A PARTICIPAÇÃO POPULAR NO PROCESSO LEGISLATIVO ENQUANTO MANISFESTAÇÃO DA CIDADANIA

Resumo

O presente trabalho visa analisar e investigar a questão da participação da sociedade no processo legislativo enquanto manifestação da cidadania. Busca-se com o estudo demonstrar que tal participação é instrumento de consolidação da democracia brasileira. Para tanto, se faz necessário uma análise sobre a democracia, a cidadania, o processo legislativo e as formas de participação popular no processo de elaboração legislativa.

Palavras-chave: Democracia, Cidadania, Processo Legislativo, Participação Popular.

1.    Introdução

Para se atender a anseio democrático é necessário o exercício direto e pessoal da cidadania nos atos do governo.

A constituição Federal de 1988 garante a participação do povo na criação das leis que regem o Estado, por meio do plebiscito, referendo, iniciativa popular, bem como pelo ajuizamento de ação popular.

A democracia pressupõe que a vontade popular se manifeste nas suas diversas opiniões, de modo que possa predominar a vontade da maioria, preservando-se, contudo, a manifestação das minorias.

Na Constituição Federal de 1988 (art. 61 §2º), a iniciativa popular é legislativa (porque não foi prevista para matéria constitucional) e formulada (deve ser apresentada na forma de projeto de lei que dever ser subscrito por, no mínimo, 1% do eleitorado nacional, distribuído em cinco Estados com não menos de 0,3% de eleitores em cada um deles).

A iniciativa popular estende-se aos Estados. (art. 27 §4º).

No âmbito dos Municípios, a iniciativa popular é específica (art.29 XIII) e ocorre mediante a apresentação, à Câmara dos Vereadores, de projeto de lei subscrito por, no mínimo, 5% do eleitorado Municipal.

No processo legislativo consta um conjunto de atos (iniciativa, emendamento, votação, sanção, veto, promulgação e publicação de proposições) realizados pelos órgãos legislativos. Trata-se da elaboração de emendas à Constituição, assim como, elaboração de leis complementares, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções, conforme expresso na Constituição Federal em seu art. 59.

A cidadania estabelece um rol de direitos de deveres, nos quais os indivíduos estão sujeitos. Entende-se por cidadania, a junção do cidadão aos seus direitos, em especial os direitos políticos, vez que permite ao indivíduo intervir na direção dos negócios públicos do Estado, ou seja, nos rumos da política e do governo.

Busca-se com o presente trabalho, tornar clara a importância da participação popular no processo legislativo enquanto manifestação de cidadania, neste intuito, se faz necessário uma análise sobre a democracia, a cidadania, o processo legislativo e as formas de participação popular no processo de elaboração legislativa.

2.    Conceito e Características de Democracia

A democracia pode ser entendida, sobretudo como um regime político, pois, sendo o governo do povo, pelo povo e para o povo, que o exerce direta e indiretamente, expressa um estilo de vida política que é convertida numa filosofia de vida que se institucionaliza politicamente no Estado, como forma de convivência social. (CARVALHO, 2011, p.182).

Segundo William Kerby: “A democracia é primariamente social, moral e espiritual e secundariamente política”. (CARVALHO, 2011, p.183).

Para Robert A. Dahl, para que a democracia seja alcançada e vivenciada é necessário à existência dos seguintes elementos:

a) liberdade para construir e integrar-se em organizações;

b) liberdade de expressão;

c) direito de votos;

d) acesso a cargos públicos;

e) possibilidade de os líderes políticos competirem por meio da votação;

f) fontes alternativas de informação;

g) eleições livres e isentas;

h) existência de instituições capazes de viabilizar a política do governo e legitimadas pelo voto ou outras manifestações de vontade popular. (CARVALHO, 2011, p.183).

A democracia é, portanto, a forma de governo que se fundamenta na igualdade perante a lei, assim como, na liberdade de opinião e no direito de livre escolha dos governantes. (ANDRADE, 2003, p.4).

