A Sindicância Investigativa.Conceito.Jurisprudência e utilização.

Sabemos que cada Estado tem sua responsabilidade em apurar infrações disciplinares de servidores públicos no exercicio de suas funções ou em razão dela,  por meio de órgãos correcionais( Corregedorias), e, para tanto, conta com a Legislação Estadual  que  atribui ao servidor,  direitos, deveres e proibições, cuja as consequências de violações das condutas previstas como ilicitas, podem acarretar punições administrativas, criminais e até cíveis.

Existem, inicialmente,  dois modos pelo qual se apura uma infração disciplinar:

A Sindicância Administrativa e o Processo Administrativo Disciplinar, mais conhecido como o "PAD".

O Art. 143 da Lei 8112/90 que dispõe sobre o Regime Jurídico dos servidores da União, preve que a "A autoridade que tiver ciência de irregularidade no serviço público é obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante sindicância ou processo administrativo disciplinar, assegurada ao acusado ampla defesa"

A Sindicância Administrativa constitui de uma  averiguação sumária promovida no intuito de obter informações ou esclarecimentos necessários para determinar o verdadeiro significado dos fatos denunciados; neste procedimento a autoria e materialidade ainda será analisada sob aspecto da ampla defesa e contraditório.

Já o  Processo Administrativo Disciplinar( PAD)  é o "instrumento destinado a apurar responsabilidade de servidor por infração praticada no exercício de suas atribuições, ou que tenha relação com as atribuições do cargo em que se encontre investido" ou seja, a autoria e materialidade estão definidas e tipificadas como infração, como proibição ou violação do dever funcional, não havendo margem para dúvidas.

Ocorre que a legislação acima, prevendo regras gerais sobre o assunto, sem prejuízo da lei específica, apresenta, ao nosso ver,  uma modalidade de apuração, que damos o nome de Sindicância Investigativa, cujo procedimento é previsto em correntes doutrinárias que conceituam como um procedimento insquisitivo, não previsto ampla defesa, mas apenas o contráditório, ou seja, permite apuração de varias versões dadas por quem contribua com a elucidação dos fatos, todavia não ha acusação formal, e, revela-se tão somente na busca de elementos ou indícios  suficientes de autoria e materialidade para que sirva de subsídio aos dois modelos processuais acima, com o fim de  atribuição de responsabilidades, por meio de sugestão final em um Relatório Final ou Parecer.

Da mesma forma se manifestou  Supremo Tribunal Federal( STF) no  Mandado de Segurança nº 22.791:

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"Ementa: "A estrita reverência aos princípios do contraditório e da ampla defesa só é exigida, como requisito essencial de validez, assim no processo administrativo disciplinar, como na sindicância especial que lhe faz às vezes como procedimento ordenado à aplicação daquelas duas penas mais brandas, que são a advertência e a suspensão por prazo não superior a trinta dias.

Nunca, na sindicância que funcione apenas como INVESTIGAÇAO PRELIMINAR tendente a coligir, de maneira inquisitorial, elementos bastantes à imputação de falta ao servidor, em processo disciplinar subseqüente."

"Quanto a Admissibilidade deste procedimento investigativo, "esta sindicância inquisitorial, que pode ser instaurada por qualquer autoridade administrativa, não é prevista na Lei nº 8.112, de 11/12/90, e, como tal, NÃO se confunde com a sindicância contraditória, prevista nos arts. 143 e 145 daquele diploma legal e que, de forma excludente, somente pode ser instaurada por autoridade competente para a matéria correcional".

"Não obstante, a sindicância inquisitorial, por falta de rito definido em qualquer norma, PODE ADOTAR, extensivamente, no que cabível, os institutos, rito e prazos da sindicância contraditória. Além de servir, em regra, como meio PREPARATÓRIO para o processo disciplinar, pode ser aplicada em qualquer outra circunstância que comprometa a regularidade do serviço público."

"Assim, o seu relatório TANTO PODE RECOMENDAR instauração de processo disciplinar, como também pode ESCLARECER FATOS, ORIENTAR a autoridade sobre falhas e lacunas normativas ou operacionais, PROPOR alteração ou rescisão de contratos de terceirizados e de prestadores de serviços em geral, instauração de tomada de contas especial, recomendar medidas de gestão de pessoal ou de GERENCIA administrativa, ALTERAÇÃO do ordenamento e CRIAÇÃO ou aperfeiçoamento de rotinas e de sistemas internos de controle"

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Nesta modalidade de procedimento investigatório, damos atenção ao modo como é inciada, ou pela autoridade correcional, ou por denúncia, que geralmente são de fontes externas ao órgão.

A Lei 8112/90, preve no seu Art. 144, que "as denúncias sobre irregularidades serão objeto de apuração, desde que contenham a identificação e o endereço do denunciante e sejam formuladas por escrito, confirmada a autenticidade", o que consideramos uma exigência temerária e arbitrária para o denunciante, fazendo com que diminua sua chance em contribuir com a pretensão punitiva do Estado e de ver a administração responsabilizar seus Agentes, seja por medo ou por represália ao ter que indentificar-se, até mesmo com endereço.

