A SÚMULA VINCUNLANTE ANTES E APÓS A LEI N 11.417 DE 19.02.2006: análise do efeito das súmulas 282 e 356 no âmbito do recurso extraordinário

A SÚMULA VINCUNLANTE ANTES E APÓS A LEI N 11.417 DE 19.02.2006: análise do efeito das súmulas 282 e 356 no âmbito do recurso extraordinário[1]

Fabyola Araújo Souto do Nascimento[2]

RESUMO

O presente artigo cientifico tem como escopo fundamental uma análise à Lei 11.417/2006, verificando as modificações trazidas à emenda Constitucional 45, dispositivo que criou as Súmulas Vinculantes. A posteori, como complemento será feita uma apreciação às Súmulas 282 e 356 e os efeitos que estas tem no que concerne os recursos extraordinários, principalmente no que reportar-se ao Prequestionamento.    

Palavras-chaves: EC 45. Recurso extraordinário. Lei 11.417/2006. Prequestionamento. Súmula Vinculante.

SUMÁRIO

1. Introdução; 2.Súmulas; 2.1. Da edição, revisão e cancelamento; 3. Mudanças trazidas pela Lei 11.417/2006; 4. Dos recursos; 4.1. Recursos extraordinários; 5. Súmulas 282 e 356 e recursos extraordinários: prequestionamento; 6 Considerações finais

1. INTRODUÇÃO

Neste trabalho, será abordada a Lei n 11.417 de 19 de Fevereiro de 2006, que tem origem no Projeto de Lei 13, de janeiro de 2006, da Comissão Mista especial de reforma do Judiciário. A referida lei veio regulamentar a Emenda 45/2004 (Reforma do Judiciário) no que tange às Súmulas vinculantes, que acrescentou o artigo 103-A à Constituição Federal além de alterar a Lei n^o 9.784, de 29 de janeiro de 1999, regularizando a edição, a revisão e o cancelamento de enunciado de súmula vinculante pelo Supremo Tribunal Federal, dando, também, outras providências.

O objetivo ao criar as Súmulas vinculantes foi dar resposta a uma avalanche de novas ações que diariamente se avolumava no STF, assim elas foram criadas por uma questão de celeridade processual, mas o motivo mais importante foi a segurança jurídica. Os Tribunais decidiam o mesmo direito material de forma diversa, ou seja, ao se interpor um recurso, uma câmara decidia de uma maneira, a outra câmara decidia de maneira diversa, haviam muitas decisões diametralmente opostas. Denzen Junior[3] discorre que:

talvez a mais importante e contundente decisão da reforma do Poder Judiciário, a emenda da Constituicção nº 45, nesse artigo, constitucionalizou a súmula vinculante. Por ela, e em síntese, o STF, por dois terços de seus membros, poderá impor entendimento jurídico quanto á matéria constitucional que tenha julgado, obrigando juízos e tribunais inferiores e à totalidade da administração pública federal estadual, distrital e municipal a aplicar, respeitar e preservar essa decisão, julgando, portanto, necessariamente no mesmo sentido dado pelo STF e não aceitando recursos contra tais decisões. Além disso, a Administração Pública , igualmente, fica proibida de aplicar a lei em sentido contrário ou com efeitos contrários aos da decisão do STF.

2. SÚMULAS

A expressão Súmula dar-se do latin "summula", ela é uma síntese das reiteradas decisões exaradas, não sendo estas as de 1º grau. A Súmula explana o conteúdo total de algo, ela é o conjunto- de no mínimo três acórdãos, que abraçam uma mesma posição acerca de um verificado assunto - de decisões proferidas por um Tribunal. No nosso direito são empregadas como forma de uniformizar o entendimento dos Tribunais, aumentando a segurança jurídica do sistema.

A súmula foi implantada pela Emenda 45 (porém desde a EC 3 de 1993, já existia, no nosso ordenamento, o efeito vinculante nas ações declaratórias de constitucionalidade) que fixou a primeira fase da Reforma do Judiciário e modificou a competência de vários órgãos do Poder Judiciário (apesar de já ser objeto de algumas Ações Diretas de Inconstitucionalidade), no dia 31.12.2004, vigorando na data de sua publicação, a referida emenda implantou o art. 103-A à Carta Magna[4], e como já foi dito anteriormente com objetivo de dar celeridade processual e segurança jurídica, apesar de críticas serem feitas a este modelo, como discorre André Tavares[5]:

Apontam-se, contudo, alguns inconvenientes do sistema de precedentes judiciais, tais como (Vidal, 1992:99-102): 1º) eliminação da flexibilidade e da capacidade de evolução; 2º) vinculação mais enérgica que a lei (por força do caráter casuístico); 3º) afastamento de uma compreensão ampla das instituições, por apego ao caso concreto; 4º) produção de um conhecimento complexo; 5º) possibilidade de perpetuação do erro.

