NOÇÕES QUANTO A ATUAÇÃO EXTRAJUDICIAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO

1. INTRODUÇÃO

O Ministério Público, segundo dispõe nossa Carta Magna “é uma instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático, e dos interesses sociais e individuais indisponíveis”, ou seja, cabe ao Ministério Público atuar como guardião dos direitos da sociedade.

A defesa dos direitos inerentes à sociedade na maioria das vezes se dá através da via judicial, no entanto, esse órgão em alguns casos tem buscado resolver esses problemas exercendo uma atuação extrajudicial.

A atuação extrajudicial do Parquet pode se dar das seguintes maneiras: Audiências Públicas, Reuniões, Procedimento Administrativo Preliminar, Inquérito Civil, Procedimento Investigatório Criminal, Recomendações e por fim o Termo de Ajustamento de Conduta.

O presente estudo pretende demonstra como funciona cada uma dessas atuações extrajudiciais praticadas pelo Ministério Público, prazos e subordinações das demais pessoas quanto às mesmas.

2. MINISTÉRIO PÚBLICO

O Ministério Público é um órgão que tem como objetivo defender os direitos de toda sociedade, ou seja, busca agir como guardião dos cidadãos para que esses possam viver em um país democrático. Dispõe a Constituição Federal que ele é uma “instituição permanente essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis” [1].

3. ATUAÇÃO EXTRAJUDICIAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO

O Ministério Público na maioria das vezes procura resolver os conflitos da sociedade através da via judicial, no entanto, a ele cabe também poder atuar de forma extrajudicial para solução dos conflitos. A atuação extrajudicial do Ministério Público poderá ser exercida através de Audiências Públicas, Reuniões, Procedimento Administrativo Preliminar, Inquérito Civil, Procedimento Investigatório Criminal, Recomendação, Termo de Ajustamento de Conduta.

A atuação extrajudicial do Ministério Público é muito eficaz, pois possibilita que os conflitos que sejam de interesse da sociedade sejam resolvidos de forma mais ágil. Esses atos além de serem independentes e autônomos, podem serem  requeridos de forma direta do poder público sem a necessidade de acionar o poder judiciário, propiciando assim, rapidez e efetividade na solução dos conflitos da sociedade, evitando dessa maneira a sobrecarga do poder judiciário.

Note-se que essas medidas são eficazes, pois, se não houver solução do conflito, o Ministério Público poderá propor a medida judicial cabível, e também não requer qualquer infraestrutura e nem possui um orçamento muito elevado.

A própria Lei Orgânica Nacional do Ministério Público dispõe a respeito desses procedimentos em seu texto legal. Segundo o artigo 25, IV cabe ao parquet “promover o inquérito civil...”. [2]

Dispõe ainda em seu artigo 26 e incisos que:

No exercício de suas funções, o Ministério Público poderá:

I - instaurar inquéritos civis e outras medidas e procedimentos administrativos pertinentes e, para instruí-los:

a) expedir notificações para colher depoimento ou esclarecimentos e, em caso de não comparecimento injustificado, requisitar condução coercitiva, inclusive pela Polícia Civil ou Militar, ressalvadas as prerrogativas previstas em lei;

b) requisitar informações, exames periciais e documentos de autoridades federais, estaduais e municipais, bem como dos órgãos e entidades da administração direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

c) promover inspeções e diligências investigatórias junto às autoridades, órgãos e entidades a que se refere a alínea anterior;

II - requisitar informações e documentos a entidades privadas, para instruir procedimentos ou processo em que oficie;

III - requisitar à autoridade competente a instauração de sindicância ou procedimento administrativo cabível;

IV - requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial e de inquérito policial militar, observado o disposto no art. 129, inciso VIII, da Constituição Federal, podendo acompanhá-los;

V - praticar atos administrativos executórios, de caráter preparatório;

VI - dar publicidade dos procedimentos administrativos não disciplinares que instaurar e das medidas adotadas;

VII - sugerir ao Poder competente a edição de normas e a alteração da legislação em vigor, bem como a adoção de medidas propostas, destinadas à prevenção e controle da criminalidade;

VIII - manifestar-se em qualquer fase dos processos, acolhendo solicitação do juiz, da parte ou por sua iniciativa, quando entender existente interesse em causa que justifique a intervenção. [3]

3.1 AUDIÊNCIA PÚBLICA

É a reunião na qual a sociedade e as pessoas que sejam interessadas possam debater a respeito de determinado assunto que seja de interesse da sociedade, colhendo opiniões e sugestões, cabendo ao Ministério Público utilizar o que foi discutido para apurar qual procedimento a ser efetuado.

