Usuário ou Consumidor de Serviço Público?

Logo no início nos encontramos em um antigo dilema shakespiriano: “Ser ou não ser, eis a questão?”. Tema um tanto quanto recente causa na doutrina certo desconforto (para não dizer dúvida) sobre a real posição jurídica do cidadão que se utiliza dos serviços públicos. Tal discussão se iniciou quando os prestadores de serviços públicos vieram a cometer pequenos equívocos, alguns deslizes e até grandes falhas na prestação daquele que, à princípio deveria ser um serviço público de qualidade.

 Quem nunca sofreu ou conhece alguém que já passou por tal situação? Uma taxa abusiva, uma cobrança indevida (principalmente no que diz respeito às companhias telefônicas), um corte repentino de luz, pela falta ou mero atraso em seu pagamento. Não iremos discutir aqui a inconstitucionalidade do interrompimento da prestação dos serviços públicos. Vamos nos ater à questão da crise de identidade que o cidadão vêm sofrendo, quando necessita recorrer à um órgão que o ampare legalmente.

Saímos de Shakespeare para cair em outro famoso dito, este não advindo de célebres pensadores ou escritores, mas que com toda a certeza já caiu no conceito popular: “E agora, quem poderá nos defender?”. Sim, o cidadão necessita saber quem realmente é o seu “Chapolim Colorado”. É o Código de Defesa do Consumidor? É alguma legislação específica para usuários de serviços públicos? Entendam, utilizo-me desta linguagem que remete ao popular, que talvez inspire até certa ironia, para que a população, os leigos, aqueles que sofrem com esse problema possam ler, entender e compreender sua real situação. 

   Primeiramente, cabe esclarecer a primeira e importante questão: usuário ou consumidor de serviço público? Mesmo dando alusão a uma interpretação muito parecida, esses conceitos são juridicamente distintos. Os conceitos de consumidor e usuário partem de matrizes constitucionais diversas, mas que apresentam aproximações. Quando a questão é o consumidor, tudo se torna mais fácil na medida em que existe uma definição legal para o termo. O consumidor corresponde ao destinatário final em uma relação de consumo, caracterizada pela onerosidade real, a vulnerabilidade do consumidor e a massificação ou profissionalização da relação comercial.

 Já quando partimos para a idéia de usuário, o conceito não nos parece tão simples, uma vez que não há definição legal geral para tal determinação, apesar da Lei nº. 8987/95, em seu art. 7º, descrever seus direitos e deveres, o que corresponde, de certa maneira, a uma definição jurídica (no âmbito dos serviços delegados). O usuário não precisa necessariamente ser o destinatário final de um serviço. Tanto são usuários o indivíduo que recebe energia ou serviço de telecomunicações em sua residência, como uma pessoa jurídica que utiliza a energia elétrica ou a telecomunicação como insumo em sua atividade comercial. Além disso, a posição do usuário não pressupõe onerosidade, ao contrário da de consumidor.

A grande confusão resulta, em parte, da inclusão no Código de Defesa do Consumidor, de normas próprias do direito administrativo, em seu art. 22, por exemplo. Isso induz o intérprete a pretender condicionar sua aplicação à configuração de uma relação de consumo, baseada em um contrato oneroso. O CDC define o consumidor, mas não o usuário. Referem-se várias vezes à prestação de serviço público (arts. 4º, VII, 6º, X, 22 e 59, § 1º), mas para tratar dele adota método peculiar. Não se refere ao usuário nem estende a este o regime jurídico do consumidor. Trata do serviço público sob o prisma da prestação, e não do seu uso.

Chega-se então à conclusão de que, somos sim usuários de serviço público, mas que, mesmo sendo tratado pelo CDC, não podemos nele, ou somente com ele, contar na hora de exigir nossos direitos, melhor ainda, nossa defesa. Proveniente desta já falta de consenso entre conceitos de usuário e consumidor, surge outra indagação: a questão da competência relativa à proteção do já então definido, usuário. Ao mesmo tempo em que o titular do serviço público estipula as condições de prestação do serviço, os entes e órgãos do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (mais uma vez mistura-se a identidade usuário/consumidor) podem pretender-se competentes para a definição de normas acerca da prática abusiva na prestação de tais serviços públicos.

Mas esse conflito é apenas aparente. A competência para a definição das condições de prestação do serviço público, inclusive no que se refere à proteção do usuário, é exclusiva de seu titular. Não é aceitável que, a pretexto de aplicar normas de defesa do consumidor (aplicáveis, diga-se de passagem, provisoriamente ao usuário), os entes e órgãos integrantes do SNDC exijam providências que contrariem as condições estipuladas pelo titular do serviço.

Por fim, a certeza única que temos é de que, quando o assunto é serviço público, o indivíduo é usuário deste serviço e nunca consumidor. Em verdade, o CDC tenta suprir as lacunas de uma disciplina ainda provisória e o art. 27 da EC nº. 19/1998. A verdade é que o art. 37, § 3º da CF e o já acima referido artigo da EC 19/1998 dispõem sobre uma futura edição de lei de proteção do usuário de serviços públicos. Já se produziram anteprojetos e projetos de lei sobre o tema, mas continuam em tramitação em nosso Congresso Nacional.

Em todos os casos, enquanto não se resolve a questão da defesa e até mesmo da definição legal de usuário de serviço público, usemos como muleta o CDC. Sabemos que usuário e consumidor são figuras distintas e que o CDC é, no momento, aplicável apenas na omissão do direito administrativo. E, reforçando a idéia de que o serviço público não é prestado para o consumidor e sim para o usuário, este não se transforma naquele porque sempre haverá a prevalência do direito administrativo em casos de conflito. 

ALICE SELLMER

Acadêmica do 6º período do curso de

 Direito da Faculdade de Direito de Curitiba.

Referências:

LAZZARINI, Marilena. Consumidor Urgente. São Paulo: Editora Abril, 1991.

MARQUES, Claudia Lima. Contratos no Código de Defesa do Consumidor. 3 ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais , 1999.

PEREIRA, César A. Guimarães. Usuários de Serviços Públicos. São Paulo: Saraiva, 2006.