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 Sala dos Doutrinadores - Artigos Políticos
Autoria:

Sergio Araújo Nunes


Advogado, pós graduado em direito tributário pela Universidade Gama Filho, e em Docência Superior pela Faculdade Redentor, ex-Consultor do IBAM, ex-Procurador Geral de Municípios no Rio de Janeiro, e Consultor do CEASP/RJ.

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Artigos Políticos Direito Eleitoral Eleições Municipais

Desaprovação das Contas de Campanha Eleitoral.

O objetivo deste trabalho é apresentar uma reflexão sobre as decisões judiciais que possam acarretar a inelegibilidade de candidatos em decorrência da desaprovação das contas das campanhas eleitorais.

Texto enviado ao JurisWay em 23/07/2011.

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As freqüentes alterações que vem sendo introduzidas na legislação eleitoral brasileira decorrente de normas resolutivas e decisões emanadas dos tribunais eleitorais vêm provocando nos operadores do direito e nos pretendentes a cargo eletivo grande perplexidade.

Ao tratar dos direitos e garantias fundamentais, a vigente Constituição Federal contemplou os direitos políticos, e estabeleceu as condições de elegibilidade, e as hipóteses de inelegibilidade, dispondo que as normas disciplinadoras desses direitos têm aplicação imediata, de sorte que observadas as disposições constitucionais, somente a Lei Complementar à Constituição cabe estabelecer outros casos de inelegibilidades nela não previstos.

O que se tem observado ao longo dos últimos anos é o surgimento de inovações no processo eleitoral, tanto por parte do Poder Legislativo, que não observa a hierarquia do processo legislativo, quanto por parte do Tribunal Superior Eleitoral que através de Resoluções cria hipóteses de inelegibilidades de forma diversa daquelas previstas na Constituição Federal, dificultando o acesso dos cidadãos o livre exercício de seus direitos políticos.

Com o intuito de minimizar as angústias causadas por fenômenos casuísticos que provocam sensação de impotência nos operadores do direito e nos candidatos a cargos eletivos,  no presente trabalho resgatar a prevalência das disposições constitucionais aplicáveis ao processo eleitoral, de modo a possibilitar que aquelas atingidas por normas legais e resolutivas de menor hierarquia sejam contrastadas com a Carta Política Nacional.

Sabemos que o processo legislativo previsto na Constituição compreende a elaboração de emenda à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resolução.

A posição dos atos legislativos e a prevalência de uns sobre os outros leva em consideração a forma como são iniciadas, discutidas e votadas suas proposições e o quórum de votação necessário à sua aprovação.

Quanto maior for o quórum de votação exigido, e mais complexa sua tramitação nas casas legislativas, maior será a dificuldade de sua aprovação, alteração ou revogação do ato legislativo, o que torna superior seu grau de hierarquia em relação aos atos legislativos de menor quorum e complexidade.

Uma emenda à Constituição, por exemplo, para ser aprovada, terá de ser discutida e votada na Câmara dos Deputados e no Senado Federal, em dois turnos, e obter em ambos os turnos, o quorum de maioria qualificada de pelo menos três quintos dos votos. No caso das leis complementares, para serem aprovadas necessitam de maioria absoluta.

Tantos as emendas à Constituição, quanto às leis complementares, necessitam de quorum especial de votação, manifestado por mais da metade do número total dos membros que integram as duas Casas Legislativas, independente de estarem presentes ou ausentes à sessão de votação.

Para uma melhor compreensão, passamos a análise do processo legislativo adotado pelo constituinte para introduzir alteração no texto constitucional que exige lei complementar para disciplinar os casos e os prazos de inelegibilidade.

Em sua redação original, a Constituição de 1988, além dos casos de inelegibilidade previstos nos §§4º ao 7º do artigo 14, remeteu à Lei Complementar competência para estabelecer outros casos de inelegibilidade e os prazos para sua cessação (§9º.), sobrevindo a Lei Complementar 64/1990 que passou a disciplinar as inelegibilidades, e sofreu alteração pela Lei Complementar 81, de 13/04/1994, que elevou de 3 para 8 anos os prazos de inelegibilidade dos parlamentares que perderam o mandato por infringência às disposições aplicáveis aos deputados e senadores, e aqueles cujo procedimento for declarado incompatível com o decoro parlamentar.