Além das críticas referentes ao possível cerceamento da independência do juiz, o que para muitos não procede, porque até mesmos as súmulas vinculantes necessitam de interpretação.         

2.1 DA EDIÇÃO, REVISÃO E CANCELAMENTO

As súmulas só poderão surgir após idênticas decisões sobre normas acerca das quais haja controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre eles e a Administração pública, sendo que esta controvérsia tem que gerar grave insegurança jurídica, ocasionando, também, uma multiplicação de processos idênticos (quanto á matéria).

Para a edição, revisão ou cancelamento de Súmula vinculante é cogente um amadurecimento prévio do tema a ser abordado na Súmula, o seu conteúdo deve ser objeto de discussões e maturação ao longo do tempo e das demais instâncias judiciais, não podendo ser um pensamento isolado do STF, a Súmula é algo de extrema importância, pois ao ser editada, cancelada ou revisada surtirá efeito para todas as decisões que versem sobre a matéria de sua natureza.

3. MUDANÇAS TRAZIDAS PELA LEI 11.417, DE 19.12.2006

Havia uma necessidade, imposta pela própria Carta Magna, de uma Lei ordinária para tratar das Súmulas como assim discorre André Tavares[6]:

“... o caput do próprio artigo constitucional contendo a previsão da súmula, in fine, apresenta uma conhecida expressão, a saber: “na forma estabelecida em lei”. Assim, após introduzir a súmula vinculante, dá ensejo à interpretação de de que tudo o que foi dito ali estava a depender de Lei (ordinária) posterior, tornando o instituto, de imediato, não aplicável (mas sim dependente de lei). Mas há também a possibilidade de compreensão dessa restrição final como referete apenas à revisão ou ao cancelamento da súmula”.

A nível topográfico a Lei 11.417/2006 divide os seu 11 artigos da seguinte maneira: o artigo 1º trata do objeto da lei; o artigo 2º aventa da edição, revisão e cancelamento da súmula, o seu parágrafo 1º dispõe do objeto do enunciado, parágrafo 2º da manifestação do procurador-geral da república, parágrafo 3º do quorum necessário para a edição, revisão e cancelamento e o parágrafo 4º da publicação; o artigo 3º aborda dos legitimados a propor, o parágrafo 1º da propositura incidental: município, parágrafo 2º manifestação de terceiros; o artigo 4º vem discorrer sobre a eficácia da súmula e modulação dos efeitos; o artigo 5º faz uma abordagem sobre a revogação ou modificação da lei em que se funda; o artigo 6º fala da impossibilidade de suspensão dos processos, o artigo 7º da reclamação, o seu parágrafo 1º vem tratar da admissibilidade: esgotamento das vias administrativas, o parágrafo 2º das procedências: efeitos; o artigo 8º  aventa sobre o processo administrativo, decisão contraria a súmula; o artigo 9º discorre sobre o processo administrativo: recurso administrativo e decisão em reclamação; o artigo 10 trata da aplicação subsidiária do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal e por fim, o artigo 11 fala sobre a vocatio legis.

Neste tópico serão abordadas algumas inovações trazidas pela referida Lei, tais quais: a alteração a Lei 9.784/1999, que teve como desígnio atenuar a quantidade de contendas abarcando a Administração Pública, assim foi apreciado a responsabilização individual integral da autoridade e órgão administrativo pelo descumprimento de súmula vinculante cuja incidência para caso análogo já tenha sido determinada em sede de reclamação pelo STF. A inclusão dos municípios no rol dos legitimados ativos, tendo, porém, que evidenciar ser elemento de processo em curso e que a edição, a revisão ou o cancelamento do enunciado de súmula seja indicada paralelamente a esse processo. A permissão de que a súmula deixe de ter eficácia imediata, podendo ter restrição dos efeitos vinculativos e restrição temporal da eficácia do enunciado da súmula vinculante para outro futuro.  A implementação de uma extensão da legitimidade ativa para gerar o processo de criação de Súmula vinculante. E por fim, para a propositura de reclamação Constitucional foi estabelecido um contencioso administrativo obrigatório e mitigado.