De maneira geral, o regime democrático pode ser classificado em três espécies:

1) Democracia direta: É aquela em que o povo exerce por si só o poder, sem representantes ou intermediários.

2) Democracia representativa: O povo, soberano, elege seus representantes, concedendo-lhes poderes, para que em nome do próprio povo, e para o povo governem o país.

3) Democracia semidireta ou participativa: É um “sistema híbrido”, ou seja, uma democracia representativa com atributos da democracia direta. (LENZA, 2011, p.1015).

3.    Conceito e Características de Cidadania

O conceito de cidadania teve origem na Grécia Clássica e era usado para apontar os direitos relativos aos cidadãos. O indivíduo que vivia na cidade participava ativamente dos negócios e das decisões políticas. A cidadania era entendida, portanto, como as implicações decorrentes de uma vida em sociedade (WIKIPEDIA, 2003).

O conceito de cidadania foi ampliado, ao longo da história, atrelando a ele um rol de valores sociais que determinam o conjunto de deveres e direitos de um cidadão. “Cidadania: direito de ter direito”. (WIKIPEDIA, 2003).

Para a autora Márcia Azevedo, construir a cidadania é conscientizar cada um para atuar no papel de agente político. Nesse papel, os esforços de todos os indivíduos somados, por meio da organização, da mobilização e da presença em torno dos interesses sociais, transformam a essência dos movimentos sociais em objetivos políticos, conquistando, como direitos, antigas reivindicações. A cidadania bem orientada fortalece a relação de hegemonia entre o Estado e a sociedade. (ANDRADE, 2003, p.9).

Sabe-se que as manifestações populares são de grande valia nos processos de tomada de tomada de decisão. Como ação política isolada as manifestações populares não trazem os objetivos esperados pelos seguimentos da sociedade que a promovem, vez que ignoram que na política e na estrutura dos poderes há várias outras formas e mecanismos que dão impulso a dinâmica governamental. A eficácia na participação política está no conhecimento das referidas forças e mecanismos. (ANDRADE, 2003, P.9). 

4.    O Processo Legislativo

O processo legislativo envolve um conjunto de regras às quais o legislador deve obedecer para elaboração das leis. (CARVALHO, 2011, p.1025).

O Direito é uma ciência que prevê o processo da própria criação. Assim, o processo legislativo, que estuda a formação das leis é dotado de significativa importância. (CARVALHO, 2011, p.1025).

Considerando-se as formas de organização política, são quatro os tipos de processo legislativo:

1) O autocrático: O governante fundamenta em si próprio a competência para dar leis.

2) O direto: As proposições legislativas são discutidas e votadas pelo próprio povo.

3) Indireto ou representativo: O povo escolhe os representantes a quem cabe decidir sobre as proposições legislativas.

4) Semidireto: A elaboração das leis cabe ao órgão legislativo competente, mas com a concordância do eleitorado mediante referendum popular. (CARVALHO, 2011, p.1026).

O processo legislativo é o conceito que se aplica ao conjunto de atos realizados pelos órgãos legislativos, tais como: a iniciativa, o emendamento, a votação, a sanção, o veto, a promulgação e a publicação de proposições. (ANDRADE, 2003, p. 9).

O primeiro ato do processo legislativo é a iniciativa. A iniciativa deflora e impulsiona o trâmite. Por meio da iniciativa o titular legislativo competente, encaminha projeto de lei, depositando-o junto à mesa da casa legislativa competente. (Câmara dos Deputados ou Senado Federal) objetivado sua aprovação, para posterior conversão em lei. (CARVALHO, 2011, p.1028).

Conforme estabelecido no art. 59 da Constituição Federal o processo legislativo compreende a elaboração de emendas à Constituição, assim como, leis complementares, leis ordinárias, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções. (CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FERDERATIVA DO BRASIL, 1988).