Note-se que o próprio artigo 27 da lei 8.625 que é a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público dispõe em seu inciso IV que cabe a ele:

...promover audiências públicas e emitir relatórios, anual ou especiais... [4]

Para Hugo Nigro MAZZILLI as audiências públicas competidas ao Ministério Público, considerada a sua relevância para o desempenho da missão institucional do Parquet. Observa que se trata de um mecanismo novo na legislação orgânica da Instituição, importado de outros países onde servia para que os cidadãos participassem da gestão da coisa pública, envolvendo-os no próprio processo de decisão do Governo, revestindo, assim, a decisão, de maior publicidade e legitimidade. [5]

Daniel Alberto SABSAY e Pedro TARAK entendem que audiência pública pode ser considerada como “a passagem de uma democracia representativa para uma democracia participativa". [6]

Audiência Pública é um mecanismo pelo qual o cidadão e as entidades civis (as entidades chamadas não governamentais) podem colaborar com o Ministério Público no exercício de suas finalidades institucionais, e, mais especialmente, participar de sua tarefa constitucional consistente no zelo do interesse público e na defesa de interesses metaindividuais (como o efetivo respeito dos Poderes Públicos aos direitos assegurados na Constituição, o adequado funcionamento dos serviços de relevância pública, o respeito ao patrimônio público, ao meio ambiente, aos direitos dos consumidores, aos direitos das crianças e adolescentes, à produção e programação das emissoras de rádio e televisão, etc.). [7]

3.2 REUNIÕES

Além de servirem para que o Ministério Público tenha conhecimento de assuntos de interesse da sociedade, elas servem também para que sejam solucionados problemas envolvendo o parquet, comunidade, autoridade e qualquer parte interessada, procurando dessa maneira resolver questões de interesse social.

3.3 PROCEDIMENTOS PREPARATÓRIOS ADMINISTRATIVOS

Quando o Ministério Público é noticiado de alguma irregularidade em que possa resultar a propositura de alguma ação civil pública, ele procede com uma investigação realizada pela própria instituição a qual é denominada de Procedimento Preparatório, ou seja, este se constitui de uma investigação realizada pelo Ministério Público para se verificar alguma irregularidade nos direitos coletivos da sociedade e também aqueles referentes ao patrimônio público.

Essa investigação dá-se através de busca de indícios, informações, perícias, documentos, depoimento entre outros para se comprovar a veracidade dessas irregularidades.

Possui caráter preparatório. No entanto, quando as circunstâncias assim o indicar, essa medida poderá se tornar obrigatória já que poderá ser o único instrumento de coleta de provas para a propositura de uma futura ação civil pública ou outra medida.

 Esse procedimento possui um prazo para conclusão de 90 dias. Sendo verificada alguma irregularidade o Ministério Público o Promotor de Justiça competente instaurará um inquérito civil ou outras medidas cabíveis ao caso, no entanto, caso não encontre provas suficientes, poderá arquivá-lo.

3.4 PROCEDIMENTO INVESTIGATÓRIO CRIMINAL

O procedimento investigatório criminal realizado pelo parquet tem como objetivo investigar crimes e também contravenções em âmbito penal, para isso, utiliza-se de coleta de documentos, perícias, depoimentos, dentre outros.

Esse procedimento tem início através de uma portaria assinada por um Promotor de Justiça sendo um procedimento que não sendo necessária a interferência policial ou qualquer sindicância. Quando necessário, o Promotor poderá requisitar que a autoridade policial proceda a instauração de um inquérito e havendo veracidade na ocorrência de algum delito, o promotor de justiça deverá interpor uma ação penal pública para fazer com que cesse a infração. O prazo de conclusão para o referido procedimento é de 90 dias, prorrogando-se conforme houver necessidade.

Quanto à legitimidade do Parquet, podemos perceber que dentre suas atribuições cabe a ele “requisitar diligências investigatórias e a instauração do inquérito policial e de inquérito policial militar, podendo acompanhá-los e produzir provas”. [8]

3.5 RECOMENDAÇÃO

Recomendação nada mais é do que o instrumento de que se utiliza o Ministério Público para alertar os agentes públicos sobre a necessidade de resolver determinada situação que possa estar irregular ou que pode levar à mesma.

O Promotor de Justiça, verificando haver alguma irregularidade ou pelo menos uma possível irregularidade, poderá emitir uma recomendação, no entanto, ela não tem caráter obrigatório para o agente público, mas se a mesma não for cumprida, o Promotor de Justiça poderá tomar as medidas cabíveis para solução do problema.

A própria lei orgânica do Ministério Público que regula sobre as normas gerais do Ministério Público do Estado dispõe em seu artigo 27, I, parágrafo único, IV prevendo:

Art. 27 — Cabe ao Ministério Público exercer a defesa dos direitos assegurados nas Constituições Federal e Estadual, sempre que se cuidar de garantir-lhe o respeito:

I — pelos poderes estaduais e municipais;

...