Foi regulamentada, também, a repercussão Geral dos recursos extraordinários, como foi disposto na época da edição de Lei[7]:

Já a Repercussão Geral do Recurso Extraordinário, regulamentada pela Lei 11.418/06, poderá ser usada a partir do dia 20 de fevereiro. A ferramenta promete afastar do Supremo recursos que só interessem às partes envolvidas, como brigas de vizinhos. Pela lei, o Plenário do STF decidirá se a questão tem relevância para ser julgada pelo tribunal ou não. Nas Turmas, quando a decisão for por, pelo menos, quatro votos, não precisará passar pelo Plenário.”

Assim foi alterado o art. 543-A do CPC, regulamentando a repercussão geral pra fins de cabimento do recurso extraordinário, dispondo no parágrafo 3º que: ”haverá repercussão geral sempre que o recurso impugnar decisão contrária a súmula ou jurisprudência dominante do tribunal”.

4. DOS RECURSOS

Recurso em geral é, por assim dizer, uma extensão do direito de ação. Tem a finalidade de reformar, invalidar, esclarecer ou integrar a decisão impugnada ou parte dela. José Carlos Barbosa[8] explica que:

“O exercício do direito de impugnação pode atuar de dois modos diferentes. No comum dos casos, ele tem como conseqüência fazer prosseguir o processo que ate então vinha correndo, em geral com deslocamento da competência: do órgão que preferiu a decisão ( órgão a quo) passa o feito àquele a que incumbe o reexame ( ógão a quem). Chamam-se recursos os meios de impugnação que assim atuam. Como, entretanto, o processo deve necessariamente terminar mais cedo ou mais tarde, são limitadas as possibilidades de impugnação por essa via. A lei trata de circunscrever o número de recursos utilizáveis, subordinando-os, ademais, a determinados requisitos de admissibilidade”

O nosso sistema recursal atende aos princípios: da Correspondência, ou seja, existe uma correspondência entre os tipos de recursos e as decisões, sendo este o motivo para que haja a classificação dos recursos, que estão relacionados às quatros espécies de pronunciamentos judiciais: despachos, acórdãos, sentenças e decisões interlocutórias. O princípio da taxatividade que prever que só haverá recurso se este estiver previsto por lei federal. O princípio da unicidade que consiste em que para cada decisão cabe apenas um único recurso por vez. O Princípio da fungibilidade incide no fato de um recurso poder ser recebido por outro, sob certas condições, tais quais: se não houver má fé e se o erro não for grosseiro. Princípio da proibição da reformatio in peius, ou seja, ao recorrer, o recorrente não terá sua situação piorada, podendo apenas manter a decisão ou melhorá-la. Princípio do duplo grau de jurisdição segundo o qual uma mesma matéria deve ser decidida duas vezes, por dois órgãos diferentes do Poder Judiciário.

Os efeitos dos recursos são vários, podendo ser, obstar a ocorrência da preclusão e a formação da coisa julgada, pelo menos com relação à parte da decisão de que se está recorrendo; ter o efeito devolutivo e ter o efeito suspensivo.

O Código de Processo Civil prever como espécies de recursos o agravo (retido e de instrumento); a apelação; os embargos infrigentes e os embargos de declaração. A Carta Magna já dispõe sobre os recursos especial e extraordinário, sendo este ultimo o qual deterei maior atenção.

4.1  RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS

Historicamente os recursos extraordinários têm origem norte-americana, no Brasil há uma ligação interessantíssima com os aspectos históricos desse recurso e a história política do nosso país. Este só surgiu com o advento da República, a Constituição do governo provisório previu hipóteses que caberia recurso para o STF contra as decisões proferidas de última instância das justiças estaduais, contudo essa constituição não chegou a entrar em vigor. A partir daí houve vários dispositivos que versavam sobre tal matéria: Decreto nº 848, de 24.10.1890; Constituição de 1891; Lei nº 221, de 20.11.1894; Decreto nº 3.084, 5.11.1898; além de outros dispositivos que não variaram muito até chegar à atual Constituição de 88, que reservou à matéria deste recurso a suscitação de questões concernentes á própria Carta Magna, na qual encontraremos tal dispositivo no seu art 102, nº III, letras a, b e c[9]. Contudo a Emenda 45 acrescentou às hipóteses de cabimento do recurso extraordinário a de a decisão impugnada: “julgar válida lei local contestada em face de lei federal” (CF, art. 102, III, d).  O seu cabimento está fixado basicamente no artigo 102, nº III, letras “a” a “d” da Carta Magna, sendo de competência do STF julgá-los, logo não cabendo outro recurso (salvo embargo de declaração), quando a decisão recorrida versar sobre um dos dispositivos elucidados acima. O art 508, na redação da Lei nº 8.950 prever o prazo de interposição de 15 dias, através de petição escrita- fundamentada de acordo com o artigo 541, caput, nº I a III, além de ter que comprovar a repercussão geral da questões constitucionais debatidas no caso (vide. art. 102, parágrafo 3º, CF, acrescido pela EC 45), nos termos da lei- dirigida ao presidente ou ao vice-presidente do tribunal de que emane o acórdão recorrido. São aplicáveis as normas sobre contagem, suspensão, prorrogação e interrupção dos prazos recursais em geral, até mesmo as dos arts 188 e 191. A Lei 11.418/2006 regulamentou o citado art. 102, parágrafo 3º, acrescentando ao CPC os arts. 543-A e 543-B[10].