A emenda é a segunda fase do processo legislativo. Não se confunda a emenda como ato do processo legislativo com a emenda à Constituição como seu objetivo. Como ato do processo legislativo, a emenda é o acessório do principal (projeto de lei, por exemplo). (CARVALHO, 2011, p.1032).

A discussão e a votação do projeto de lei ocorrem mediante a manifestação das duas casas legislativas. Chama-se discussão a fase que antecede imediatamente à votação, trata-se de fase oral em que o congressista expõe seus argumentos a favor ou contra a matéria discutida. (CARVALHO, 2011, p.1034).

Referente à votação, o projeto deverá ser aprovado na Câmara e no Senado. Só será aprovado se pelas duas casas legislativas, ou seja, pela casa iniciadora e pela casa revisora. (CARVALHO, 2011, p.1034).   

   A sanção é o ato em que o chefe do Poder Executivo manifesta sua concordância com o projeto de lei aprovado pelo Poder Legislativo. A sanção deverá ser manifestada no prazo de 15 dias úteis a partir do recebimento do projeto aprovado pelo congresso nacional. Findo o prazo, sem deliberação, o silêncio do presidente da República será considerado sanção tácita, devendo o presidente do Congresso Nacional, promulgar a lei em 48 horas, conforme expresso no artigo 66 da Constituição Federal. (ANDRADE, 2003, p.10).

O veto é a discordância do chefe do Poder Executivo de forma concretizada, ou seja, a reprovação do Poder Executivo ao projeto aprovado pelo Congresso Nacional. O veto pose ser justificado por contrariedade ao interesse público ou as normas Constitucionais. O presidente da República tem o prazo de 15 dias para acrescentar o veto à matéria, o veto deverá ser apreciado pelo Congresso Nacional, em sessão conjunta, podendo ser rejeitado pelo voto secreto da maioria dos Deputados e Senadores. (ANDRADE, 2003, P.11). 

Como ato de natureza legislativa, entende-se a promulgação como declaração de existência da lei, dizendo-se que sem promulgação não há lei. Como ato executivo a promulgação não faz a lei, mas certifica que seu processo de formação foi regular, assegurando-lhe a execução. (CARVALHO, 2011, p.1042).

A publicação irá informar a existência e o conteúdo da lei aos seus destinatários. Através da publicação, o texto legal torna-se público e é colocado à disposição do cidadão. (CARVALHO, 2011, p.1044). 

5.    A Participação Popular no Processo Legislativo

Trata-se de velha polêmica a participação popular nas decisões políticas. Sabe-se que tal participação teve início na Grécia, onde todo o povo se reunia para deliberações políticas fundamentais. O mesmo ocorria na antiga Roma (NERY, 2001, P.21).

A participação popular nas cidades-estados da antiguidade greco-romana conheceu seu período de maior afloração, qualquer cidadão podia não só encaminhar proposituras à Assembléia, mas também discuti-las ou emendá-las. (NERY, 2001, P.21). 

Os juristas do período clássico declaravam que a participação do povo era atributo inalienável da democracia. As pessoas deveriam ser concedidas para realizar determinados atos de governo. (NERY, 2001, P.21).

Embasados nas lições de Montesquieu, ligados ao caráter da representatividade política, surge a Câmara Popular. Ou seja, se falta ao povo capacidade e agilidade para debater os problemas que surgem, está ele (povo) perfeitamente apto a escolher representantes capazes de discutir a legislação. (NERY, 2001, P.22).

Surge então, na Idade Média, a Assembléia Popular, composta de representantes do povo (eleitos pelo próprio povo), para decidir sobre situações públicas. Uma característica notória deste período, é que os representados tinham os representantes como um mero instrumento de expressão da sua vontade. É claro, que está idéia não sobreviveu aos séculos. (NERY, 2001, P.22).

É questão atual e constante o distanciamento entre os representantes e seus eleitores. Esse distanciamento é ainda maior em regiões em que se predomina a fome e o despreparo. (NERY, 2001, P.22).