Parágrafo único. No exercício das atribuições a que se refere este artigo, cabe ao Ministério Público, entre outras providências:

...

IV — promover audiências públicas e emitir relatórios, anual ou especiais, e recomendações dirigidas aos órgãos e entidades mencionadas no "caput" deste artigo, requisitando ao destinatário sua divulgação adequada e imediata, assim como resposta por escrito.[9] (Sublinhou-se).

Entende Hugo Nigro Mazzilli que:

Embora as recomendações, em sentido estrito, não tenham caráter vinculante, isto é, a autoridade destinatária não esteja juridicamente obrigada a seguir as propostas a ela encaminhadas, na verdade têm grande força moral, e até mesmo implicações práticas. Com efeito, embora as recomendações não vinculem a autoridade destinatária, passa esta a ter o dever de: a) dar divulgação às recomendações; b) dar resposta escrita ao membro do Ministério Público, devendo fundamentar sua decisão. [10]

A recomendação, apesar de não ter o condão de vincular a atuação do Poder Público, pode servir para a reflexão do administrador, do legislador, dos agentes públicos a quem ela se dirige e, com isso, contribuir para a proteção em abstrato e a efetivação em concreto de direitos constitucionais, especialmente os de dimensão coletiva. [11]

3.6 TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA

O termo de ajustamento de conduta (TAC) é um instrumento legal destinado a colher do causador do dano ao meio ambiente, entre outros interesses difusos e coletivos, um título executivo de obrigação de fazer e não fazer, mediante o qual, o responsável pelo dano assume o dever de adequar a sua conduta às exigências legais, sob pena de sanções fixadas no próprio termo. [12]

O TAC (termo de ajustamento de conduta) tem como função evitar que seja acionado o poder judiciário, sendo ela um acordo feito entre o Parquet e a pessoa que cometeu a irregularidade, para que essa se submeta a algumas exigências propostas pelo Ministério Público para que o mesmo não inicie uma ação judicial.

O termo de ajustamento de conduta prevê algumas hipóteses em que “propõe a quem gerou o dano para que possa repará-lo em prol da sociedade, mas se o acordo não for cumprido, o parquet como possui autonomia, poderá ingressar com uma ação judicial de execução”. [13]

Para Hugo Nigro Mazzilli dispõe algumas características do termo de ajustamento de conduta das quais são:

a) é tomado por termo por um dos órgãos públicos legitimados à ação civil pública; b) nele não há concessões de direito material por parte do órgão público legitimado, mas sim por meio dele o causador do dano assume obrigação de fazer ou não fazer (ajustamento de conduta às obrigações legais); c) dispensa testemunhas instrumentárias; d) dispensa a participação de advogados; e) não é colhido nem homologado em juízo; f) o órgão público legitimado pode tomar o compromisso de qualquer causador do dano, mesmo que este seja outro ente público (só não pode tomar compromisso de si mesmo); g) é preciso prever no próprio título as cominações cabíveis, embora não necessariamente a imposição de multa; h) o título deve conter obrigação certa, quanto à sua existência, e determinada, quanto ao seu objeto, e ainda deve conter obrigação exigível. O compromisso assim obtido constitui título executivo extrajudicial. [14]

3.7 INQUÉRITO CIVIL

Para finalizar a atuação extrajudicial do Ministério Público discutiremos sobre o inquérito civil que se trata de um ato que visa apurar irregularidades através da coleta de dados, informações, documentos, depoimentos, perícia e o que mais for necessário.

O inquérito civil possui muita semelhança com o inquérito policial, no entanto, esse deve ser instaurado por uma portaria e tem como prazo de conclusão 90 dias, podendo ser prorrogado se houver necessidade.

Se ficar comprovado a veracidade dos fatos colhidos pelo inquérito civil, o Promotor de Justiça poderá interpor uma ação civil pública ou se preferir, poderá celebrar um TAC com o indivíduo que causou a irregularidade, mas se verificar a ausência de irregularidade deverá arquivá-lo.

O inquérito civil foi consagrado pelo nosso ordenamento jurídico no artigo 8º, § 1º da lei 7.347/85 que dispõe o seguinte:

O Ministério Público poderá instaurar, sob sua presidência, inquérito civil, ou requisitar, de qualquer organismo público ou particular, certidões, informações, exames ou perícias, no prazo que assinalar, o qual não poderá ser inferior a 10 (dez) dias úteis. [15]

Nossa Carta Magna também consagra o inquérito civil dispondo que “são funções institucionais do Ministério Público (...) promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos”. [16]

Para Motauri Ciocchetti de Souza, o inquérito civil é “um procedimento administrativo de natureza inquisitiva, presidido pelo Ministério Público – MP e que tem por finalidade a coleta de subsídio para a eventual propositura de ação civil pública pela instituição”. [17]

Hugo Nigro Mazzilli por sua vez entende que inquérito civil:

é um procedimento administrativo preparatório, instaurado, presidido, e eventual arquivado pelo Ministério Público, destinado a colher elementos de convicção que embasem o eventual ajuizamento de ação civil pública a seu cargo ou sirvam de apoio para o exercício de outra atribuição ministerial.

