O aumento inconstitucional do IPTU no Município de São Paulo

O aumento inconstitucional do IPTU no Município de São Paulo

Elaborado em conjunto com o Dr. Luiz Henrique Bassetti.

Elaboração em: 16/04/2010

Publicada no Diário Oficial em 05 de dezembro de 2009, a Lei nº 15.044, de 03 de dezembro de 2009, dispôs sobre a atualização dos valores unitários do metro quadrado construído e dos terrenos previstos na Lei nº 10.235, de 16 de dezembro de 1986, bem como institui novos padrões de construção e disposições acerca do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU).

Ocorre que as modificações geradas pela referida lei são inconstitucionais. Assim sendo, passamos a tecer alguns comentários acerca da afronta aos princípios constitucionais tributários, notadamente os da capacidade contributiva, da vedação ao confisco e da função social da propriedade.

I)       DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA

Com a instituição da lei em comento, os contribuintes paulistas do IPTU tiveram o abrupto e inesperado aumento da já absurda carga tributária a que se sujeitam os contribuintes brasileiros.

Cumpre-nos mencionar que a lei publicada em 2009, visando a correção da Planta Genérica de Valores (PGV), atualizou de uma única vez e sem qualquer sermão, os valores que estavam sem correção deste 2001!!!!

Ora, é fato que a municipalidade tem todo o direito de rever o valor da PGV para que, por via de conseqüência, tenha o IPTU cobrado de maneira correta, porém, a mesma municipalidade tem a OBRIGAÇÃO de fazer a correção de modo anual, até porque, estaé a periodicidade do tributo em comento.

O que a prefeitura bandeirante fez, em verdade, foi atualizar quase 10 (anos) da PGV uma única vez, o que inviabiliza o pagamento e vai em total afronta à legislação pátria e ao princípio da segurança jurídica.

Nesse sentido, veja-se as palavras do Sr. Vereador Donato, publicadas no Diário Oficial da Cidade de São Paulo de 27 de fevereiro de 2010, p. 122, proferidas na 69ª SESSÃO EXTRAORDINÁRIA, de 25/11/2009, in verbis:

“Portanto, teoricamente, a PGV poderia, todo ano - mediante envio de projeto de lei - ser atualizada. Evidentemente é trabalhoso, mas é necessário, pelo que apuramos, periodicidade de três, quatro anos, para que não tenhamos distorções muito grandes, visto o dinamismo de nossa cidade. Regiões que tiveram um boom imobiliário, ou valorização por inúmeros aspectos - desde uma obra pública, ou uma obra privada; muitas vezes a construção de um shopping, a melhoria de uma região - provocam uma valorização da região que deveria ser refletida no imposto, para que tenhamos justiça fiscal. Então, a PGV atualizada é um instrumento de justiça fiscal. E, nesse aspecto, somos totalmente a favor de que seja atualizada. Quero deixar isso muito claro para que façamos o debate com serenidade.

Mas o fato dessa PGV ter ficado desatualizada por oito anos - desde o ano de 2001 - e ser atualizada agora, provoca um enorme impacto. Um impacto na massa de tributos do ITPU. O IPTU, neste ano, pode fechar por volta de 3,2 bilhões de reais.”

Sem a intenção de adentrarmos ao debate político-partidário, é inviável e, sobretudo, inconstitucional, a atualização de quase 10 (anos) em uma única vez.

Destaca-se que o Princípio Constitucional da Capacidade Contributiva (art. 145, §1º, da CF) pressupõe que o legislador respeite a possibilidade do contribuinte em realizar o pagamento de tributos de forma a manter sua própria sustentabilidade, e que não tenha que abdicar desta para adimplir obrigações tributárias, em especial aquelas surgidas de súbito, como é o caso do aumento do IPTU pela Lei Paulistana.

O modo pelo qual a atualização da PGV realizado pela Prefeitura do Município de São Paulo, afronta este clássico princípio.

