A ComissÃo Européia: estrutura e principais funções desempenhadas por esta instituição no âmbito da União Européia.

Verônica Vaz de Melo[1]

José Luiz Quadros de Magalhães[2]

1 - breve histórico

Dentre todas as instituições que compõem a estrutura da União Européia, a Comissão Européia, politicamente independente, é a que possui as características de supranacionalidade presentes de forma mais explícita. A busca de uma política econômica de natureza supranacional é uma necessidade da Europa ocidental capitalista do pós segunda-guerra mundial. A construção de um espaço comum econômico que permita a reconstrução do capitalismo de mercado regulamentado é uma necessidade em um mundo partido em dois grandes grupos de interesse. A necessidade de construir um espaço econômico capitalista que promova um nível mínimo de bem estar social é uma necessidade na guerra ideológica travada a partir de então. O capitalismo deve, pela primeira vez, mostrar que é capaz de promover desenvolvimento econômico com bem estar, o que nunca, até então, fora capaz de realizar.

A formação de atual União Européia foi um projeto de um pequeno mas poderoso grupo representativo do poder econômico de direita e de uma esquerda moderada à busca de espaço para a construção de um espaço de bem estar social mesmo que isto custasse abrir mão de reivindicações históricas em busca da superação da economia capitalista. A fundação da União Européia de hoje não foi um projeto democrático assim como ainda hoje não é. São poucos e limitados os espaços de participação popular e há uma clara uniformização das políticas econômicas, nos mais variados setores, que retiram dos estados membros da União, qualquer possibilidade de fazer diferente. As condições de adesão à União são extremamente restritivas à liberdade de ação dos governos locais no que diz respeito às escolhas de políticas econômicas que não se enquadrem ao precário e injusto modelo neoliberal, restando a estes governos a gestão do possível, dentro de um modelo pronto e não flexível.

De acordo com Helen Wallace (2000)[3], na história da União Européia, a Comissão Européia tem sua origem em 1951, com a criação da chamada High Authority of European Coal and Steel Community. Nesta fase inicial, a Comissão atuava tanto como secretariado quanto como órgão proto-executivo no sistema institucional da União Européia. Era, então, considerada como um órgão executivo in nature e possuía considerável autonomia. É desta experiência que o termo supranacional foi concebido no âmbito da formação da União Européia. O ônus para o desenvolvimento da credibilidade, perspicácia e base política de poder da Comissão foi deixado a cargo da própria instituição. É justamente este o ponto complicado, uma vez que, a autonomia dos organismos supranacionais, distantes do povo, mesmo que seja pela ausência de uma precária democracia representativa com poucas opções, retira da população a possibilidade de escolha das questões que realmente interessam, ou seja: a escolha de um modelo econômico capaz de emancipar e incluir e a escolha de um sistema político efetivamente participativo e representativo da vontade do povo. A União Européia não teve uma origem democrática e não tem um funcionamento democrático, limitando-se a mecanismos participativos limitados e, portanto, extremamente precários e pouco representativos.

Atualmente, a sede da Comissão Européia situa-se em Bruxelas, na Bélgica. Porém, a Comissão possui representações em todos os países da União Européia, fora isto, possui delegações em muitas capitais de países de todo o mundo. O trabalho da Comissão é realizado pelos seus quadros técnicos, tradutores, intérpretes e pessoal administrativo.

2 - SIGNIFICADO DO TERMO COMISSAO E A ESTRUTURA INTERNA DE FUNCIONAMENTO DA COMISSÃO EUROPÉIA

O termo Comissão possui dois significados. O primeiro diz respeito aos membros da Comissão, isto é, o College (equipe) de homens e mulheres designados pelos Estados Membros e pelo Parlamento para gerir a instituição e tomar as decisões da competência de tal instituição. Estes membros que compõem o College são conhecidos como Comissários. Como eles são escolhidos por Estados membros que possuem constituições que garantem sistemas democráticos representativos, o grau de democracia se limita a isto. O envolvimento da população nos processos de decisão, na prática, não existem.