O efeito do recurso extraordinário é devolutivo limitado à questão federal, ele é desprovido de efeito suspensivo, podendo ser atribuído este efeito a título cautelar. José Barbosa[11] discorre que:

“O recurso extraordinário (como o especial, ramificação dele) não dá ensejo a novo reexame da causa, análogo ao que propicia a apelação. Com as ressalvas que a seu tempo hão de consignar-se, nele unicamente se discutem quaestiones júris, e destas apenas as relativas ao direito federal. No seu âmbito, contudo, parece excessivo negar que também sirva de instrumento à tutela de direitos subjetivos das partes ou de terceiros prejudicads. Quando interposto pelo Ministério Público, na qualidade de custos legis, então, sim, visará de modo precípuo ao resguardo da ordem jurídica positiva, do direito objetivo; mas essa não é uma peculiaridade do recurso extraordinário, pois o Ministério Público, no exercício daquela função, se legitima á interposição de qualquer recurso.” 

5. SÚMULA 282 E 356 E RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS: PREQUESTIONAMENTO.

A jurisprundência dos tribunais superiores tem se enviesado a instituir requisições para a admissibilidade dos recursos extraordinários que acabaram por ser sumuladas. Tratam de tal assunto a súmula 282 do STF ("É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada".), que discorre da necessidade de pré-questionamento e a súmula 356 (O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento") que dispõe no mesmo sentido. No que concerne a essas Súmulas iremos trabalhar a questão do prequestionamento.

Existem várias definições para a aplicação do pré-questionamento: muitos acreditam que haverá o pré-questionamento sempre que a parte suscitar a questão federal, autônoma da declaração do tribunal acerca da matéria alegada. Alguma parte da doutrina e da jurisprudência, já entende que o prequestionamento é um ato jurisdicional e não das partes, logo haverá, sempre que a decisão recorrida agitar a questão federal infraconstitucional ou constitucional, ainda que a parte não a tenha aduzido em suas razões. Existe uma corrente que entende que há uma combinação entre os dois conceitos anteriores no alcance em que entende que é um debate prévio, sobre um tema de direito federal ou constitucional, adotado de manifestação expressa na decisão recorrida acerca desse tema. Eduardo Ribeiro[12] discorre que:

"Dificuldade que se coloca, quando se trata do prequestionamento como condição para viabilizar os recursos extraordinário e especial, além da própria grafia, está no sentido em que empregada a expressão. É utilizada na doutrina e mesmo na jurisprudência traduzindo a necessidade de que a matéria tenha sido suscitada antes do julgamento recorrido. Para outros, entretanto, considera-se presente quando a questão, não apenas é objeto de argüição pela parte, mas decidida pelo acórdão a ser impugnado. Por fim, uma terceira corrente estima que a exigência prende-se tão só a essa última hipótese, ou seja, haver decisão, ainda que não se tenha verificado anterior debate"

Enfim, não há uma uniformização com relação ao seu conceito. As finalidades do prequestionamento são: impedir a eliminação da instância, de tal modo que nenhum Juiz ou Tribunal acabe por não examinar a questão, até o envio dos autos ao Tribunal Superior, o que é de orientação STF (Sumula 281). Conservar a ordem constitucional, das instâncias no sistema jurídico brasileiro, segundo a ordem de juizes e Tribunais. Impedir que a parte contrária se surpreenda, na medida em que, não seria do seu conhecimento a matéria avaliada em grau de Recurso Especial ou Extraordinário, na hipótese de ausência do prequestionamento. Ele é um requisito essencial para interposição de recursos extraordinários e especiais a tribunais superiores.