Com efeito, a aplicabilidade do princípio da capacidade contributiva é aplicável aos impostos reais, conforme entende Hugo de Brito Machado, in verbis

"Não se deve, portanto, afastar dos impostos ditos reais o princípio da capacidade contributiva. Pelo contrário, tal princípio deve ser aplicado intensamente em relação a eles. As alíquotas do IPI, por exemplo, estão a merecer uma profunda reformulação, de sorte a que se cumpra mais rigorosamente o preceito constitucional que ordena seja ele seletivo em função da essencialidade do produto. Também as alíquotas do ICMS devem ser mais acentuadamente seletivas em função da essencialidade das mercadorias e serviços tributados." (Grifamos)

(MACHADO, Hugo de Brito. Progressividade e Seletividade no IPTU. In “IPTU, Aspectos Jurídicos Relevantes”, Coord. Marcelo Magalhães Peixoto – São Paulo: Quartier Latin, 2002. P. 259-62)

Elizabeth Nazar Carrazza afirma o seguinte:

“O IPTU – como todo e qualquer imposto – deve obedecer ao princípio da capacidade contributiva, que vem expresso no artigo 145, § 1º, da Constituição Federal. Por incidir sobre o direito de propriedade, a capacidade contributiva a que alude a Constituição Federal – e que o legislador ordinário deverá levar em conta ao criar o imposto – é de natureza objetiva. Refere-se a uma manifestação objetiva de riqueza do contribuinte (ter um imóvel). Este o fato-signo presuntivo de riqueza, a que se refere ALFREDO AUGUSTO BECKER.” (Destacamos)

(IPTU e Progressividade. Curitiba: Juruá Editora, 1ª ed. – 3ª tiragem, 2002, p. 91[a1] )

Nessa vereda, mister citar as palavras do insigne Prof. Aliomar Baleeiro:

"O art. 145, §1º, fala em pessoalidade sempre que possível. A cláusula sempre que possível não é permissiva, nem confere poder discricionário ao legislador. Ao contrário, o advérbio sempre acentua o grau da imperatividade e abrangência do dispositivo, deixando claro que, apenas sendo impossível, deixará o legislador de considerar a pessoalidade para graduar os impostos de acordo com a capacidade econômica subjetiva do contribuinte. E quando será impossível? A doutrina costuma apontar a hipótese dos impostos que são suportados pelo consumidor final, como exemplo de tributação não-pessoal. É que nos impostos incidentes sobre a importação, a produção ou a circulação, o sujeito passivo, que recolhe o tributo aos cofres públicos (o industrial ou o comerciante), transfere a um terceiro, o consumidor final, os encargos tributários incidentes. Torna-se-ia muito difícil, senão impossível, graduar o imposto sobre produtos industrializados ou sobre operação de circulação de mercadoria de acordo com a capacidade econômica da pessoa que adquire o produto ou a mercadoria para o consumo."

(BALEEIRO, Aliomar. Limitações Constitucionais ao Poder Tributar. Atual. Mizabel Abreu Machado Derzi. 7ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1997. p.693)

Assim, resta inequívoca a necessidade de que os tributos instaurados pela administração pública não sejam superiores à capacidade dos contribuintes em realizar o seu pagamento, sob pena de causarem, via de conseqüência, o confisco destes.

II)      DA AFRONTA AO PRINCÍPIO DO NÃO CONFISCO E DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE

Ao ferir a capacidade contributiva desta forma, o tributo se torna com efeito confiscatório, nos termos do art. 150, IV, da CF. Tal assertiva decorre do fato de que o aumento realizado não significa uma atualização simplesmente, mas sim uma subtração patrimonial.

