A competência estadual para o licenciamento ambiental

As notícias que se tem são de que inúmeros municípios brasileiros estão se organizando, ou seja, nos mesmos as pessoas estão cada vez mais providenciando a regularização e o licenciamento de suas atividades.

Essa providência é ótima, e inclusive deveria ser incentivada e facilitada indistintamente pelos poderes públicos municipal, estadual e federal. Ao invés de embargos, multas e pressão, campanhas educativas e agentes públicos disponíveis para informar corretamente seriam iniciativas bem-vindas. Melhor ainda seria se esses agentes saíssem com regularidade a campo para simplesmente orientar, sem falar em prazos ou ameaças.

Tomemos o caso da Serra do Cipó, importante província turística do estado de Minas Gerais, onde as dúvidas relativas à competência para licenciar existem, ainda mais quando há interesses conflitantes. Além disso, nesse caso específico, inúmeros outros fatores contribuem para o agravamento do quadro, como por exemplo: o fato da zona rural e zona urbana encontrarem-se abrangidas por uma área de proteção ambiental (APA) e pela zona de amortecimento do Parque Nacional; também o fato dessas unidades de conservação – Parque Nacional e APA Morro da Pedreira – ainda não possuírem seus respectivos planos de manejo; e, por fim, o fato das terras da região, inadequadas para atividades rurais, possuírem enorme potencial turístico.

Em se tratando de licenciamento ambiental, o fato de um empreendimento encontrar-se inserido em uma APA não significa, necessariamente, que o órgão gestor da unidade de preservação detém a competência para licenciá-lo, pois nos termos da legislação vigente, a natureza do impacto ambiental é que será o fator determinante.

De acordo com a Lei nº 6.938/81 tal competência é do órgão ambiental estadual, exceto nos casos de impactos ambientais considerados significativos, de âmbito regional ou nacional (envolvendo Estados federados ou países visinhos), casos estes em que a atribuição será do órgão federal (IBAMA), como segue:

"LEI nº 6.938/81, que trata da Política Nacional de Meio Ambiente

Art. 10 - A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis.

§ 1º - Os pedidos de licenciamento, sua renovação e a respectiva concessão serão publicados no jornal oficial do Estado, bem como em um periódico regional ou local de grande circulação.

§ 2º Nos casos e prazos previstos em resolução do CONAMA, o licenciamento de que trata este artigo dependerá de homologação do IBAMA.

§ 3º O órgão estadual do meio ambiente e o IBAMA, este em caráter supletivo, poderão, se necessário e sem prejuízo das penalidades pecuniárias cabíveis, determinar a redução das atividades geradoras de poluição, para manter as emissões gasosas, os efluentes líquidos e os resíduos sólidos dentro das condições e limites estipulados no licenciamento concedido.

§ 4º Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA o licenciamento previsto no caput deste artigo, no caso de atividades e obras com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional."

Portanto, o órgão estadual de meio ambiente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA é o principal agente competente para licenciar atividades potencialmente causadoras de dano ambiental, reservando-se ao IBAMA, órgão federal, competência de caráter supletivo.

Vale destacar que esta lei foi regulamentada pelo Decreto nº 99.274/90, promulgado já na vigência da nova ordem constitucional, que no art. 7º, I, previu que a licença ambiental pode ser concedida pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, sob supervisão do IBAMA, com a redação seguinte:

"Decreto nº 99.274/90, que regulamenta a Lei nº 6.938/81

Art. 7º - Compete ao CONAMA:

I - estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios e supervisionada pelo referido Instituto;"

Um dos principais instrumentos normativos que cuida do licenciamento ambiental de atividades potencialmente ou efetivamente causadoras de danos ao meio ambiente é a Resolução CONAMA nº 237/97, que nos artigos 4º, 5º e 6º fixou a competência do IBAMA, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios no que tange ao licenciamento. É importante destacar que com fulcro no inciso II, do art. 5º, a competência estadual para licenciar envolve, inclusive, as áreas de preservação permanente relacionadas no art. 2º do Código Florestal, nos seguintes termos:

"RESOLUÇÃO CONAMA nº 237/97, que regulamenta aspectos de licenciamento ambiental estabelecidos na Política Nacional do Meio Ambiente

Art. 4º - Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, órgão executor do SISNAMA, o licenciamento ambiental, a que se refere o artigo 10 da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional, a saber:

I - localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na zona econômica exclusiva; em terras indígenas ou em unidades de conservação do domínio da União.

II - localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados;

III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do País ou de um ou mais Estados;

IV - destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear - CNEN;

V- bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada a legislação específica.

§ 1º - O IBAMA fará o licenciamento de que trata este artigo após considerar o exame técnico procedido pelos órgãos ambientais dos Estados e Municípios em que se localizar a atividade ou empreendimento, bem como, quando couber, o parecer dos demais órgãos competentes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, envolvidos no procedimento de licenciamento.

§ 2º - O IBAMA, ressalvada sua competência supletiva, poderá delegar aos Estados o licenciamento de atividade com significativo impacto ambiental de âmbito regional, uniformizando, quando possível, as exigências.

Art. 5º - Compete ao órgão ambiental estadual ou do Distrito Federal o licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades:

I - localizados ou desenvolvidos em mais de um Município ou em unidades de conservação de domínio estadual ou do Distrito Federal;

II - localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de vegetação natural de preservação permanente relacionadas no artigo 2º da Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, e em todas as que assim forem consideradas por normas federais, estaduais ou municipais;

III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou mais Municípios;

IV – delegados pela União aos Estados ou ao Distrito Federal, por instrumento legal ou convênio.

Parágrafo único. O órgão ambiental estadual ou do Distrito Federal fará o licenciamento de que trata este artigo após considerar o exame técnico procedido pelos órgãos ambientais dos Municípios em que se localizar a atividade ou empreendimento, bem como, quando couber, o parecer dos demais órgãos competentes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, envolvidos no procedimento de licenciamento.

Art. 6º - Compete ao órgão ambiental municipal, ouvidos os órgãos competentes da União, dos Estados e do Distrito Federal, quando couber, o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio."

Ademais, fundado no art. 7º desta mesma Resolução, o licenciamento ficou limitado a um único nível de competência, não podendo ser expedida mais de uma licença ambiental para a mesma atividade, in verbis:

"RESOLUÇÃO CONAMA nº 237/97, que regulamenta aspectos de licenciamento ambiental estabelecidos na Política Nacional do Meio Ambiente

Art. 7º - Os empreendimentos e atividades serão licenciados em um único nível de competência, conforme estabelecido nos artigos anteriores."

A Resolução CONAMA nº 369, de 28 de março de 2006, estabelece que a intervenção em área de preservação permanente (APP) será autorizada pelo órgão ambiental estadual competente, nos termos seguintes:

RESOLUÇÃO CONAMA nº 369/2006, dispõe sobre os casos excepcionais, de utilidade pública, interesse social ou baixo impacto ambiental, que possibilitam a intervenção ou supressão de vegetação em Área de Preservação Permanente – APP.

Art. 4º Toda obra, plano, atividade ou projeto de utilidade pública, interesse social ou de baixo impacto ambiental, deverá obter do órgão ambiental competente a autorização para intervenção ou supressão de vegetação em APP, em processo administrativo próprio, nos termos previstos nesta resolução, no âmbito do processo de licenciamento ou autorização, motivado tecnicamente, observadas as normas ambientais aplicáveis.

§ 1º A intervenção ou supressão de vegetação em APP de que trata o caput deste artigo dependerá de autorização do órgão ambiental estadual competente, com anuência prévia, quando couber, do órgão federal ou municipal de meio ambiente, ressalvado o disposto no § 2º deste artigo.

§ 2º A intervenção ou supressão de vegetação em APP situada em área urbana dependerá de autorização do órgão ambiental municipal, desde que o município possua Conselho de Meio Ambiente, com caráter deliberativo, e Plano Diretor ou Lei de Diretrizes Urbanas, no caso de municípios com menos de vinte mil habitantes, mediante anuência prévia do órgão ambiental estadual competente, fundamentada em parecer técnico.

