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Resumo:
Estudo sobre a responsabilidade civil do Estado, abordando todos os seus aspectos de uma forma ampla e didática.
Texto enviado ao JurisWay em 06/07/2015.
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RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO: VISÃO GERAL ACERCA DO TEMA.
Gustavo Henrique Caminha Coutinho de Albuquerque
Curso de Pós-Graduação em Direito Administrativo, Universidade Anhanguera-Uniderp
RESUMO
Estudo sobre a responsabilidade civil do Estado, abordando todos os seus aspectos de uma forma geral, desde o dever em reparar os danos causados a terceiros por atos que seus agentes pratiquem ou deixem de praticar, bem como as hipóteses em que ocorre a exclusão do dever de indenização. Aqui falaremos da evolução da matéria, chegando ao ponto em que a mesma se encontra hoje, trazendo ainda temas como elementos da responsabilidade, prazos, e julgados acerca do tema.
Palavras-chave: Responsabilidade, Estado, dano, indenização.
INTRODUÇÃO
Este texto é de relevante importância no âmbito da Administração pública. Aqui será mostrado a evolução doutrinária e jurisprudencial acerca do tema, e mostrando como hoje, em nosso ordenamento jurídico, é vista a responsabilidade do Estado em indenizar os danos causados, utilizando-se também de entendimentos doutrinários e jurisprudenciais.
1. EVOLUÇÃO DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
A primeira teoria que temos conhecimento sobre o assunto, foi a Teoria da Irresponsabilidade Civil do Estado. Segundo essa teoria, o Estado não respondia pelos atos praticados por seus agentes públicos, de modo que o Estado não cometia erros. Esta teoria por óbvio não prevaleceu por muito tempo.
Numa segunda fase temos a Teoria da responsabilidade com culpa, a qual distinguia dois tipos de atividade estatal: Os atos de império e os atos de gestão. A responsabilidade do Estado só ocorria nos casos de atos de gestão. No entanto, na pratica, era dificil distinguir quando os atos eram de império e quando eram de gestão, razão pela qual as doutrinas e jurisprudencias foram evoluindo no pensamento sobre a responsabilidade estatal.
Mais adiante surgiu a Teoria da Culpa administrativa, na qual bastava comprovar a má prestação do serviço público.
Por fim, temos a teoria que adotamos em nossa Carta Magna, que é a Teoria da Responsabilidade Objetiva. Segundo essa teoria, a responsabilidade civil do Estado independe de dolo ou culpa, bastando que o lesado comprove a relação entre o dano e o fato. Ou seja, a conduta (que pode ser lícita ou ilícita) + Dano causado + nexo de causalidade.
2. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NO DIREITO BRASILEIRO
Nosso ordenamento jurídico pátrio estabelece o seguinte em seu art. 37 paráfo 6º.
CF/88 Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
No mesmo tear, nosso Código Civil nos traz o seguinte em seu art. 43:
CC/02 Art. 43. As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.
Note que a responsabilidade objetiva estatal está de forma bem clara e evidente em nosssos diplomas legais.
Importante ressaltar a sábia colocação de Matheus Carvalho em seu livro Direito Administrativo teoria e prática, o qual nos mostra que “nos casos de danos decorrentes de atos lícitos, a responsabilização do ente estatal depende da comprovação de que estes danos são anormais e específicos. Danos normais decorrem do chamado risco social, que todos se submetem pra viver em sociedade. As restrições normais não geram responsabilidade do Estado. Se o dano é genérico, todo mundo tem que suportar”.
2.1 RESPONSABILIDADE PERANTE OS ATOS DOS AGENTES ESTATAIS
Como vimos anteriormente, o Estado responde pelos danos que seus agentes nessa qualidade causarem a terceiros. Carvalho Filho em sua obra Manual de Direito Administrativo, 26º edição, esclarece que “a expressão nessa qualidade tem razão de ser, porque só pode o Estado ser responsabilizado se o preposto estatal estiver estiver no exercício de sua função ou, ao menos, se esteja conduzindo a pretexto de exercê-la.
Ora, nada mais justo, afinal, se o agente cometer uma infração ou delito, causando dano a terceiro, no ambito de sua vida privada, deve responder pessoalmente por seus atos.
2.1.1 DIREITO DE REGRESSO CONTRA O AGENTE PÚBLICO
A Constituição da República em seu art. 37 parágrafo 6º in fine, bem como o art. 43 do Código Civil, traz ainda que é ressalvado o direito de regresso ao Estado contra o agente responsável pelo dano nos casos de dolo ou culpa.
Veja, a vítima do dano cobra do Estado sua lesão sofrida, e o Estado, no caso de condenação, cobrará de seu agente, nas hipóteses de dolo ou culpa, a indenização paga. Importante salientar que é vedado a vítima a cobrança direta ao agente causador do dano, bem como o Estado só pode cobrar de seu agente após o trânsito em julgado da sentença.
