Cláusulas Pétreas no Direito Brasileiro

Com a evolução dos povos organizados e a vontade individual de exercer a plena liberdade de influenciar na elaboração de regras de convivência social e política, surgiu a necessidade de criação de uma lei suprema que garantisse direitos e estabelecesse limites para a atuação dos governantes.

Mas se fazia oportuno também a definição de princípios que fossem imutáveis nos seus objetivos mais sagrados e garantissem um mínimo de segurança para as instituições e os povos.

Destas premissas, aos poucos, foram se delineando as Cláusulas Pétreas como figuras que gozariam de proteção extraordinária ainda que os líderes e governantes de pensamentos diferentes se revezassem no poder.

Assim, as Cláusulas Pétreas ocuparam sua posição no bojo das Constituições para garantir a continuidade de preceitos insculpidos na Lei Fundamental dos Estados como valores fundamentais e duradouros que, se removidos ou alterados na sua essência, poderiam afetar a identidade do projeto político idealizado pela supremacia da vontade originária de um povo.

Neste estudo pretendemos entender como funciona na atualidade este instituto político que é um dos mais importantes instrumentos de segurança jurídica na sociedade contemporânea.

1 - Origem das Leis

Com o crescimento populacional universal e a evolução social dos povos nasceu naturalmente a necessidade de organização das tribos existentes. Depois, em função dos interesses e necessidades de cada tribo, foram se formando os grupos de tribos, sempre aglutinados em volta de regiões territoriais mais favoráveis à sobrevivência e sob as lideranças geralmente imposta pela força e ou poder.

Com o tempo as civilizações foram se desenvolvendo e tornou-se oportuno fixar regras de convivência social e política, aceitáveis por todos ou impostas pelos grupos mais fortes.

Mas, com a proliferação de normas, surgiu também a necessidade de estabelecer uma lei suprema que definisse a estrutura; os princípios políticos; os poderes gerais, seus limites, e os direitos dos povos em sua relação civil e em relação aos governantes.

Assim, modernamente, depois de uma longa e violenta transição, os países e os territórios autônomos entenderam a importância de assegurar aos governantes e aos governados uma mínima segurança jurídica e resolveram estabelecer uma lei maior, à qual se submetessem também as leis ordinárias. Como resultado surgiu a constituição como lei maior na maioria dos países do mundo civilizado. A Constituição também se tornou conhecida como Lei Fundamental ou Carta Magna.

2 - A Constituição

A Constituição de cada país, no geral, é o conjunto de normas que define a política, princípios e a estrutura de governo de um povo.

Em se tratando de Lei Fundamental suas disposições não podem ser conflitadas pelas legislações inferiores, ou seja, uma vez promulgada a Lei maior as demais normas ordinárias deverão guardar absoluta sintonia com os seus mandamentos.

As Constituições são criadas por um poder constituinte, portanto, podem decorrer do poder de força conquistado em uma guerra, ou revolução, ou ainda podem se ancorar no exercício da soberania popular na indicação de uma Assembleia Constituinte nos regimes democráticos.

3 - Assembleia Constituinte

A Assembleia Constituinte, em geral, é um órgão colegiado que, investido de tais poderes, se reúne com o objetivo de discutir, redigir ou reformar uma constituição, fixando, entre outras diretrizes, a ordem político-institucional de um Estado.

É também a Assembleia Constituinte que estabelece na Carta Magna a estrutura e o regime de governo, além de fixar os pontos cardeais da competência, prerrogativas e direitos dos poderes executivo, legislativo, judiciários e seus respectivos organismos.

O objetivo final das Constituições é alcançar o desenvolvimento, a paz e a felicidade do povo viabilizando um perfeito funcionamento da sociedade em suas várias vertentes.

A Assembleia Constituinte, por ser um órgão extraordinário, é dissolvida a partir da data de início da promulgação da constituição ou da sua reforma.

4 - Poder Constituinte

São duas as classes do Poder Constituinte. A primeira, denominada de Poder Constituinte Originário, tem a missão de redigir a Constituição. A segunda, denominada de Poder Constituinte Derivado ou Reformador, tem a função de emendar ou reformar a Constituição existente.

O Poder Constituinte Originário, diferentemente do Poder Constituinte Reformador, não se submete a qualquer limitação ou controle. Ou melhor, se encontra absolutamente livre para inserir no bojo da lei fundamental quaisquer disposições que julgar justas e oportunas. Isso porque sua força decorre do exercício de um poder de fato insuperável.

O Poder Constituinte Reformador, por outro lado, não pode tudo, só poderá exercer seus poderes de atualizar a Carta Constitucional dentro de limites nela previstos, por exemplo; o Poder Constituinte Reformador não será legítimo para alterar, reformar, substituir ou suprimir as Cláusulas Fundamentais definidas como Cláusulas Pétreas, salvo quando as eventuais alterações não implicarem em perda, alteração ou desvio de sua essência objetiva quando foram instituídas.

