior.

Já as Constituições analíticas dispõem de diferentes assuntos (sendo eles constitucionais ou não) em diversos artigos. A Constituição brasileira é considerada volumosa e prolixa, uma vez que apresenta situações que poderiam facilmente ser reguladas por Legislação infraconstitucional. Porém, deve-se sublinhar o motivo, ou motivos pelos quais uma Constituição se configura dessa maneira. Como já explicitado anteriormente, Estado e Constituição estão estritamente relacionados. Então, as características de um, de certa forma se refletem no outro. A extensão exagerada do texto constitucional é apenas reflexo de uma sociedade que necessita de uma segurança jurídica maior em várias situações.

O projeto de emenda constitucional nº. 341/2009 apresentado pelo deputado Regis Oliveira defende a retirada do texto constitucional dos artigos que tratam de matéria que não é estritamente constitucional, são 189 (cento e oitenta e nove) artigos, com isso a Constituição Brasileira ficaria somente com 70(setenta) artigos, descaracterizando assim, sua configuração analítica. Surge então o seguinte questionamento: O Brasil está preparado para ser regido por uma Constituição sintética, que exige uma maturidade muito maior do país no que diz respeito às experiências democráticas? Entendemos que não. A nova emenda se realmente for implementada, prejudicaria e fragilizaria algumas áreas que obtém proteção por dependência do manto constitucional. Uma delas é a que envolve o meio ambiente e sua proteção.  

3 O MEIO AMBIENTE EQUILIBRADO COMO UMA GARANTIA CONSTITUCIONAL

Durante tempos o meio ambiente foi explorado, sem qualquer tipo de proteção. O quadro começou a mudar com a Constituição federal de 1988 que foi a primeira a empregar a expressão “meio ambiente” em seu texto. O artigo 225, com seis parágrafos apresenta as obrigações do Poder Público como assegurador e efetivador do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Vale sublinhar o caráter universal desse direito.

“O direito ao meio ambiente equilibrado é de cada um, como pessoa humana, independente de sua nacionalidade, raça, sexo, idade, estado de saúde, profissão, renda ou residência.” [4]

O direito a vida é um direito fundamental. Logo, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado também deve ser visto como tal, pois a saúde dos seres humanos esta diretamente ligada aos elementos da natureza (água, solo, ar..).. O dever de proteger e preservar o meio ambiente não é só do Poder Público, mas de toda população, existe aqui um “casamento” necessário entre Estado e sociedade civil Como a existência humana no planeta é uma cadeia de elos sucessivos, o meio ambiente deve ser preservado para a presente e futuras gerações, é o que se chama de solidariedade intergeracional.

Nesse diapasão, destaca-se também que existem no decorrer do texto constitucional outros artigos inerentes a esse assunto e que também serão modificados com a nova emenda. O artigo 182 por exemplo, trata da política de Desenvolvimento Urbano, é onde encontra-se a disposição que explana sobre o Plano Diretor. As áreas urbanas também são englobadas no conceito de meio ambiente, afinal são regiões de uso público nas quais os seres humanos desenvolvem suas principais atividades e que por isso, também carecem de uma proteção especial.

4 A POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO URBANO

Cerca de 80% da população do país mora em área urbana e as cidades brasileiras apresentam problemas comuns de falta de planejamento e organização. Com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, é que em seu artigo 182 a Constituição Federal trata da política de desenvolvimento urbano. Esta, é um conjunto de providências que objetiva ordenar os espaços habitáveis, organizando todas as áreas nas quais nós, seres humanos, exercemos as funções sociais indispensáveis à nossa sobrevivência, como a habitação, o trabalho, a recreação (lazer) e a circulação. Os entes federativos responsáveis por promover essa política são os municípios que, de modo a melhorar as condições da vida do homem na comunidade se utilizam de instrumentos que facilitam esse controle administrativo e organizacional.                       