Sabe-se através de pesquisas que os níveis de participação popular na vida política são mais elevados entre pessoas de classes mais altas e de maior grau de instrução. Mas, apesar das numerosas pesquisas já realizadas, ainda não foi elaborada uma teoria da “participação popular” que conseguisse explicar os resultados variados. (NERY, 2001, P.23).

Fica claro, portanto, que movimentos sociais e populares constituem formas importantes e necessárias de participação popular numa perspectiva democrática. (NERY, 2001, P.23).

A Constituição Federal de 1988 inovou trazendo a iniciativa popular, que atribuiu ao eleitor competência para dar início ao processo de formação da lei. A constituição prevê a iniciativa popular em três níveis: municipal, estadual e federal. O artigo 29, inciso XIII, instituiu “a iniciativa popular de projetos de lei de interesse do município, da cidade ou de bairros, através de manifestação de pelo menos, cinco por cento do eleitorado.” Já no artigo 27 §4º, “a lei disporá sobre a iniciativa popular no processo legislativo estadual”. No plano federal, a iniciativa popular foi prevista pelo artigo 61 §2º. (Nery, 2001, P.23).

A iniciativa popular faculta ao povo propor suas próprias leis, mas, sabe-se que é necessário haver um aumento da participação popular, uma vez que, este é o canal para o fortalecimento ou mesmo salvação da democracia. A efetiva participação popular no processo de iniciativas, muitas vezes é comprometida pelo excesso de exigências políticas. (Ex: número elevado de assinaturas). O que se observa, é que os costumes políticos representam obstáculos à legitimação dos instrumentos de participação popular. (NERY, 2001, P.24).

Pode-se concluir, que quanto maior a participação popular, maiores as chances de se conscientizar o povo sobre os seus direitos. A iniciativa popular legislativa, sendo praticada efetivamente, e da maneira que se deve, visa proteger a coletividade contra um eventual desligamento entre Câmaras e opinião pública. (NERY, 2001, P.25).

6.    Conclusão

Conclui-se que é de essencial importância à efetiva participação popular no processo de elaboração legislativa, vez que tal participação constitui um considerável meio de fortalecimento da democracia participativa.

Nota-se, entretanto, uma escassez de regulamentação Constitucional no que tange a iniciativa popular no processo de elaboração legislativa.

 O distanciamento entre eleitores e representantes, o desconhecimento da legislação (e dos próprios direitos), entre outros fatores, impõe barreiras relevantes no processo de participação popular de formulação das leis.

Deve-se, portanto, aproximar o cidadão do processo legislativo. A diminuição da complexidade do próprio processo e o enriquecimento de currículos escolares, com disciplinas sobre os direitos e deveres constitucionais do cidadão, pode auxiliar na referida aproximação.

Todas as formas de participação popular no processo legislativo devem ser intensamente incentivadas e facilitadas para efetivar a participação do cidadão na construção de uma sociedade mais justa e solidária.

 Referências

NERY, Carlos Alberto Farias A Iniciativa Popular Na Elaboração Legislativa: Um Estudo Sobre a Participação da Sociedade no Processo de Formulação das Leis. Disponível em:

. Acesso em: 29 de setembro de 2013.

            ANDRADE, Aparecida de Moura A participação da Sociedade Civil no Processo Legislativo: A Contribuição da Comissão de Legislação Participativa da Câmara dos Deputados.  Disponível em: . Acesso em: 29 de setembro de 2013.

______.Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, 05 de outubro de 1988. Disponível em: . Acesso em: 29 de setembro de 2013.

______.WIKIPÉDIA. Cidadania. Disponível em:                                                                 < http://pt.wikipedia.org/wiki/Cidadania>. Acesso em: 29 de setembro de 2013.

            CARVALHO. Kildare Gonçalves. Direito Constitucional. 17 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2011.

            LENZA. Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 15 ed. São Paulo: Saraiva, 2011.