Posteriormente, o artigo 9º do artigo 14 da Constituição de 1988, foi alterado pela Emenda Constitucional de Revisão 4/94, acrescentando-lhe a probidade administrativa, a moralidade para o exercício do mandato, considerada a vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício da função, cargo ou emprego na administração direta e indireta.

Como se vê, além das inelegibilidades expressamente previstas na Constituição Federal, há casos de inelegibilidade disciplinados em leis complementares, isto por delegação da própria Constituição, não havendo qualquer outra espécie de ato legislativo que possa tratar dessa matéria. Caso exista, não tem assento constitucional.

De outro lado encontram-se a maioria das leis ordinárias, cuja aprovação, alteração ou revogação, depende do quorum ordinário de votação, assim entendido as maiorias simples, que é representado pela maioria dos votos dos parlamentares presentes à seção de votação, desde que ali compareça mais da metade dos membros da respectiva Casa Legislativa.

Portanto, excetuadas as hipóteses previstas na Constituição, qualquer ato legislativo que venha a dispor sobre inelegibilidade que não seja revestido em forma de lei complementar aprovada por maioria absoluta dos membros do Poder Legislativo, não tem o condão de cercear direito político dos candidatos que, porventura, tenham tido suas contas de campanha anterior desaprovadas, salvo se ficar comprovado que as desaprovações das contas tenham decorrido de abuso de poder econômico capaz de influenciar nos resultados das eleições, mesmo assim, se tais fatos tiverem sido objetos de representação e julgada procedente pelo Poder Judiciário.

Inexistindo qualquer das hipóteses acima aventadas, não há que se cogitar a inelegibilidade do candidato, não havendo óbice para que o mesmo possa obter o registro de sua candidatura junto à justiça eleitoral, sob pena de o candidato vir a ter cerceado o seu direito político.

A doutrina e a jurisprudência pátrias são unânimes em afirmar que não existem hipóteses de inelegibilidade de candidato a cargo político que não aquelas previstas na Constituição e naquelas enunciadas em Lei Complementar Federal.

Nossa preocupação é com as interpretações que vêm sendo dada aos dispositivos das leis ordinárias e das Resoluções do Tribunal Superior Eleitoral que disciplinam os atos relacionados ao exame, aprovação e desaprovação de contas de campanha eleitoral; e sua repercussão no patrimônio jurídico dos candidatos.

Somente uma reflexão sobre as diferenças existentes entre a tramitação dos processos administrativos e processuais nos permitirá identificar se a natureza jurídica do exame das contas de campanha é administrativa ou judicial.

O fato de as contas das campanhas eleitorais se submeterem à apreciação e aprovação da justiça eleitoral, não nos conduz concluir que ao examinar tais contas, o judiciário esteja exercendo função judicial, posto que além do exercício da função judicial que constitui a principal atribuição do Poder Judiciário, ele também exerce outras funções, como a legislativa, administrativa, e a julgadora, sendo esta tanto nos processos administrativos, quanto nos processos judiciais.

As funções administrativas não são privativas do Poder Executivo, que também exerce função legislativa quando encaminha ao Poder Legislativo uma proposição ou sanciona uma lei; e função julgadora, quando decide sobre um requerimento de licença ou alvará, ou ainda sobre a admissão ou exoneração de servidor.

Da mesma forma, o Poder Legislativo quando autoriza o pagamento das despesas de viagem de um parlamentar, e a concessão de férias aos seus servidores, está exercendo uma função administrativa, e quando decide aprovar ou rejeitar o parecer prévio do Tribunal de Contas que opinou contra ou a favor das contas do Executivo, está exercendo uma função julgadora.