"É FIRME O ENTENDIMENTONO AMBITO DO [STJ] sentido de que INEXISTE ILEGALIDADE na NA INSTAURAÇÃO DE SINDICANCIA INVESTIGATIVA e processo administrativo disciplinar com base em denúncia anônima, por conta do poder-dever de autotutela imposto à Administração (art. 143 da Lei 8.112/1990)

(MS 9.421/DF, Rel. Ministro Paulo Gallotti, Terceira Seção, julgado em 22/08/2007, DJ 17/09/2007, p. 201)

Com o avanço dos programas do  tipo "disque denúncia" e semelhantes a este, as "ouvidorias", formou-se o entendimento da desnecessidade de identificação do denuniante, ou seja,  a denúncia de forma anônima, presencial ou não.

Com isto,  a atenção quanto a  admissbilidade das informações também foram aprimorados.

Dentro desta esfera, faremos algumas considerações necessárias e de grande importância ao operador ou coletor das informações iniciais.

O Parágrafo único do Art. 144 do mesmo dispositivo acima, revela de modo taxativo que "quando o fato narrado não configurar evidente infração disciplinar ou ilícito penal, a denúncia será arquivada, por falta de objeto"

Mas como se chegar a essas duas coclusões? Considerando que, para compor os quadros de uma Corregedoria, de preferencia,  os servidores devem ser bacharéis em direito, simplesmente devem adequar a conduta praticada ao tipo ilicito previsto ou codificado.

Para tanto, estabelecemos alguns requisitos de admissbilidade, no intuito de estabelecer um “padrão” de aceitabilidade da denúncia, de acordo com as fontes do direito: “ a Lei, doutrina, os costumes e a jurisprudência”, que em resumo, elencamos abaixo, como forma de facilitar a produção da investigação:

     a) Nome do Acusado/Apelido ou características físicas, para identificação de um possível  responsável.(indicios de autoria)

Estas informações seguem uma série de perguntas padrões,  que chamamos de "Heptâmetro de Quintiliano", que  é uma ferramenta aplicada para apurar um fato, e que propõe sete perguntas que, uma vez respondidas, evidenciam algo como factual.(¹)

São elas: O que? quem? quando? por quê? como? onde? e com que auxílio?(²)

                                                       ¹ Paulo Inácio Dias Nessa (4 de abril de 2008). Provimento nº 005/2008/CM Tribunal de Justiça do Estado do Mato Grosso.                           

                                                      ² Fábio Viana Fernandes da Silveira (2007). A Sindicância Administrativa à Luz da Lei 8.112//90 Universidade de Brasília.

b) Local, data,  momento aproximado ou situação e local em que possa ser identificado por câmeras, testemunhas ou registros ponto de referencias geograficas.

c) Depoimento do pessoas e dos servidores envolvidos

d) Laudo de lesões de Agressões no prontuário ou qualquer / Marcas de Agressões / fotos/  filmagens ou  outro documento que demonstre o alegado.

e) Tipicidade e antijuridicidade, ou seja, o fato narrado deve estar presente como infração disciplinar ou crime, por  ex: “tortura, lesão corporal etc”, e não uma  ( mera conjectura de que, p.ex: dizer que  “foi torturado” ou mencionar que "desobedeceu alguma norma regulamentar sem dizer qual norma) sem o mínimo veracidade.

( Muitas denúncias não são competência da Corregedoria apurar, p.ex: briga entre atos da vida privada, fatos atipicos( não previstos em lei)

f) Nexo de Causalidade, ou seja ligação entre o fato com o servidor público que infringiu a Lei.

g) Análise da Culpabilidade, como pressuposto de aplicação  da pena pelo julgador ( p. ex: excesso em algum procedimento padrão)

Da mesma forma que um Inquérito Policial, a Sindicância Investigativa, torna-se um procedimento dispensável, caso os fatos sejam notórios e comprovados quanto a infração disciplinar praticada, sendo iniciado diretament pela via do Processo Administrativo, e, quando for perceptível que, devido a gravidade dos fatos, a possível punição seja diversa de uma "Advertência", há obrigatoridade na instauraçãodo do referido procedimento

O Art. 146. da Lei 8112/90 reforça que "Sempre que o ilícito praticado pelo servidor ensejar a imposição de penalidade de suspensão por mais de 30 (trinta) dias, de demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade, ou destituição de cargo em comissão, será obrigatória a instauração de processo disciplinar"

Estabelecido os critérios acima, a Sindicância Investigativa torna-se o procedimento preparatório para a formação de Processo Administrativo Disciplinar ou Sindicância Administrativa, a critério e convicção da autoridade julgadora, tal é, a importancia da Sindicância Investigativa como meio de inteligência dos atos que supostamente podem ter sido praticados pelo autor do ilícito.