§ 3º Independem de prévia autorização do órgão ambiental competente:

I - as atividades de segurança pública e defesa civil, de caráter emergencial; e

II - as atividades previstas na Lei Complementar no 97, de 9 de junho de 1999, de preparo e emprego das Forças Armadas para o cumprimento de sua missão constitucional, desenvolvidas em área militar."

Por fim, merece registro três esclarecedoras observações. Em primeiro lugar a anotação constante do site do IBAMA que trata do licenciamento ambiental (http://www.ibama.gov.br/licenciamento/), como segue:

“O licenciamento ambiental é uma obrigação legal prévia à instalação de qualquer empreendimento ou atividade potencialmente poluidora ou degradadora do meio ambiente e possui como uma de suas mais expressivas características a participação social na tomada de decisão, por meio da realização de audiências públicas como parte do processo.

Essa obrigação é compartilhada pelos Órgãos Estaduais de Meio Ambiente e pelo IBAMA, como partes integrantes do SISNAMA (Sistema Nacional de Meio Ambiente). O IBAMA atua, principalmente, no licenciamento de grandes projetos de infra-estrutura que envolvam impactos em mais de um estado e nas atividades do setor de petróleo e gás na plataforma continental.

As principais diretrizes para a execução do licenciamento ambiental estão expressas na Lei 6.938/81 e nas Resoluções CONAMA nº 001/86 e nº 237/97. Além dessas, o Ministério do Meio Ambiente emitiu recentemente o Parecer nº 312, que discorre sobre a competência estadual e federal para o licenciamento, tendo como fundamento a abrangência do impacto.”

Em segundo lugar, a anotação constante do mencionado Parecer nº 312 da Consultoria Jurídica do Ministério do Meio Ambiente, cujo teor é o seguinte:

“MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE

CONSULTORIA JURÍDICA

PARECER Nº 312/CONJUR/MMA/2004

REF: Protocolo Geral no 02026.004638/2004-99

ASS: Conflito de competência para licenciamento ambiental.

(...)
Verificada a legislação incidente sobre o tema, pode-se afirmar que a competência dos integrantes do SISNAMA para realizar o licenciamento ambiental tem como fundamento o ‘impacto ambiental’ do empreendimento ou atividade.

Em nenhum momento a legislação ambiental brasileira atrela a competência para a realização do licenciamento ambiental à dominialidade do bem afetado.

(...)
Como explicitado na Lei Federal nº 6.938/81, incumbe ao IBAMA o licenciamento ambiental de atividades e obras com grande impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional, sem nenhuma derivação para outros aspectos tais como a titularidade do bem, característica ou natureza da atividade. Portanto, nos parece que se utilizar do critério - bens da União instituído no art. 20 da Constituição - para efeito de identificar e distinguir as competências de licenciamento ambiental nos três níveis da Federação por via de interpretação em desapreço ao que dispõe a lei em sentido formal e material é um equívoco.

Admitido o atrelamento do licenciamento ambiental à titularidade do bem afetado, teríamos uma gama de empreendimentos e atividades de diminuto impacto ambiental sujeitos ao licenciamento obrigatório pelo IBAMA. Caberia ao IBAMA, por exemplo, licenciar toda e qualquer atividade de mineração, qualquer construção em situado na orla marinha (terreno de marinha), qualquer atividade que capte água ou lance efluentes em rios que banhem mais de um estado, ou que se estendam a território estrangeiro (rios de domínio da União).

O critério da titularidade do bem para aferição do membro do SISNAMA competente para realizar o licenciamento ambiental, além de contrariar, frontalmente, o disposto na Lei nº 6.938/81, traria, per si, inúmeros conflitos entre os entes federados. Utilizando-se tal critério, ter-se-á casos em que teremos União, Estado e Município(s) com bens afetados diretamente por um empreendimento, conseqüentemente, com o dever de licenciar a atividade. Como no seguinte caso: licenciamento de uma atividade de mineração de pequeno impacto ambiental, localizada em rio estadual, dentro de uma unidade de conservação de uso sustentável criada pelo Município.

