ORÇAMENTO PÚBLICO E AS CONTROVÉRSIAS DE SUA NATUREZA JURÍDICA

Autor:  Cristiano Gomes Feitosa (1)

Co-Autor: Geisa da Silva Mota

Co-Autor: Gislane Maria dos Santos 

RESUMO

No presente trabalho demonstraremos a controvertida Natureza Jurídica do Orçamento Financeiro a luz do Direito. No primeiro momento abordamos os aspectos gerais do Orçamento, suas espécies e seus fundamentos da qual se gera e produz efeitos o orçamento financeiro público. Posteriormente, destacamos a relevante discussão secular a cerca da natureza jurídica do orçamento; se trata-se de Lei formal, de conteúdo ou de um simples ato condição revestido de Lei. Expomos que o orçamento público traz consigo os princípios da administração da Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência o que sustenta uma responsabilidade do administrador público para com as finanças públicas em prol de uma boa distribuição do dinheiro público brasileiro.

Palavras Chave: Lei Orçamentária, Controvérsias e Natureza jurídica do Orçamento.

Sumário: 1 Aspectos geras do Orçamento. 1.1 Espécies de Orçamento. 1.2 Conceituação de Orçamento. 1.3 Aspectos fundamentais do Orçamento. 2 As controvérsia da Natureza Jurídica do Orçamento. Conclusão. Referências.

INTRODUÇÃO

Desde o advento da promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, o Orçamento da União passou o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê as receitas públicas e autoriza os gastos, sem modificar as leis tributárias e financeiras, por um certo período, visto ser uma Lei temporária, e de forma detalhada, as despesas distribuídas para o funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica geral do país.

O estudo do Orçamento financeiro compreendido por vários aspectos fundamentais, dentre eles destacamos o aspecto da natureza do orçamento à luz do Direito.

Importante destacar a relevante discussão que se perfaz, a mais de um século, sobre a natureza jurídica do orçamento que, entre os doutrinadores, foge o consenso, pois cumpre determinar se é uma Lei formal, com conteúdo de regra e eficácia inovadora, ou de é mero ato condição que só do ponto de vista reveste as características da Lei.

Para o desenvolvimento de tal discussão implementaremos em nosso estudo uma pesquisa bibliográfica a partir de um levantamento tanto doutrinário como normativo em que serão apresentados diversas posições, das quais serão descritas neste trabalho, inclusive do egrégio Superior Tribunal Federal.

Também faremos uma abordagem qualitativa, já que não empregamos dados estatísticos no centro da análise da problemática e não termos pretensão de enumerar ou mesmo medir unidades que sejam semelhantes, e sim buscar a percepção e o entendimento da natureza jurídica do orçamento.

Por fim, deixar claro a divisão deste artigo em dois capítulos sendo que no primeiro, abordaremos os aspectos gerais do Orçamento, as suas espécies, a conceituação de orçamento e os aspectos fundamentais do orçamento, e no segundo momento faremos uma análise da natureza jurídica do orçamento enfatizando as controvérsias sobre a mesma, com intuito de direcionar o melhor entendimento desses institutos.

1 ASPECTOS GERAIS DO ORÇAMENTO

No Brasil, ao ensejo de nossa primeira constituição, em 1824, foi mencionado no artigo 172 matéria sobre o orçamento. A carta de 1891 estabelecia competência ao Congresso Nacional “orçar a receita, fixar a despesa federal anualmente e tomar as contas da receita e despesa de cada exercício financeiro” (Art. 34, §1º.). A reforma de 1926, na qual foi procedido pelo governo Arthur Bernardes, retomou o termo “orçamento”. A Constituição de 1934 dedicou uma seção específica para consagrar o tema (Titulo I, Capitulo II, Seção IV). Já a Carta de 1937 outorgou poderes para um órgão administrativo elaborar e fiscalizar o orçamento (Arts. 67 a 72).

Em 1946 ressuscita o orçamento de forma mais destacada, pois agora o Parlamento participa da apreciação e vota no orçamento (Titulo I, Capitulo I, Seção VI). A seguir, a constituição de 1967 também focou de forma relevante o assunto.

E por fim, com a promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, foi desmembrado o assunto em uma sequência de normas que consiste sobre orçamento público.