Todos os comissários desempenharam cargos políticos nos seus países de origem, muitos no âmbito ministerial. Contudo, enquanto membros da Comissão, eles estão obrigados a zelar pelos interesses da União no seu conjunto, não recebendo instruções dos governos nacionais ou dos partidos políticos dos quais faziam parte, o que significa uma falsa neutralidade. Os Comissários são policy-makers[4] que criam e operam regras e legislações através da Comissão Européia, segundo as normas estabelecidas no Code of Conduct for Commissioners[5], um conjunto de normas que deve ser seguido rigorosamente pelos Comissários. Tal Código visa à manutenção da completa independência que possuem na realização de suas tarefas na União Européia em relação aos governos dos países membros ou qualquer outro corpo político administrativo do qual possam ser parte integrante. A independência dos Comissários em relação aos governos dos países membros não significa um mecanismo democrático, mas o contrário, uma vez que, se efetivamente autônomos retirariam poder de governos nacionais eleitos e mais próximos do povo, mesmo que ainda pouco democráticos, e se não autônomos seriam uma esfera de escolha indireta, sem, portanto, escolha e controle direto do eleitorado europeu.  

O segundo significado diz respeito à instituição em si e aos seus outros funcionários.[6] Em relação aos membros da Comissão, ou seja, ao College pode-se dizer que eles se reúnem uma vez por semana em Bruxelas para apresentar trabalhos e tomar decisões acerca das matérias propostas de forma coletiva.

Os funcionários da Comissão estão repartidos por departamentos conhecidos como Direções-Gerais (DG). Cada DG é responsável por uma área política específica, sendo chefiada por um Diretor-Geral que responde perante o Comissário competente.

Os atuais Diretórios Gerais da Comissão Européia são: Relações Institucionais e Estratégia de Comunicação; Empresas e Indústria; Transportes; Assuntos Administrativos, Auditoria e Luta anti-fraude; Justiça, Liberdade e Segurança Sociedade da Informação e Meios de Comunicação; Ambiente; Assuntos Econômicos e Monetários; Política Regional; Pescas e Assuntos Marítimos; Programação Financeira e Orçamento; Ciência e Investigação; Educação, Formação, Cultura e Multilinguísmo; Saúde e Proteção dos Consumidores; Alargamento; Desenvolvimento e Ajuda Humanitária; Fiscalização e União Aduaneira; Concorrência; Agricultura e Desenvolvimento Rural; Relações Externas e Política Européia de Vizinhança; Mercado Interno e Serviços; Emprego, Assuntos Sociais e Igualdade de Oportunidades; Comércio; Energia.[7]

Os Diretórios-Gerais são, historicamente, conhecidos por terem uma atuação específica em cada área principal de atividade política européia. As pessoas que trabalham em tais Diretórios são responsáveis pelos principais serviços civis europeus. Apesar de cada Diretório Geral ser responsável por apenas um tópico político, a maioria dos assuntos políticos a serem tratados requer uma coordenação nas relações entre os vários Diretórios Gerais, por isso tais interações imprescindíveis ao bom desempenho da Comissão ficam a cargo do Secretário-Geral sob a direção da Secretária-Geral. Compete aos Diretórios Gerais idealizar e elaborar as propostas legislativas da Comissão, as quais só são consideradas oficiais uma vez adotadas pelo College na reunião semanal. 

Com o Tratado de Maastricht, o tempo de duração do cargo de Comissário na Comissão foi ampliado para cinco anos para que coincidisse com o do Parlamento Europeu, e as nomeações passaram a ser feitas a partir de consultas ao Parlamento. Assim, de cinco em cinco anos, no prazo de seis meses após as eleições para o Parlamento Europeu, é nomeada uma nova Comissão. O procedimento ocorre da seguinte forma: primeiro, os governos dos Estados Membros designam por comum acordo o novo Presidente da Comissão, logo em seguida, o Presidente designado da Comissão, após discussão com os governos dos Estados Membros, escolhe o restante dos membros da Comissão. Depois, o novo Parlamento realiza audiências e dá o seu parecer sobre a composição do College. Caso seja aprovada, a nova Comissão pode assumir oficialmente as suas funções no mês de Janeiro seguinte.[8] É importante ressaltar que através do Tratado de Amsterdã, o Parlamento Europeu passou a ter um forte poder para manter ou retirar os comissários dos seus respectivos cargos. Além disso, a Comissão passou a responder, politicamente, perante o Parlamento.