Conforme manifestado anteriormente por esta Consultoria Jurídica, o ato de licenciar uma atividade nada tem a ver com a titularidade do bem, posto que são institutos totalmente distintos e assim tratados pela legislação. Evidentemente, que na hipótese de uso de um bem da União, pelo particular, somente ela - União - pode autorizar por via de outorga e sob o manto e a proteção da legislação própria. Em outra vertente, e admitindo-se a hipótese de competência privativa da União para este efeito, estaríamos aqui propondo a descaracterização do sistema nacional de licenciamento, instituído pela lei, ou no mínimo, negando a sua eficácia jurídica no atual ordenamento vigente.

O licenciamento ambiental é procedimento de controle prévio das atividades potencialmente causadoras de impacto sobre o meio ambiente, sendo que os atos dele decorrentes não implicam na liberação ou na vulneração da necessária concessão outorgada pelo Poder Público para exploração de bens de sua titularidade.

A tutela do uso (quantidade) das águas federais é realizada pela Agência Nacional de Águas - ANA. O direito a lavra mineral depende de autorização do Departamento Nacional de Produção Mineral – DNPM. E, em ambos os casos, cabe aos membros do SISNAMA o dever de proteger o meio ambiente, bem de uso comum do povo, utilizando, dentre outros instrumentos, o licenciamento ambiental.

(...)
Isto posto, além da manutenção do disposto no Parecer nº 1853/CONJUR/MMA/98, em especial, no que diz respeito a competência para realizar a licenciamento ambiental, conclui-se:

 
(...)
d) a titularidade do bem afetado pela atividade ou empreendimento não define a competência do membro do SISNAMA para realização do licenciamento ambiental. Tal critério contraria o art. 10 da Lei nº 6.938/81 e as disposições do CONAMA sobre o tema;

e) o critério para definição do membro do SISNAMA competente para a realização do licenciamento ambiental deve ser fundado no alcance dos “impactos ambientais” da atividade ou empreendimento, conforme o regrado pela Resolução CONAMA nº 237/97.

(...)”

E, em terceiro lugar, a esclarecedora lição consignada pelo eminente Profº Paulo de Bessa Antunes em sua festejada obra Direito Ambiental, 5ª Ed., p. 104, ao afirmar que:

"O licenciamento é basicamente uma atividade a ser exercida pelo Poder Público estadual. As autoridades federais somente podem atuar em casos definidos, ou supletivamente à autoridade estadual. Os municípios poderão complementar, no que couber, as exigências dos órgãos estaduais para atender necessidades locais."

De resto, vale lembrar, que durante o 4º Encontro Nacional de Dirigentes do IBAMA ocorrido na Serra do Cipó, em agosto de 2004, o IBAMA e o Governo de Minas Gerais assinaram um acordo para evitar a superposição nos processos de licenciamento e fiscalização da área ambiental.

Este acordo foi assinado pelo então presidente do IBAMA, Marcus Barros, e pelo Secretório de Meio Ambiente de Minas Gerais à época, José Carlos Carvalho, sendo que o objetivo então destacado era descentralizar, bem como tornar o trabalho mais ágil e eficiente.

O documento buscou delimitar a atuação do IBAMA e definir a competência federal e estadual. Segundo Roberto Messias, então gerente executivo do IBAMA em Minas Gerais, o órgão federal continuaria efetuando licenciamento para utilização de material radioativo ou organismos transgênicos, enquanto o Estado cuidaria do licenciamento de pequenos e médios empreendimentos.

Com relação à competência para autorizar, por exemplo, na Serra do Cipó, a intervenção em área de preservação permanente (APP) dentro dos limites da APA Morro da Pedreira é do Instituto Estadual de Florestas (IEF) em virtude do § 1º, art. 4º, do Código Florestal. E, de maneira geral, idêntico raciocínio vale para os demais estados da Federação.

Concluindo, é importantíssimo destacar, que nem mesmo a nova redação do art. 19, § 1º, inciso II, dada pela recente Lei nº 11.284/2006, atraiu para o IBAMA a competência, pois essa disposição normativa trata da exploração de florestas e demais formações sucessoras, de maneira genérica, enquanto o mencionado art. 4º, § 1º, contém disposição normativa específica acerca da autorização para intervenção em área de preservação permanente.