4. CONCLUSÕES

Foi concluído por meio desse estudo que o Ministério Público pode atuar tanto através da via judicial ou através da via extrajudicial para tentar a solução dos conflitos que surgem no seio da sociedade. Com essa pesquisa conseguiu-se identificar qual a eficácia, quais os atos praticados extrajudicialmente pelo Parquet e como funciona cada um desses atos.

A atuação extrajudicial do Ministério Público se dá com a prática dos seguintes atos: Audiências Públicas, Reuniões, Procedimento Administrativo Preliminar, Inquérito Civil, Procedimento Investigatório Criminal, Recomendações e o Termo de Ajustamento de Conduta.

Quanto à eficácia, chegou-se à conclusão que esses atos são eficazes, pois podem ser requeridos de forma direita das partes ou do entre público e que não requerem qualquer infraestrutura.

Diante do estudo a importância dos instrumentos utilizados para dar maior eficiência às competências do Ministério Público, como forma de melhor e dar maior aproximação institucional com a coletividade, que de sua finalidade legal, sendo um ótimo caminho de desobstrução do judiciário e de uma prestação jurisdicional de melhor qualidade.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ALMEIDA, Gregório Assagra de. Recomendação pelo Ministério Público e o autocontrole da constitucionalidade. Jus Navigandi, Teresina, ano 13, n. 1958, 10 nov. 2008. Disponível em: . Acesso em: 16 mar. 2011.

BRASIL – CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1967. Versão digital da Presidência da República. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constitui%C3%A7ao67.htm>. Acessado em 01 maio 2011.

BRASIL – LEI 7.347 DE 24 DE JULHO DE 1985. Versão digital da Presidência da República. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L7347orig.htm>. Acessado em: 23 abril 2011.

BRASIL – LEI 8.625 DE 12 DE FEVEREIRO DE 1993. Versão digital da Presidência da República. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8625.htm>. Acessado em: 04 maio 2011.

BRASIL – MINISTÉRIO PÚBLICO DE SANTA CATARINA. Atuação das Promotorias de Justiça. Disponível em: http://portal.mp.sc.gov.br/portal/webforms/interna.aspx?secao_id=94. Acessado em: 07 fevereiro 2011.

De MIO, Geisa Paganini. FERREIRA FILHO, Edward. CAMPOS, José Roberto. O inquérito civil e o termo de ajustamento de conduta para resolução de Conflitos ambientais . In Revista de Direito Ambiental. Ano 10, nº 39, julho-setembro 2005, p. 92-101 apud SCALASSARA1, Lecir Maria. Conflitos ambientais: o acesso à justiça e os meios alternativos de solução de conflitos . Rev. Disc. Jur. Campo Mourão, v. 2, n. 2, jul./dez. 2006

MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo: meio ambiente, consumidor, patrimônio cultural, patrimônio público e outros interesses . 21 ed. rev. ampl. e atual. São Paulo: Saraiva, 2008.

MAZZILLI, Hugo Nigro. Regime Jurídico do Ministério Público. São Paulo: Saraiva, 1996.

PEREIRA, Rosana Araújo de Sá Ribeiro. Promotorias Especiais: atuação extrajudicial na resolução dos conflitos sociais. Disponível em: http://www.premioinnovare.com.br/praticas/promotrias-especiais-atuacao-extra-judicial-na-resolucao-dos-conflitos-sociais/print/. Acessado em 02 fevereiro 2011.

SOARES, Evanna. A audiência pública no processo administrativo. Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 58, 1 ago. 2002. Disponível em: . Acesso em: 25 abril 2011.

SOUZA, Motauri Ciocchetti. Ação Civil Pública e Inquérito Civil. São Paulo: Saraiva, 2005.

TEOTÔNIO, Paulo José Freire. Da não obrigatoriedade da instauração do procedimento preparatório para propositura da ação civil pública. Disponível em: http://www.fiscolex.com.br/doc_1113891_DA_NAO_OBRIGATORIEDADE_INSTAURACAO_PROCEDIMENTO_PREPARATORIO_PROPOSITURA_ACAO_CIVIL_PUBLICA.aspx. Acessado em: 11 março 2011.