Breves considerações sobre o texto

Breves considerações sobre o texto “A Embratel: Da Era Da Intervenção Ao Tempo Da Competição” de José Eduardo Pereira Filho

Gabriel Valentim Machado

Graduando em Direito pela Universidade Presbiteriana Mackenzie

RESUMO

O objetivo do presente estudo é apresentar e analisar texto do autor José Eduardo Pereira Filho acerca da política de telecomunicação brasileira e sua infraestrutura, em especial em relação a Embratel, no escopo dos anos 1960 aos anos 2000. O texto do autor aborda diversas mudanças no direcionamento administrativo das telecomunicações no Brasil, ressaltando suas fases, progressos, deficiências e resultados. Através da análise do texto, pretende-se apresentar e ponderar as ideias do autor sobre como se desenvolveu a política de telecomunicações brasileiras no último século.

Palavras-chave: Embratel; telecomunicações; privatização; infraestrutura; telefonia; competição.

ABSTRACT

The current work aims to present and analyze a paper by José Eduardo Pereira Filho towards Brazil’s telecommunication policy and infrastructure, especially regarding Embratel, in the years 1960 to 2000. The author’s paper addresses many changes in Brazilian’s telecommunication administrative direction, highlighting its phases, progress, deficiency and results. By the text’s analysis, it is aimed to present and consider the author’s ideas around how the Brazilian telecommunication policy developed in the last century.

Key words: Embratel; telecommunication; privatization; infrastructure; telephony; competition.

1. Introdução

O texto do autor trata da política brasileira de telecomunicações dos anos 1960 aos anos 2000. O enfoque é no processo de constituição e consolidação da Empresa Brasileira de Telecomunicações (Embratel). O autor comenta as implementações tecnológicas e os processos jurídicos pertinentes, bem como explica os processos de concentração no poder estatal e privatização das comunicações, com enfoque na Embratel, por meio do cenário político, econômico e comercial da história.

São abordados o sistema vigente nos anos 1960, o então adotado desta época aos anos 2000. O autor ilustra com diversas melhorias o progresso da Embratel, mas sempre apontando suas falhas e pontos que necessitavam de melhorias. O contexto histórico político permeia todo o texto.

Já no concernente aos anos 1990, o autor explica o processo de privatização da Embratel e suas implicações, ponderando sobre qual modelo seria mais vantajoso, o estatal ou o privado.

2. Anos 1960 a 1980

Desde o final do século XIX até a segunda metade dos anos 1960 a telefonia brasileira era operada por companhias privadas, normalmente estrangeiras. À época existiam cerca de oitocentas empresas atuando no campo de serviços telefônicos no Brasil. No período não havia uma única empresa que cobrisse todo o território nacional. Faltava política de integração no país, devido em grande parte à sua vasta extensão territorial.

Assim, argumentava-se que a iniciativa privada não possuía capacidade financeira para realizar a expansão tecnológica necessária a fim de atualizar o sistema operacional e ligá-lo ao restante do mundo, pois não haviam sequer ligações internas completas. Também, o grande número de empresas, que operavam nas escalas municipal, estadual e regional, era tido como um problema para a formação de um sistema integrado de telecomunicações. Neste contexto, havia ainda o começo da expansão tecnologia via Satélite por parte de outros países, sendo que o Brasil ainda não dispunha deste tipo de tecnologia.

Nesta época, o Brasil se encontrava com um déficit nas comunicações. Países como os Estados Unidos da América e a Suécia possuíam mais de trinta linhas telefônicas por cem habitantes. Outros países possuíam de vinte a trinta linhas e muitos estavam na faixa de cinco a vinte linhas telefônicas por cem habitantes. Contudo, abaixo de 2 linhas telefônicas a cada cem habitantes, somente se encontravam Brasil e União Soviética.

Assim, os principais obstáculos no campo operacional da telefonia privada em território nacional eram este déficit de linhas telefônicas, a defasagem tecnológica do setor, a falta de interconectividade do sistema e o valor das tarifas.

Houve então um debate sobre a questão. Aqueles a favor do Sistema Privatista (empresas privadas) acusavam os que eram a favor do modelo estatal de violar os princípios da livre empresa e da propriedade privada. Os que defendiam o Modelo Estatal afirmavam que as companhias estrangeiras queriam apenas lucro e serviam ao imperialismo norte-americano.