Até 1º de Maio de 2004, havia vinte Comissários, dois dos Estados Membros com maior expressão demográfica e um de cada um dos países restantes da UE. Com a entrada de mais dez países na União Européia, a partir de 1º de Maio de 2004, o número de comissários aumentou para trinta. Quando a atual Comissão, com mandato até 2009, tomou posse em 1º de Novembro de 2004, havia apenas vinte cinco Comissários, um por país. [9]

Com base no Tratado de Nice, em relação às atividades desempenhadas pelos Comissários, cabe ao Presidente da Comissão decidir quais as funções serão atribuídas a cada Comissário, alterar a repartição das responsabilidades dos membros da Comissão durante o seu período de mandato, convocar e dirigir as reuniões dos membros da Comissão. Poderá, também, o Presidente, com a aprovação da Comissão, pedir a demissão de um Comissário.

Assim, o Presidente da Comissão Européia possui como função principal impulsionar a União Européia e definir linhas de orientação para os outros comissários e, de forma mais geral, para toda a Comissão. Este papel foi reforçado pelo Tratado de Amesterdã, artigo 219, o qual dispõe que “a Comissão atuará sob a orientação política do seu Presidente”. O Presidente é designado pelos governos dos Estados Membros e está sujeito à aprovação pelo Parlamento Europeu. Esta dupla legitimidade confere ao Presidente uma autoridade política ampla no desempenho de suas funções tanto na Comissão como na União Européia.

3 - PRINCIPAIS FUNÇÕES DA COMISSÃO EUROPÉIA

A Comissão Européia possui quatro funções principais dentre as quais a primeira é apresentar propostas legislativas ao Parlamento e ao Conselho. Tal processo de propositura legislativa ocorre da seguinte forma: em primeiro lugar, a legislação proposta é discutida com todos os serviços competentes para tal na Comissão e, se necessário, a proposta é alterada. Posteriormente, é verificada pelo Serviço Jurídico e aprovada pelos gabinetes dos Comissários, ou seja, por seus assessores políticos. Uma vez concluído este trabalho, o Secretário-Geral inscreve a proposta na ordem de trabalhos da próxima reunião da Comissão. Nessa reunião, o Comissário responsável pelo setor da questão em análise explica aos seus colegas os motivos pelos quais apresenta a proposta de legislação. Procede-se, então, à sua discussão. Se houver acordo, o College adota a proposta, a qual será enviada para o Conselho e para o Parlamento Europeu para que tais instituições possam aprová-la.

Caso não haja acordo entre os Comissários, o Presidente da Comissão submeterá a proposta à votação. Se a maioria for a favor, a proposta será adotada e, conseqüentemente, toda a Comissão apoiará incondicionalmente a proposta.

Para Helen Wallace (2000)[10], esse poder de iniciativa legislativa confere à Comissão a oportunidade de ser o agenda-setter[11]. Por essa razão, a Comissão se torna o alvo de todos aqueles que querem influenciar a contenda política.

Assim, para evitar que manipulações ocorram, antes de apresentar uma proposta, a Comissão deve ter conhecimento e analisar novas situações e problemas existentes na Europa, consultar os Parlamentos e os governos nacionais, observar se a legislação da UE apresenta a solução adequada para resolver os problemas que surgem no âmbito da União Européia. Para isso, a Comissão está em contato permanente com vários grupos de interesses e também com os dois órgãos consultivos da União Européia que são o Comitê Econômico e Social Europeu e o Comitê das Regiões.

A Comissão propõe soluções no âmbito da UE apenas se considerar que um determinado problema não pode ser solucionado de forma mais eficaz com a autoridade nacional, regional ou local. A este princípio dá-se o nome de princípio de subsidiariedade. 

Caso a Comissão conclua ser necessária a aplicação da legislação da União Européia, ela elaborará uma proposta que apresente uma solução para o problema de forma adequada, visando abranger o maior número possível de interesses dos atores envolvidos em tal situação.