O conceito de vedação ao confisco foi bem definido pelo Supremo Tribunal Federal na ADC-MC - MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE nº 8, litteris:

"(...) A proibição constitucional do confisco em matéria tributária nada mais representa senão a interdição, pela Carta Política, de qualquer pretensão governamental que possa conduzir, no campo da fiscalidade, à injusta apropriação estatal, no todo ou em parte, do patrimônio ou dos rendimentos dos contribuintes, comprometendo-lhes, pela insuportabilidade da carga tributária, o exercício do direito a uma existência digna, ou a prática de atividade profissional lícita ou, ainda, a regular satisfação de suas necessidades vitais (educação, saúde e habitação, por exemplo). A identificação do efeito confiscatório deve ser feita em função da totalidade da carga tributária, mediante verificação da capacidade de que dispõe o contribuinte - considerado o montante de sua riqueza (renda e capital) - para suportar e sofrer a incidência de todos os tributos que ele deverá pagar, dentro de determinado período, à mesma pessoa política que os houver instituído (a União Federal, no caso), condicionando-se, ainda, a aferição do grau de insuportabilidade econômico-financeira, à observância, pelo legislador, de padrões de razoabilidade destinados a neutralizar excessos de ordem fiscal eventualmente praticados pelo Poder Público. Resulta configurado o caráter confiscatório de determinado tributo, sempre que o efeito cumulativo - resultante das múltiplas incidências tributárias estabelecidas pela mesma entidade estatal - afetar, substancialmente, de maneira irrazoável, o patrimônio e/ou os rendimentos do contribuinte. - O Poder Público, especialmente em sede de tributação (as contribuições de seguridade social revestem-se de caráter tributário), não pode agir imoderadamente, pois a atividade estatal acha-se essencialmente condicionada pelo princípio da razoabilidade.(...)"

Vê-se, portanto, que um aumento súbito de quase 10 anos está muito além do “grau de insuportabilidade econômico-financeira” do contribuinte, nos termos do precedente supracitado.

Sem prejuízo do acima mencionado, a nova atualização veio a criar inúmeras distorções na nova planta genérica de valores, o que se justifica pela falta de tratamento diferenciado que se deve ter ao exigir o IPTU. conforme bem salientado por Geraldo Ataliba:

"Portanto, na tributação, alguém que possua um imóvel de valor elevado, ou de pequeno valor, ou localizado em bairro pobre, com utilização ou destinação comercial, ou prestação de serviços, para residência ou atividade essencial ou supérflua, todas estas situações são diferenciações relevantes que justificam o tratamento diferenciado na tributação do IPTU."

(ATALIBA, Geraldo. Hipótese de Incidência Tributária. 6ª ed., Malheiros ed., 2000, p. 141)

A Planta Genérica de Valores (PGV) não deve apenas derivar da técnica de apuração do valor venal, uma vez que ela não reflete de forma concreta o efetivo valor venal, esse que serve de base de cálculo do IPTU, mas sim, proporcionar a real valorização de cada munícipe e fazer com que cada um pague o tributo devido por sua propriedade Nesse sentido:

“Antes de mais importa recordar que as ‘Plantas Genéricas de Valores’ consistem na fixação de critérios genéricos de apuração dos valores do metro quadrado de terreno e de construção, dos fatores de correção e dos métodos de avaliação. Revestem assim a natureza jurídica de presunções legais, o que redunda no caso concreto em atribuir ao imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana uma base de cálculo presumida. (...) Ora, a planta genérica de valores não pode revestir a natureza de uma presunção legal absoluta ou uma ficção legal. Se assim fosse, ela não faria prova do valor venal do terreno ou de construção, mas substituir-se-ia à prova, dando como provado precisamente aquilo que se pretende provar”. (“Presunções no Direito Tributário”, in Caderno de Pesquisas Tributárias – Vol. 9 , Ed. Resenha Tributária, São Paulo, 1984, p. 93)

Nesse sentido, mister citar as palavras de Aires F. Barreto, in verbis:

“Quanto aos critérios de obtenção de valores venais, conclui-se que o ideal é o cerceamento, por lei municipal, do comportamento das autoridades administrativas, através de regras e métodos genéricos e impessoais. Nesse sentido, conforme o potencial de cada município, podem ser elaboradas pautas, tabelas, listas ou mapas de valores, bem como índices representativos de valorização ou desvalorização, orientadores das autoridades administrativas e garantidores de ação uniforme, livre de subjetivismo e arbítrio. A edição de Mapa de Valores Genéricos, por seus reflexos positivos, revela-se aconselhável: facilita e racionaliza o trabalho, resguarda a necessária uniformidade de comportamento, evita discrepâncias próprias do alvitre e representa tranqüilidade para fisco e contribuintes.