Tornou-se então cada vez mais consensual que a iniciativa privada não dispunha do volume de investimento necessário para realizar esse salto tecnológico, queixando-se na época de falta de recursos e das baixas tarifas. Coube assim ao Estado o papel de agente modernizador das telecomunicações.

Deste modo, o Estado teve que modernizar as telecomunicações, com novas políticas e metas desenvolvimentistas. Começou então a centralização. Criou-se o CBT – Código Brasileiro de Telecomunicações em 1963, e a União ganhou a competência de explorar diretamente os serviços em nível nacional e internacional.

O novo ordenamento legal autorizou o poder Executivo a criar uma empresa pública autônoma para explorar os serviços interestaduais e internacionais, a Empresa Brasileira de Telecomunicações (Embratel). O Sistema Nacional de Telecomunicações deveria formar um complexo de troncos e redes através dos quais se operariam os seguintes serviços: telefonia, telegrafia, difusão de sons e imagens, transmissão de dados, fac-simile, telecomando e radiodeterminação.

Com a tomada do poder pelos militares em 1964, ocorreu um reforço da Doutrina de Segurança Nacional e as telecomunicações passaram a ser, mais enfaticamente, uma questão estratégica para a soberania e a segurança nacionais. Em 1965 os militares centralizaram a política de telecomunicações e inauguraram a Embratel como parte de um projeto maior de implantar o Sistema Nacional de Telecomunicações.

Nessa estrutura das telecomunicações, o setor privado saía da prestação de serviços, ficando apenas no segmento da indústria de componentes e de equipamentos para telecomunicações.

A inauguração da Telebrás e do Ministério das Comunicações representou a etapa final da centralização da política de telecomunicações nas mãos do Estado. Assim, em 1964 os militares tomaram o poder e a comunicação se tornou um interesse estratégico. Já em 1965 foi criada a Embratel e o Sistema Nacional de Telecomunicações. No ano de 1967 foi criado o Ministério das Comunicações. E em 1972 foi criada a Telebrás. Com tudo isso, o setor privado saiu da exploração das telecomunicações.

A criação da Embratel em 16 de setembro de 1965 marcou a retirada da iniciativa privada dos serviços de telefonia interestadual e internacional. Como neste cenário a dominação era militar, não havia abertura para debate político e ideológico sobre as comunicações. As decisões eram basicamente técnicas e visavam apenas a operacionalidade.

A partir do ano de 1967 a Embratel começou a expandir as áreas de cobertura e a tecnologia aplicada. O Brasil começou a se conectar internamente com áreas mais afastadas; houve um aumento da agilidade das comunicações (por conta dos satélites) e assim o país começou a se conectar com o mundo; tanto a chegada do homem à lua em 1969 e a Copa do Mundo de futebol de 1970 puderam ser transmitidas na televisão; ampliaram-se os troncos de telefonia; foi criado o sistema de DDD – Discagem Direta à Distância; começou a ser implementado o serviço marítimo; já em 1973 a Embratel havia coberto todo o território nacional; criou-se o Cabo Submarino Bracam, ligando o Brasil e a Europa via Ilhas Canárias. Em 1980 foram criados diversos cabos submarinos como o Brus (Brasil-EUA), e o Atlantis (Brasil-Portugal-Africa); criou-se o Interdata, um plano que visava estimular o Brasil no Comércio Internacional e o Renpac, que pretendia melhorar a comunicação de empresas e instituições no país.

Em resumo, houve bastante investimento nas comunicações e o desenvolvimento foi sempre aumentando. Os militares continuaram sempre expandindo a tecnologia. Mas mesmo assim, o déficit de linhas telefônicas continuava.

Embora tivesse sido aumentado de 1,4 telefone por 100 habitantes em 1960 para 5,4 no final da década de 70, a densidade telefônica ainda era baixa considerando a demanda interna por linhas e comparando-se com a Argentina (10 telefones por 100 habitante), com Portugal (30 por 100), França (43 por 100) e Estados Unidos (75 por 100). Ou seja, mesmo com toda a implementação e avanço em termos de tecnologia, o déficit continuava.