5 - Acórdão do STF

O Supremo Tribunal Federal já se manifestou a respeito do Poder Constituinte:

"A eficácia das regras jurídicas produzidas pelo poder constituinte (redundantemente chamado de 'originário') não está sujeita a nenhuma limitação normativa, seja de ordem material, seja formal, porque provém do exercício de um poder de fato ou suprapositivo. Já as normas produzidas pelo poder reformador, essas têm sua validez e eficácia condicionadas à legitimação que recebam da ordem constitucional. Daí a necessária obediência das emendas constitucionais às chamadas cláusulas pétreas." (ADI 2.356-MC e ADI 2.362-MC, Rel. p/ o ac. Min. Ayres Britto, julgamento em 25-11-2010, Plenário, DJE de 19-5-2011.)

6 - Emendas Constitucionais

No Brasil o Congresso Nacional detém o Poder Constituinte Derivado ou Reformador, que abrange as prerrogativas de modificar, implementar ou retirar dispositivos da constituição, contudo, sem atingir as Cláusulas Pétreas em qualquer de suas medidas objetivas.

Respeitados os termos da Constituição Federal, são possíveis emendas que visem atualizá-la em sintonia com os seus princípios e mediante o atendimento do quórum diferenciado em relação às normas ordinárias.

A proposta de emenda constitucional, entretanto, somente poderá submetida ao Congresso Nacional, se for proposta pelos membros da Câmara dos Deputados; ou Senado Federal; ou Presidente da República; ou Assembleias Legislativas das unidades federativas, depois de atendidos os demais requisitos de legitimidade e representatividade.

7 - É bom conferir na fonte:

Constituição Federal - Art. 60.

A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:

I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal;

II - do Presidente da República;

III - de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.

8 - Quórum de Votação das Emendas Constitucionais

Resolvida a fase de proposição, a emenda constitucional deverá ser discutida e votada pela Câmara dos Deputados, em dois turnos, e pelo Senado Federal, também em dois turnos, separadamente, e somente será aprovada se obtiver em cada uma destas casas legislativas pelo menos três quintos dos votos dos seus respectivos membros, em cada turno.

Se aprovada pelas duas casas legislativas, a emenda constitucional será promulgada pelas mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, em reunião conjunta, recebendo a numeração de ordem.

Para garantia da legitimidade da representação democrática na discussão e votação, a Constituição Federal não poderá sofrer emendas durante a vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio.

9 - É bom conferir na fonte:

Constituição Federal - Art. 60.

§ 1º - A Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio.

§ 2º - A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.

§ 3º - A emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem.

10 - Vedação explícita

Entretanto, apesar de bem definidos os poderes e as condições formais para se promover uma alteração constitucional, a Carta Magna brasileira, no seu artigo 60 § 4º - veda expressamente a deliberação sobre emendas constitucionais que possam permitir a abolição das Cláusulas Pétreas.

Além disso, no caso da tentativa de aprovação de emenda constitucional que não tenha logrado êxito, por qualquer motivo, só poderá ser reapresentada, depois de atendidos todos os requisitos de legitimidade e representatividade, em outra sessão legislativa. Cada sessão legislativa no Brasil corresponde a um ano.

11 - É bom conferir na fonte:

CF artigo 60 § 4º -  Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:

I - a forma federativa de Estado;

II - o voto direto, secreto, universal e periódico;

III - a separação dos Poderes;

IV - os direitos e garantias individuais.

§ 5º A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa.

12 - Cláusulas Pétreas

A expressão "Cláusulas Pétreas" tem a função de nomear a garantia e continuidade de preceitos que foram insculpidos pelo Poder Constituinte Originário como valores fundamentais duradouros que, se removidos ou alterados na sua essência, poderiam afetar a identidade do projeto político idealizado pela supremacia da vontade de um povo.

Enfim, são as Cláusulas Pétreas que asseguram limites ao poder constituinte reformador, ou seja, que não permitem mudanças substanciais naquelas disposições que a própria Carta Constitucional menciona.

É certo que, eventualmente, até mesmo o texto das Cláusulas Pétreas poderia ser alterado pelo Poder Reformador, contudo, apenas quando estas alterações se destinarem a acrescentar novas Cláusulas Pétreas; ou potencializar o poder das existentes, mas, em nenhuma hipótese para ferir ou anular o núcleo da sua vocação original.

13 - Forma Federativa de Estado

No Brasil foi adotado o sistema político federativo. A Federação é um Estado soberano composto por diversas entidades territoriais autônomas dotadas de governo próprio.