4.1 Plano Diretor: “instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana.”[5]

Com previsão no artigo 182, § 1º da Constituição Federal. O Plano Diretor é um conjunto de normas obrigatórias, elaborado pelo prefeito e discutido com a comunidade, para ser transformado em lei pela Câmara Municipal.  Sua função é regular as atividades e os empreendimentos do Poder Público Municipal, das pessoas físicas ou jurídicas. São regras que determinam o que pode e o que não pode ser feito em cada parte da cidade. É obrigatório para as cidades com mais de vinte mil habitantes.     

O Plano Diretor tem prioridade sobre outros planos empregados no município pois, visa assegurar melhores condições de vida para a população. A existência desse plano é essencial para que haja uma ordenação do crescimento e da transformação da cidade. As finalidades principais desse instrumento são: incentivar a participação da população na gestão do município, apontar rumos para um desenvolvimento local economicamente viável e socialmente justo além de ecologicamente equilibrado e apontar diretrizes para a proteção do meio ambiente (mananciais, as áreas verdes e o patrimônio histórico local).      

Com a proposta de emenda constitucional n.º 341/2009, o artigo 182 da Constituição Federal será excluído e a política de desenvolvimento urbano só será tratada em lei ordinária ou complementar, o que não representa uma mudança drástica. A grande implicação é a exclusão do § 1º que explana sobre o Plano Diretor, indicando inclusive a sua obrigatoriedade para as cidades com mais de 20 mil habitantes. Sendo tratado somente por meio de Legislação Complementar, o Plano de Diretor se torna mais fragilizado na medida em que poderá ter sua obrigatoriedade abalada facilmente pois, o processo de mudança na Legislação Complementar é muito menos denso quando comparado ao processo que modifica um dispositivo Constitucional (enfatiza- se mais uma vez a segurança jurídica assegurada pela Constituição).                      

Isso seria o caos no âmbito urbano, imaginemos as cidades desenvolvendo-se sem um planejamento prévio que imponha limitações, sem uma ordenação concreta. As diretrizes que importam na proteção ambiental ficariam facilmente em segundo plano, sendo o ponto mais crítico a não participação do povo na gestão municipal.    

CONCLUSÃO

Dado o exposto, conclui-se que não é cabível a implantação da emenda constitucional nº 341/2009. É certo que uma Constituição sintética é considerada mais virtuosa, contudo não se pode exigir que um Estado que atua com base em uma Constituição analítica, sofra o impacto de um recorte constitucional de maneira tão brusca. Não se pode desconsiderar o fato de que as Constituições nada mais são do que um fruto da história de uma sociedade, na seara política, econômica e jurídica. Se um povo, deposita uma confiança tamanha no texto constitucional acoplando a este, aspectos inerentes a vários âmbitos da sociedade, isso nada mais é do que um reflexo, uma indicação de que esta coletividade ainda está passando por um processo de amadurecimento de suas estruturas democráticas. Processo este pelo qual alguns países já passaram e por isso, tem configurações constitucionais diferentes.

O Brasil ao lidar com problemas considerados “pós-modernos”, como o que diz respeito à proteção do meio ambiente, necessitou e ainda necessita de uma previsão constitucional que organize, que esclareça todos os pontos relevantes desse aspecto. Do contrário, estaríamos sujeitos à discricionariedade de vários sujeitos, tanto no âmbito político, quanto no jurídico, o que representaria uma não efetividade das normas e geraria uma insegurança jurídica significativa.

REFERÊNCIAS

BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 14 ed. São Paulo: Malheiros, 2004.

BRASIL. Legislação Complementar. Lei nº. 10.257 de 10 de Julho de 2001, 6 ed. São Paulo: Rideel, 2008

BULOS, Uadi Lammêgo. Constituição Federal Anotada. 6. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2005.

CANOTILHO, J.J. Gomes; MOREIRA, Vital. Fundamentos da Constituição. Coimbra: Coimbra Editora, 1991. 

FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 29. ed. rev, e atual. São Paulo: Saraiva, 2002.    

MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 15. ed. rev., atual. e amp. São Paulo: Malheiros Editores.