No entanto, é importante ressaltar, conforme aponta Paul Pierson (1996) que:

For their part, European institutions such as the Commission […] are always looking for opportunities to enhance their powers. Neofunctionalist analyses have emphasized the significant sucesses of these supranational actors. […] Yet the Commission […] posses considerable ability to advance their own interests. For the Commission, two assets are particularly important. The first concerns the setting agendas, a source of influence which it frequently shares with the European Parliament. […] The Commission cannot expect to pass proposals that ignore the preferences of member states. Usually, however, it will have some room for maneuver. [12]

A segunda função da Comissão Européia, na sua qualidade de órgão executivo da União Européia, é a de gerir e executar as políticas e o orçamento da UE. A maior parte das atividades e das despesas da União Européia é efetuada pelas autoridades nacionais e locais, mas é a Comissão a responsável pelo controle de tais despesas.

A política de concorrência constitui um exemplo de política em que a Comissão atua diretamente, fiscalizando os cartéis, as concentrações e certificando-se de que os países da UE não subsidiam as suas empresas de maneira a distorcer a justa concorrência.

É importante ressaltar que o controle do orçamento pela Comissão está condicionado à vigilância do Tribunal de Contas. Assim, de forma conjunta, essas duas instituições procuram assegurar a correta gestão financeira dos recursos da União Européia, sendo que o Parlamento Europeu só dá quitação do orçamento à Comissão se considerar satisfatório o relatório anual do Tribunal de Contas.

A terceira função é a de garantir a aplicação do direito comunitário em conjunto com o Tribunal de Justiça. O fato de a Comissão ser a guardiã dos Tratados da União Européia significa que, juntamente com o Tribunal de Justiça, a Comissão zela pela correta aplicação da legislação da União Européia em todos os Estados membros. 

Desta forma, se a Comissão concluir que um determinado país da UE não está aplicando corretamente uma lei européia, ela poderá instaurar um procedimento jurídico denominado procedimento por infração, que consiste em enviar ao governo do país em causa uma carta oficial explicitando as razões pelas quais considera que esse país está infringindo a legislação da UE. Na mesma carta, a Comissão indica um prazo para que lhe seja enviada uma resposta circunstanciada. Se este procedimento não for suficiente para resolver o problema, a Comissão é obrigada a remeter o caso para o Tribunal de Justiça, que tem poderes para aplicar sanções pecuniárias. As sentenças do Tribunal são vinculativas para os Estados Membros e as instituições da UE.

A quarta função da Comissão é a de representar a União Européia internacionalmente incumbindo-lhe, por exemplo, negociar acordos entre a UE e países terceiros. [13] Assim, é através da Comissão que os Estados Membros da UE expressam conjuntamente seus ideais no cenário internacional.

Além de desenvolver as atribuições descritas acima, a Comissão também participa de todas as sessões do Parlamento, ocasião em que tem de explicar e justificar as políticas que adota e responder às perguntas orais e escritas que lhe são endereçadas regularmente pelos Deputados Europeus.

Pode-se dizer que para cumprir com estas responsabilidades descritas acima, a Comissão Européia é organizada de forma muito semelhante a um governo doméstico visto que o coro executivo formado pelo College of Commissioners  realiza as tarefas políticas para o desenvolvimento de estratégias a médio prazo para o desenvolvimento da União Européia, cria projetos de leis e arbitragem nos processos legislativos e representa a Comissão nas negociações comerciais bilaterais e multilaterais; a parte burocrática controlada pelo Diretório Geral incumbe-se de realizar projetos legislativos, administrativos e algumas tarefas reguladoras como, por exemplo, a criação de projetos de leis e arbitragem nos processos legislativos, criar regras e regulamentações para as políticas de competição, por exemplo, gerenciar o orçamento europeu e examinar a implementação dos Tratados e legislações secundárias; e uma rede praticamente autônoma de agências reguladoras que sobretudo examinam a implementação dos Tratados e legislações secundárias.

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Site oficial da União Européia: http://europa.eu.int/index_pt.htm.