A Constituição Federal inclui a forma federativa de governo entre as Cláusulas Pétreas.

Portanto, é vedado ao Poder Constituinte Reformador, por exemplo, alterar a forma federativa, mas é importante salientar que, obedecidos os procedimentos próprios previstos, não há qualquer vedação para uma eventual divisão, união ou ampliação dos Estados membros.

14 - Voto direto, secreto, universal e periódico

Também é imutável o sistema de voto direto, onde cada cidadão devidamente alistado tem o seu direito ao voto de forma secreta, universal e periódica.

A expressão "secreto" refere-se ao direito que o eleitor tem de não revelar seu voto, embora possa fazê-lo se o quiser.

Já a expressão "universal" quer dizer que se dirige a todos os cidadãos com o mesmo valor, salvo as restrições também constitucionais (CF art. 14).

E, finalmente, a expressão " periódico" implica na realização de oportunidades (eleições), em certos lapsos de tempo, para que o cidadão possa manifestar sua vontade pelo voto.

15 - É bom conferir na fonte:

Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:

I - plebiscito;

II - referendo;

III - iniciativa popular.

15 - A separação dos poderes

A separação dos poderes também é inalterável já que é a forma de organização do Estado pelo qual os três poderes, Legislativo, Executivo e Judiciário, em sintonia, dividem a realização das funções básicas do Estado com independência e harmonia.

16 - Os direitos e garantias individuais

Deve ser observado que o Poder Constituinte Originário vedou a possibilidade de abolição dos direitos e garantias individuais, deixando de fora os direitos sociais e coletivos.

Entretanto, é oportuno registrar que alguns dos direitos sociais e coletivos, por extensão do seu sentido e objetivo, abarcam direitos individuais do cidadão.

Assim, nestes casos e por esta razão, ainda que eventuais, também poderão se amparar de alguma proteção extraordinária da Cláusula Pétrea.

17 - Acórdão do STF

O Supremo Tribunal Federal também já se manifestou sobre aos limites materiais, circunstanciais e temporais do Poder Constituinte Reformador (ou poder constituinte derivado):

"O poder constituinte derivado não é ilimitado, visto que se submete ao processo consignado no art. 60, § 2º e § 3º, da CF, bem assim aos limites materiais, circunstanciais e temporais dos parágrafos 1º, 4º e 5º do aludido artigo." (RE 587.008, Rel. Min. Dias Toffoli, julgamento em 2-2-2011, Plenário, DJE de 6-5-2011, com repercussão geral.)

18 - Controle da Constitucionalidade

A constitucionalidade das normas de uma forma geral, portanto também das emendas constitucionais, está sujeita ao controle dos poderes executivo e legislativo quando se trata de controle político e do poder judiciário quando se tratar de controle judicial.

O Poder Legislativo (Congresso Nacional) também pode exercer o seu controle político da constitucionalidade pela via da Comissão de Constituição e Justiça que examina os projetos de leis antes que cheguem ao plenário. Estas são hipóteses de controle preventivo.

Já o Poder Executivo (governo) pode exercer o controle político da constitucionalidade da legislação no que se refere às normas que dependerem da sanção presidencial, pelo uso do veto jurídico, sob o fundamento de inconstitucionalidade.

Mas é o Poder Judiciário (juízes e tribunais), que exerce o controle repressivo, ou seja, controla as leis sancionadas, promulgadas e publicadas. Note-se que em alguns casos atua para atender aos pedidos manejados pelo Poder Legislativo e ou Poder Executivo.

Oportuno registrar que no controle da constitucionalidade judicial o Supremo Tribunal Federal detém a competência originária para processar e julgar as ações diretas de inconstitucionalidade de leis e atos normativos federais e estaduais e de constitucionalidade de leis e atos normativos federais.

19 - É bom conferir na fonte:

Constituição Federal - Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:

I - processar e julgar, originariamente:

a) a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)

20 - Acórdãos do STF

"O STF já assentou o entendimento de que é admissível a ação direta de inconstitucionalidade de emenda constitucional, quando se alega, na inicial, que esta contraria princípios imutáveis ou as chamadas cláusulas pétreas da Constituição originária (art. 60, § 4º, da CF). Precedente: ADI 939 (RTJ 151/755)." (ADI 1.946-MC, Rel. Min. Sydney Sanches, julgamento em 29-4-1999, Plenário, DJ de 14-9-2001.)

"Cabe ao Poder Judiciário verificar a regularidade dos atos normativos e de administração do Poder Público em relação às causas, aos motivos e à finalidade que os ensejam." (RE 365.368-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 22-5-2007, Primeira Turma, DJ de 29-6-2007.) No mesmo sentido: ADI 4.125, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 10-6-2010, Plenário, DJE de 15-2-2011