Nesse sentido, importante observar a a ementa da apelação transcrita abaixo:
2.2 RESPONSABILIDADE POR OMISSÃO
O Estado também responde quando causar danos a terceiros por atos de omissão. No entanto, deve existir um dever legal de agir por parte do Estado para impedir a ocorrência do dano. São hipóteses onde o Estado deveria agir, e não o faz. Um exemplo bastante usado na doutrina para a configuração dessa hipótese, é a situação onde, por exemplo, um salva-vidas presencia o afogamento de uma pessoa e nada faz para impedir o resultado morte. Tal omissão no dever de agir do salva-vidas, gera um dever indenizatório por parte do Estado.
3. PRAZOS PRESCRICIONAIS
Com efeito, deve-se ter em mente que o prazo para a reparação do dano causado pela Administração prescreve em 5 anos. Nesses termos, a Lei 9797/94 nos traz o seguinte teor em seu artigo 1º-c:
Lei 9797/94 Art. 1o-C. Prescreverá em cinco anos o direito de obter indenização dos danos causados por agentes de pessoas jurídicas de direito público e de pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos.
Note que este prazo não se confunde com o prazo de três anos para reparação civil previsto em nosso Código Civil, em seu art. 206 § 3º, V. Este é o prazo prescricional para reparação civil entre particulares, enquanto aquele é o prazo prescricional para reparação civil dos danos causados por agentes das pessoas jurídicas de direito público, e das pessoas jurídicas prestadoras de serviços públicos.
4. HIPÓTESES ONDE HÁ EXCLUSÃO DO DEVER DE INDENIZAR
Maria Zanella di Pietro, traz em seu livro direito administrativo, 23º edição, na página 651, Causas excludentes e atenuantes de culpabilidade. Sabiamente, Zanella di Pietro afirma que “são apontadas como cláusulas excludentes da responsabilidade a força maior, a culpa da vítima, e a culpa de terceiros. Como causa atenuante, é apontada a culpa concorrente da vítima”.
A força maior e a culpa exclusiva da vítima são de fácil entendimento. Na primeira, o acontecimento é imprevisível, não havendo nexo de causalidade entre o dano e o comportamento da Administração, ressalvada as hipóteses em que houver omissão por parte da Administração. Ao passo que a segunda o Estado não responde, já que o dano sofrido foi causado pela própria pessoa que o sofreu.
No que diz respeito a culpa de terceiros, a regra é que incide a responsabilidade sobre quem praticou os atos danosos.
Por fim, no que diz respeito a culpa concorrente da vítima, devemos observar o que traz o art. 945 de nosso Código Civil.
CC/02Art. 945. Se a vítima tiver concorrido culposamente para o evento danoso, a sua indenização será fixada tendo-se em conta a gravidade de sua culpa em confronto com a do autor do dano.
5. RESPONSABILIDADE POR ATOS LEGISLATIVOS
Via de regra, o Estado não responde em tratando-se de atos legislativos. Aqui a excepcionalidade ocorre apenas quando se tratar de dano específico, e o ato normativo for declarado inconstitucional. É o que nos mostra Matheus Carvalho em sua obra ao fazer a seguinte afirmação “parte da doutrina entende que excepcionalmente é possível a responsabilidade por atos legislativos, se, cumulativamente, diretamente da lei decorrer dano específico a alguém e o ato normativo for declarado inconstitucional. Exigem o dano específico porque, do contrário, qualquer lei inconstitucional geraria a responsabilidade do Estado”.
6. RESPONSABILIDADES POR ATOS JURISDICIONAIS
Aqui, também em regra não ocorre o dever de indenizar por parte do Estado, isso pois caso a pessoa se sinta lesada por uma decisão judicial, à ela cabe o direito de recorrer.
No entanto, nossa Carta Magna assegurou no título dos direitos e garantias fundamentais uma exceção. Vejamos:
“CF/88 Art. 5º omissis
LXXV - o Estado indenizará o condenado por erro judiciário, assim como o que ficar preso além do tempo fixado na sentença.”
Vemos então que nos casos em que houver uma prisão por erro do judiciário, é perfeitamente possível atribuir um dever indenizatório ao Estado.
Carvalho Filho aborda também a possibilidade do agente lesado propor ação indenizatória contra o Estado ou contra o juiz que pratique ato jurisdicional com o intuito de causar prejuízo à parte. Vejamos.
CPC Art. 133. Responderá por perdas e danos o juiz, quando:
I - no exercício de suas funções, proceder com dolo ou fraude;
II - recusar, omitir ou retardar, sem justo motivo, providência que deva ordenar de ofício, ou a requerimento da parte.