Existem várias críticas com relação à fundamentação jurídica para existência do prequestionamento, como assim entende o advogado José Marcelo[13]:

“A se interpor um recurso extraordinário faz-se necessário conhecer as súmulas, que funcionam como verdadeiras barreiras destinadas a frear a interposição de recursos aos tribunais de superposição. Dou como exemplo a necessidade do prequestionamento. Criado pela jurisprudência, constitui um dos grandes tormentos dos advogados. Há que se saber como e quando realizá-lo para que o recurso seja admitido. Pior: forma e oportunidade nem sempre coincidem no STJ (Superior Tribunal de Justiça) e no STF (Supremo Tribunal Federal). Onde está na Constituição a indicação da necessidade do prequestionamento? Não está. Trata-se de requisito criado pela jurisprudência. Os tribunais poderiam ter criado esses requisitos, praticamente legislando sobre o tema? Não. Contudo, ninguém deixará de realizá-lo se pretender que seu recurso venha a ser admitido.”

Outros já entendem que ele esta previsto no próprio texto constitucional, como discorre o advogado Roberto Nobrega[14]:

“Em outras palavras, a fundamentação legal do prequestionamento está no próprio texto constitucional, quando fixa a competência dos Tribunais Superiores, em seus artigos 102 e 105, III, para o julgamento das questões decididas em única ou ultima instancia”. Assim, quando buscamos o fundamento jurídico, para o prequestionamento, o encontramos na própria Lei Maior, quando faz a referencia a questões decididas em única ou ultima instancia, posição esta defendida pelos doutrinadores, de modo quase exclusivo.”

O dever de prequestionar é do recorrente em primeiro grau, como é de entendimento do STF. O prequestionamento dividi-se em explicito, implícito e numérico: O Prequestionamento explicito é aquele que ocorre quando as questões do recurso excepcional foram aventadas, e sobre elas o Tribunal tenha emitido expresso juízo. O prequestionamento implícito, é aquele cuja questão encontra-se implicitamente apreciada, em razão, ou da abordagem previa sem que o Tribunal tenha se pronunciado, ou porquê englobado em outro tema abordado e julgado. Por fim, o prequestionamento numérico é aquele onde a parte individualiza os artigos, parágrafos, alíneas de lei federal ou norma constitucional .

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Na análise das súmulas vinculantes podemos ver que apesar delas terem sido instituídas pela EC 45, já havia, porém, desde a EC 3 de 1993, no nosso ordenamento, o efeito vinculante nas ações declaratórias de constitucionalidade. A súmula veio com o objetivo de fornecer segurança jurídica e dar celeridade processual, apesar de receber várias críticas.

A Lei 11.417/2006 foi criada pela necessidade de uma lei pra regulamentar as súmulas, a sua criação, revisão e cancelamento, trazendo algumas inovações ou apenas ratificando outras.

Foi utilizado neste artigo cientifico uma súmula específica para demonstrar o efeito que uma Súmula tem no âmbito do direito, mas precisamente no Processo Civil, na parte de recursos. 

O recurso extraordinário é admissível quando, na decisão recorrida de última instância contrariar dispositivo da Constituição Federal, a súmula 316 versa sobre o prequestionamento, dispositivo que recebe críticas que discordam outras que concordam com a sua legitimidade, contudo por ser matéria sumulada, não pode ser descumprido. A partir do assunto em questão foi possível perceber o quão é sério a Súmula no nosso ordenamento jurídico, que ao ser criada tem um grande efeito no poder judiciário.

THE ITS SUMULA VINCUNLANTE BEFORE AND AFTER THE LAW OF 11,417 N 19.02.2006: analysis of the effects of overviews 282 and 356 under the extraordinary appeal
                                                                                      Fabyola Araújo Souto do Nascimento

Summary
       This article has scientific scope as a fundamental analysis to the Law 11.417/2006, noting the changes brought to the Constitutional amendment 45, which created the device Súmulas Vinculantes. The posteori, in addition to an assessment will be made Súmulas 282 and 356 and the effects they have in relation to the extraordinary resources, mainly as back to the Prequestionamento.

 

Keywords: EC 45. Appeal extraordinary. Law 11.417/2006. Prequestionamento. Summary Vinculante.

             SUMMARY

1. Introduction; 2. Súmulas; 2.1 The edition, review and cancellation; 3. Changes brought about by Law 11.417/2006; 4. Of the resources; 4.1 Resources extraordinary; 5. Súmulas 282 and 356 and extraordinary resources: prequestionamento;6. Final; 7. Bibliography

REFERENCIAS

Constituição Federal de 1988.

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