Com o Poder Judiciário não é diferente, embora sua principal função seja o exercício da judicatura, nem todos os atos que pratica são judiciais. O judiciário também exerce função legislativa, quando iniciar o processo legislativo sobre matérias de seu interesse; e exerce função administrativa quando instaura licitação, contrata locação, presta contas ao Tribunal de Justiça; e ainda a função julgadora, na via administrativa, e judicial, no âmbito de sua competência.

Portanto não é correto afirmar-se que o Poder Judiciário só exerce função judicial, consubstanciada no julgamento dos processos judiciais que são decididos por sentenças e acórdãos. O judiciário também profere decisões administrativas e exerce função julgadora em processo administrativo, sujeitas à apreciação e julgamento na via judicial.

Existem funções administrativas exercidas pelo Poder Judiciário que muitas vezes se confundem com sua principal função que é a judicial, posto que em ambos os casos, suas decisões se exteriorizam pelo exercício da função julgadora.

Um exemplo que nos parece ser típico exercício da função administrativa do Poder Judiciário é a apreciação e o julgamento das contas de campanha eleitoral, submetidos à decisão da justiça eleitoral. Esta decisão, no meu entender, será sempre administrativa.

Pode ocorrer que do inconformismo de uma decisão administrativa proferida nos autos da prestação de contas de uma campanha eleitoral, sobrevenha uma decisão judicial, exteriorizada por meio de uma sentença, ou até mesmo por um acórdão. Isto significa dizer que o judiciário exerceu duas funções julgadoras. Uma administrativa e outra judicial.

Assentado esse entendimento, cabe-nos perquirir sobre as repercussões que o exercício da função julgadora nos processos administrativos possa provocar nos candidatos que tiveram suas contas de campanha desaprovadas pela justiça eleitoral, e que tem levado os operadores do direito a confundir decisão administrativa com judicial.

O efeito de uma decisão da Justiça Eleitoral que decide pela desaprovação das contas de campanha eleitoral, a meu ver, se assemelham aos efeitos da rejeição das contas dos gestores públicos pelo Poder Legislativo, com base em parecer prévio do Tribunal de Contas. Ambas as decisões, por serem administrativas, sendo claro que ambas se sujeitam a revisão judicial.

No caso do gestor público, em que o parecer do Tribunal de Contas é submetido ao Poder Legislativo para, como órgão colegiado, se manifestar por maioria qualificada de 2/3 dos seus membros. Na hipótese de o parecer do Tribunal for desfavorável à aprovação das contas, e o legislativo com ele concordar, as contas são reprovadas. Agora, se o legislativo rejeitar o parecer do Tribunal de Contas que opinou pela rejeição das contas, o gestor terá suas contas aprovadas. Nesse caso, a decisão do Poder Legislativo que aprova ou rejeita as contas do Executivo se exterioriza pela aprovação de um decreto legislativo.

Em relação candidato, a aprovação ou desaprovação de suas contas de campanha, cabe à Justiça Eleitoral que se manifesta através de uma decisão. O que nos causa grande perplexidade é que essa decisão se exterioriza por uma sentença, o que suscita diversas indagações sobre o exercício das funções exercidas pelo Poder Judiciário. Trata-se de decisão administrativa ou judicial.

Pois bem. Já vimos que a função julgadora do Poder Judiciário, tanto pode ser exercida na via administrativa quanto na via judicial. Vimos também que é por meio de sentenças que as decisões judiciais são exteriorizadas. Agora vamos ver qual o ato que o judiciário exteriorizar suas decisões administrativas.

Se a sentença é um ato que põe fim a um processo judicial, a decisão proferida nos autos da prestação de contas da campanha eleitoral, que é um processo administrativo, seria mesmo uma sentença?

Ao utilizar-se da sentença para decidir pela aprovação ou desaprovação das contas do candidato, a Justiça Eleitoral não estaria suprimindo o contraditório e a ampla defesa do candidato no âmbito administrativo?

Os conhecidos recursos eleitorais das sentenças que desaprovam as contas de campanha dos candidatos são recursos administrativos ou judiciais?