Note que o Código de Processo Civi responsabilizou individualmente o juiz quando se tratar desta hipótese.
No entanto, ressalta Carvalho Filho, não se pode negar que o juiz é um agente do Estado. Com isso Carvalho Filho mostrou que a regra do art. 37 parágafo 6º de nossa Constituição também pode incidir sobre o magistrado, sendo assegurado, logicamente, à Administração o direito de regresso.
De tal modo, vemos que esta hipótese é uma exceção à regra de que o lesado só pode propor ação indenizatória contra o Estado. Aqui havendo a conduta dolosa ou fraudulenta do juiz, ou ainda, recusando, omitindo ou retardando sem justo motivo providência que deva tomar de ofício, poderá o prejudicado propor ação indenizatória contra o Estado, contra o magistrado, ou ainda contra ambos.
7. RESPONSABILIDADE POR OBRA PÚBLICA
Neste tópico, podemos falar de duas espécies de responsabilidade administrativa decorrente de danos causados por obra pública.
Primeiramente, falaremos da responsabilidade que decorre da má execução da obra. Quando a Administração delega a obra a um empreiteiro, através de um contrato administrativo, de acordo com a doutrina majoritária, este empreiteiro, na hipótese de causar algum tipo de dano, responderá de forma subjetiva, e o Estado responderá de forma subsidiária, ou seja, apenas se o executor da obra não reparar o prejuízo causado, caberá ao Estado tal reparação. Logicamente, aqui adimite-se ação regressiva da Administração em face do empreiteiro.
Sendo o Estado o executor da obra, sua responsabilidade se dará na forma objetiva.
A outra espécie de responsabilidade, ainda no tocante ao tema, é a responsabilidade pelo simples fato da obra. Nesta hipótese o simples fato da obra existir causa dano ao particular. Matheus Carvalho dá como exemplo a construção de um viaduto que deixou determinada casa abaixo do nível da rua. Veja, aqui o dano decorreu do viaduto em si, e não da má execução de sua obra. Esta espécie de responsabilidade onde há dano, sem que haja dolo ou culpa de qualquer agente, no entanto, ainda que seja lícita a atividade da Administração, a responsabilidade decorrerá da teoria do risco administrativo.
A respeito desta espécie, trazemos o seguinte julgado:
Ementa: RESPONSABILIDADE CIVIL. Danos decorrentes de obra pública. Construção do túnel Sebastião Camargo. Avarias em imóvel próximo. Nexo causal estabelecido pela perícia. Danos emergentes e lucros cessantes. Evidência de maiores dificuldades para locação e menor preço na venda. Responsabilidade dos entes públicos fundada no risco administrativo. Constituição Federal , artigo 37 , § 6º. Encontrado em: 12ª Câmara de Direito Público 19/11/2013 - 19/11/2013 Apelação APL 03633576620098260000 SP 0363357-66.2009.8.26.0000 (TJ-SP)
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Conforme o estudo realizado, vimos que a responsabilidade civil do Estado veio evoluindo com o passar do tempo, sempre almejando uma maior justiça e reparação em face do Estado causador do dano.
Com a evolução do tema, a Constituição da República Federativa do Brasil veio a confirmar a responsabilidade civil do Estado em seu art. 37 parágrafo 6º, assegurando que as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Vimos ainda as hipóteses onde há exclusão do dever de indenizar, que são as situações onde ocorrer a força maior, a culpa da vítima, e a culpa de terceiros. Vimos também que o dever de reparação tem como causa atenuante a culpa concorrente da vítima.
Foi visto também que a regra para atos legislativos e jurisdicionais é que não ocorre o dever de indenizar por parte do Estado, porém, existem situações excepcionais onde tais regras deixam de ser aplicadas.
Por fim, foi abordado o tema de responsabilidade civil por obra pública, a qual se divide em duas espécies, quais sejam a responsabilidade decorrente da má execução da obra, e a responsabilidade pelo simples fato da obra.
O presente artigo teve como objetivo discorrer sobre as variadas espécies de responsabilidade civil do Estado, bem como dirimir quaisquer dúvidas acerca do tema, trazendo posicionamentos doutrinários e jurisprudenciais, assimilando-os com artigos de lei e de nossa Constituição. Tal assunto mostra-se de estrema importância, já que é uma realidade vivenciada em nosso cotidiano.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
DI PIETRO, Maria Sylzia Zanella. Direito Administrativo, 23.ed., São Paulo: Atlas, 2010.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo, 26.ed.,ver.,ampl. e atual até 31-12-2012., São Paulo: Atlas, 2013.
CARVALHO, Matheus. Direito administrativo teoria e prática, 3.ed, Salvador: Jus Podivm, 2014.
http://www.jusbrasil.com.br/busca?q=Direito+de+Regresso+Contra+o+Agente+P%C3%BAblico&c=
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