3. A Crise dos anos 1980

Uma das principais consequências da crise do Estado foi a crescente degradação da infraestrutura econômica e uma acelerada deterioração dos serviços públicos. Com o final da ditadura, a mudança de regime político deixou o sistema de telecomunicações numa área de grande incerteza. Os investimentos continuavam, como por exemplo o Satélite Brasilsat, mas agora já se suspeitava que a intenção era a de privatizar as comunicações. A Constituição manteve o modelo monopolista estatal e o perfil desenvolvimentista, mas os anos seguintes começaram a rumar para a privatização.

Assim, mesmo com a crise da época, os investimentos continuaram, porém a mudança de regime politicou gerou um cenário de incerteza e especulação sobre a real intenção de tais melhorias tecnológicas.

4. Os anos 1990

No início dos anos 90 os governos Fernando Collor e Itamar Franco continuaram a investir na expansão das telecomunicações, embora constrangidos pela crise financeira e fiscal do Estado, que já perdurava uma década. O governo Itamar Franco particularmente assumiu claramente o projeto de modificar o modelo de intervenção estatal com a promoção de políticas de privatização e de liberalização comercial. Neste governo houve a implementação de cabo submarino por fibra ótica e o sistema digital, por exemplo.

Tal incerteza teve fim no governo de Fernando Henrique Cardoso, responsável pela grande virada nas telecomunicações brasileiras, com a quebra do monopólio e a privatização das empresas ligadas ao setor. Deste modo, a expansão continuou, agora para atrair investidores.

Em 1994 e 1995 houveram mais inaugurações de tecnologia. Em 1996 a Embratel criou a Diretoria de Serviços de Telecomunicação, para se adequar a competitividade que estava por vir, por conta da privatização e implementou um programa de capacitação de funcionários.

Após três décadas da sua constituição, a Embratel em 1995 cobria mais de 4.600 localidades com telefonia via DDD e alcançava 203 países. Naquele ano a empresa contava com 12 mil funcionários e teve um faturamento de R$1,27 bilhão. Cerca de 60% de sua receita operacional advinha dos serviços de voz, 29% dos serviços telemáticos de dados e 7% de textos. O sistema de fibra ótica tinha uma rede de 32,8 mil quilômetros.

A privatização ocorreu como forma de solucionar o problema de déficit que persistia mesmo com toda a expansão do setor. Nos 30 primeiros anos da Embratel, a empresa acompanhou o salto tecnológico na evolução das comunicações por meio da telefonia para comunicação de dados, voz e textos e das redes corporativas. Já nos anos 90 incorporou avançadas tecnologias de telecomunicações por satélites, digitalização de redes e avançou na área de transmissão de dados.

Contudo, apesar de todo o seu avanço e investimento, o sistema de telecomunicações no início dos anos 90 ainda não atendia de forma eficiente à real demanda do país. Continuava o déficit de serviços e uma baixa qualidade operacional, devida especialmente à baixa qualidade de gestão das estatais a partir da politização do setor. Com 33 anos de atividade, como empresa estatal e monopolista, a Embratel foi então privatizada num leilão na Bolsa de Valores do Rio de Janeiro, em 29 de julho de 1998, tendo sido adquirida pela empresa americana MCI World Com. Essa sua venda ocorreu após um amplo programa de reestruturação, iniciado em 1995, com a finalidade de fazer com que a Embratel fosse uma companhia habilitada a atuar em um contexto institucional privatista e competitivo. Afirmavam que, passando a atuar como uma empresa privada e competitiva, num sistema de telecomunicações privado, o déficit de serviços em telecomunicações seria finalmente atendido.

A privatização ocorreu entre 1995 e 1998 e foi feita em etapas e a situação mundial contribuiu para a privatização da Embratel pois na época ocorreu a privatização da British Telecom, houve também o Consenso de Washington e ainda a abertura dos países socialistas além do o fim da Guerra Fria, o processo de globalização.

Deste modo, houve debate no congresso. Os argumentos a favor da privatização eram os de que seria possível se ter mais investimentos, enquanto aqueles que se opunham à privatização alegavam que o Estado deveria ser o agente central nessa área.