Além da exigüidade dos prazos, outra diferença entre os atos (decreto legislativo e sentença) que exteriorizam as decisões sobre as contas de campanha dos gestores públicos e dos candidatos, que me chama a atenção é o fato de que, no primeiro caso, a hipótese é de uma ação judicial no juízo de primeiro grau; e no segundo caso, a hipótese é de recurso para o Tribunal Eleitoral, restando, no caso do candidato, a supressão da primeira instância.

Ora, considerando que a decisão judicial proferida em forma de sentença é atacável por meio do Recurso de  Apelação ou outro qualquer interposto perante o órgão julgador de segundo grau, como ficam garantidos o contraditório e a ampla defesa aos candidatos a cargos eletivos e aos gestores públicos que tiveram sua contas de campanha eleitoral desaprovadas pelo Juízo Eleitoral, uma vez que tais recursos serão interpostos no Tribunal para apreciação em segundo grau de jurisdição?   

E na hipótese de não ser interposto o Recurso junto ao Tribunal, ficaria aberta a possibilidade de o Ministério Público Eleitoral ou os opositores do candidato que teve suas contas de campanha desaprovadas pela Justiça Eleitoral argüirem sua inelegibilidade, por ocasião de uma pretensa candidatura, com base no artigo 14, §9º. da Constituição Federal e da Lei Complementar 64/90?

Uma reflexão sobre o assunto, me leva a divergir do entendimento que vem sendo manifestado por aqueles que advogam a tese de que a falta de interesse do candidato que teve suas contas rejeitadas ou reprovadas na via administrativa, o impede de postular em juízo o reexame de suas contas.

Sustentam alguns doutrinadores que nenhuma providência pode ser adotada pelo candidato que tomou conhecimento da reprovação de suas contas pela justiça eleitoral, e que por motivos estranhos à sua vontade, sucumbiu do prazo para recorrer. Tal alegação baseia-se na falta do interesse de agir, e somente na hipótese de uma futura impugnação de candidatura, seria o candidato legitimado a postular em juízo, pela via da contestação sua defesa, hipótese em que poderia postular indenização por danos morais, e pedir a incriminação do impugnante nos crimes eleitorais, na forma que dispõe o artigo 25, da Lei Complementar 64/90.

Para mim, essa não é a posição mais adequada a confortar o candidato que teve suas contas de campanha reprovadas pela justiça eleitoral, uma vez que a mácula do ato que possa ter dado origem à reprovação de suas contas perdurará durante toda a legislatura, quiçá, durante toda a vida, caso não consiga reformar a decisão que lhe desaprovou as contas da campanha da qual participou.

Em ambos os casos que envolvam reprovação de contas decorrentes de malversação de recursos públicos ou indícios de improbidade administrativa por parte do gestor público; ou abuso do poder econômico por parte do candidato durante a campanha, os autos da prestação de contas (que a meu ver é um processo administrativo), devem ser encaminhados ao Ministério Público para apuração e comprovação de irregularidades, cabendo a este propor a respectiva representação, se for o caso.

Diante disso, penso que há possibilidade de os candidatos que tiveram suas contas de campanha rejeitadas, recorrerem ao judiciário utilizando os meios e recursos inerentes, com o fim de obter o reexame da decisão que lhe foi desfavorável, e com isso obter a certeza se sobre ele pesará ou não o ônus da inelegibilidade que o impedirá de obter o registro de sua candidatura para concorrer ao próximo pleito eleitoral.

Dentre os instrumentos jurídicos que o candidato pode utilizar no âmbito da justiça eleitoral, podemos citar: o mandado de segurança, os embargos de declaração, o agravo de instrumento, os recursos especial, ordinário, extraordinário, e se for o caso ao ação rescisória. Por questão de eventualidade, é importante que o candidato apresente pré-questionamento aos dispositivos constitucionais e legais violados em suas ações e defesas, a fim de que possa provocar a manifestação dos Tribunais Superiores, caso haja necessidade.

PALAVRAS-CHAVE: Eleições Municipais, Reprovação das Contas, Campanha Eleitoral, Candidato, Inelegibilidade. Decisão Administrativa, Decisão Judicial,  Recurso do Candidado.

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