Desde que a avaliação dos imóveis se dê de modo individualizado, nada obstante pautada por critérios gerais, estão preenchidos os requisitos constitucionais da estrita legalidade em matéria tributária. (...)”

(“Curso de Direito Tributário” – Ives Gandra da Silva Martins, Coordenador – 2ª Ed. – Belém: CEJUP; Centro de Extensão Universitária, 1993, p. 320)

E para melhor ilustrar a questão, estas são as palavras de Sacha Calmon Navarro Coelho:

“Sobre a tormentosa questão da ‘planta de valores’ no IPTU, Nascimento, junto com o STJ, entende que o Executivo só pode fixá-la com base em avaliação criteriosa, nunca à La diable. É que o decreto é genérico enquanto ato normativo e pode veicular genericamente ‘planta de valores’. Se a planta for puro ato de majoração e não resulte de efetivas avaliações do valor venal, os prefeitos, em planta genérica, podem apenas atualizar os valores da planta anterior em proporção à inflação ocorrida no período.”

(Coelho, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributário Brasileiro – Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 430/431)

O que ficou perceptível é que a PGV instituída pela nova lei não houve por fazer uma avaliação criteriosa, nem mesmo individualizada dos imóveis sujeitos à tributação. Como resultado, tem-se as distorções na tributação entre imóveis  semelhantes.

Essas distorções vinham sendo apuradas em CPI pela Câmara dos Vereadores do Município de São Paulo, dada a sua relevância. A conclusão foi que a Planta Genérica de Valores do Município não revela a justa tributação, conforme se confere em http://www.camara.sp.gov.br/cr0309_net/forms/frmNoticiaDetalhe.aspx?n=1622 (acesso em 16/04/2010).

Note-se que a própria Carta Federativa (art. 156, I e II) quer que, além de obedecer ao princípio da capacidade contributiva, o IPTU tenha alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel, de forma a assegurar o cumprimento da função social da propriedade (nos termos do plano diretor). Não foi o que fez a Lei nº 15.044/09.

Em relação ao imposto sobre propriedade (imposto territorial rural, imposto predial e territorial urbano, imposto sobre a propriedade de veículos automotores, etc.), a capacidade contributiva revela-se com o próprio bem, porque a riqueza não advém apenas da moeda corrente, mas também do patrimônio, como um todo considerado (CARRAZA, 2005, p. 89).

Segundo Arcênio Rodrigues da Silva, especialista em direito público e tributário, a correção deve implicar, na prática, em reajustes do imposto bem superior, porque o cálculo do IPTU, além de levar em conta o valor de referência, também segue uma tabela progressiva em que quanto maior o valor do metro quadrado mais altas são as taxas.  Dessa forma, o contribuinte paga mais porque aumenta o valor venal e porque pode ser encaixado em nova faixa de tributação.

Ademais, o aumento da tributação do imóvel pressupõe que este teve alguma valorização, o que não é necessariamente verdade na maioria dos casos de aumento, haja vista este ter ocorrido de forma não criteriosa.

Não pode, dessa forma, o Poder Público afirmar que está ocorrendo uma devida tributação dos imóveis da capital paulista, pois esta não reflete a real situação dos imóveis, haja vista as distorções, inclusive de locais vizinhos com tributações muito diversas.

 III)    CONCLUSÃO

Por todo o exposto, verifica-se que a Lei nº 15.044/09 é inconstitucional, senão vejamos:

a)      Feriu o Princípio da Capacidade Contributiva por ter realizado uma atualização exorbitante dos valores dos imóveis situados no município de São Paulo;

b)      Afrontou o Princípio da Vedação ao Confisco, tendo em vista ter exacerbado na atualização destes valores, impossibilitando qualquer previsão de pagamento por parte dos contribuintes;

c)      Promoveu a distorção do IPTU entre imóveis equivalentes por não ter realizado a atualização da PGV de forma individualizada.