Neste cenário, a primeira etapa do da privatização da Embratel foi no Congresso Nacional, com a votação da Emenda Constitucional número 8 em agosto de 1995, que quebrou o monopólio estatal das telecomunicações. No ano seguinte o Poder Executivo decidiu abrir à competição o serviço de telefonia móvel. Já no ano de 1997 o governo enviou ao Congresso uma abrangente proposta legislativa para o setor (a Lei Geral de Telecomunicações), a fim de substituir o Código Brasileiro de Telecomunicações. Em 1998 a Embratel, juntamente com as demais companhias que compunham o Sistema Telebrás, foi efetivamente privatizada a Embratel.

Em junho de 1997 o Congresso Nacional aprovou a Lei Geral de Telecomunicações (Lei n. 9 472, de 16 de julho de 1997). A nova lei autorizou o governo a privatizar o Sistema Telebrás e garantiu a criação da Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), com a finalidade central de implementar a política de telecomunicações por meio da regulação e fiscalização da operação das companhias do setor, visando ao cumprimento da meta da ampliação e universalização dos serviços.

A expansão do setor de telefonia fixa foi gigante, não tendo precedentes na história do país. Em 1990 o Brasil contava com 10,3 milhões de linhas telefônicas fixas, sendo que cinco anos depois já havia 14,5 milhões. Já em junho de 2001 esse número chegou a 43,3 milhões. Quanto a telefonia celular (móvel) o país passou de 1,4 milhão de aparelhos em 1995 para 25 milhões em 2001.

Interessante ressaltar que a privatização não seguiu totalmente a lógica neoliberal. O Estado ainda atuava em certos segmentos da área, por conta da capacidade do Estado fazer frente ao poderio econômico dos grupos privados e das possíveis ingerências clientelistas no interior da própria agência reguladora.

Destaca-se que o funcionamento de tais agências tem como crítica central o seu déficit democrático, uma vez que tais órgãos são ocupados por atores que estão de certo modo alheios aos contornos políticos da sociedade. Nesse sentido, sua autonomia e independência representam uma ameaça ao interesse público na medida em que agentes não-eleitos tomam decisões relevantes para sociedade. O risco seria então uma degradação no sistema, motivada por interesses escusos daqueles que dominassem o setor.

5. Conclusão

A criação da Embratel e sua privatização corresponderam ao cenário social, político e econômico da década de 1960 até 1990. Por um lado a empresa enquanto estatista promoveu um grande avanço tecnológico das telecomunicações, constituindo um sistema interligado e unificado em todo o país; porém a falta de acesso à telefonia fixa era um impasse no referido contexto do avanço tecnológico do setor. O déficit sempre se mantinha, mesmo com toda a tecnologia implementada.

Em grande parte de sua história, a Embratel deveu ao Estado brasileiro a grande capacidade de crescer e de possibilitar ao país sua conexão com o mundo a partir das tecnologias mais avançadas. A Embratel enquanto estatal colocou o Brasil no século XXI em termos de telecomunicações, porém falhou em atender a milhões de brasileiros que desejavam uma linha telefônica.

A nova Embratel, uma empresa privada estrangeira, foi então encarregada desta capacidade de crescer. Importante ressaltar que o poder de decisão maior quanto aos investimentos está desde modo fora do país, na matriz norte-americana. O autor acredita que o futuro dirá qual dos modelos melhor beneficiou o usuário e expandiu as telecomunicações no país.

E ainda, alerta sobre a necessidade de regulação por parte do governo federal, por meio da ANATEL, nas operações de telefonia e telecomunicações em geral. Isto porque a agência reguladora deve estar pronta para evitar uma competição perversa que não interessa à sociedade, assim como deve estar atenta aos riscos de uma possível monopolização do setor, que igualmente não seria benéfica à sociedade.

Assim, o autor conclui que deve-se analisar, com o tempo, qual modelo de regimento da Embratel foi o mais adequando, estando porém sempre em alerta, por parte da Anatel, a fim de se fiscalizar bem a questão, para se evitar problemas de competitividade irregular.

REFERÊNCIAS

PEREIRA FILHO, José Eduardo. Embratel: da era da intervenção ao tempo da competição. Revista de Sociologia e Política, Rio de Janeiro, n. 18, p. 33-47, jun. 2002.