1. ESPÉCIES DE ORÇAMENTO

A análise sobre o conteúdo do projeto de Lei é que define a espécie. E o eminente doutrinador Regis Fernandes de Oliveira distingue em três espécies, quais sejam:

Orçamento fiscal que contém o que se arrecadar e o que se gasta. Deve conter toda arrecadação referente “aos poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público” (inciso I do §5º do art. 165 da CRFB/1988); orçamento de investimento engloba o orçamento das “empresas em que União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto” (inciso II do §5ª do Art. 165 da CRFB/1988) e o orçamento da seguridade social “abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público” (inciso III do =5º do Art. 165 da CRFB/1988).

2. CONCEITUAÇÃO DE ORÇAMENTO

O orçamento, que era um simples documento, tinha em seu teor principal uma previsão das receitas e autorização das despesas. Nessa fase não se tinha cuidado de elaborar os planos governamentais e atender os interesses da população. Deste modo era um mero documento de caráter contábil e administrativo cuja intenção era refletir toda a vida economia da nação.

Com o passar do tempo aprimorou-se o conceito deixando de ser um singelo documento financeiro ou contábil para se tornar um instrumento de ação do Estado. Este, por sua vez, fixa os objetivos a serem alcançados nos quais os Estados passam a exercer funções reais de intervenção no domínio econômico.

Assim, o ato de calcular e avaliar a previsão da receita e das despesas do estado, para determinado período, orçamento, é o documento de suma importância que a atuação do estado guia de forma direta todos os passos do orçamento perante a sociedade.

Dentre as mais diversas definições citaremos a de Aliomar Baleeiro que:

“O orçamento é considerado o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao poder executivo, por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei”.

Já Fernand Baudhuin, professor da Universidade de Louvain:

“orçamento é um ato legislativo contendo o quadro de receitas e despesas previstas por um período determinado, o qual se constitui de regras mestras que servem ao Poder Executivo e à Administração no seu mister infralegal”.

José Afonso da Silva diferencia a expressão “orçamento” de “orçamento-programa”, pois segundo ele a primeira significa apenas uma relação de receitas e despesas do qual visa o controla político das atividades do governo. E a outra, representa um instrumento de política fiscal com objetivo de criar condições para o desenvolvimento nacional.

Enfim, o orçamento, no estudo de vários doutrinadores, os quais especialistas da área nos ensinam que é o programa de governo contendo as previsões de receitas e autorizações de despesas, dentro de um período determinado para planejar a vida econômica e financeira do Estado vinculando ao comportamento do agente público.

3. ASPECTOS FUNDAMENTAIS DO ORÇAMENTO

As qualidades do orçamento compreende não só aspecto financeiro ou contábil, mas características que envolve o aspecto político, que busca como funcionar os três poderes para que se cumpram as finalidades exigidas pela Lei orçamentária, tendo o Presidente da República - Poder Executivo – a competência para iniciar os projetos de Lei e encaminhar a proposta orçamentária plurianual ao Poder Legislativo que fará a composição das receitas e despesas, inclusive o Congresso Nacional deliberando, alterando, modificando e aprovando os projetos; o aspecto jurídico, que é a natureza do ato orçamentário das instituições constitucionais do país, incluindo as consequências decorrentes deste ato perante direitos e obrigações dos agentes públicos e dos governos; no aspecto econômico aprecia um equilíbrio

entre as recitas e despesas da conjuntura econômica e o aspecto técnico, resalta; ressalta o aspecto contábil que envolve o estabelecimento das regras práticas para a realização dos fins indicados nos itens anteriores e para classificar a organização das recitas e despesas. 

2 AS CONTROVÉRSIAS DA NATIREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO

Muito embora a natureza jurídica do orçamento traduza ponto controvertido na doutrina, cumpre determinar se é uma Lei material, de conteúdo regra, ou se é um mero ato de condição que só do ponto de vista formal revete as características da Lei.

Se analisarmos o orçamento por um ângulo, veremos que é lei que difere das outras, pois os prazos para que sejam encaminhados pelo Executivo ao Legislativo, como mostra o Art. 35, §2º do ADCT não podem ser objeto de Lei delegada (Art. 68, §1º, inciso II da CRFB/99). Caso haja descumprimento da Lei Orçamentária pelo Presidente da República, resulta em responsabilidade.

Há uma serie de restrições previstas na destinação de recursos, bem como as limitações das emendas, além de ter tramitação própria perante o congresso nacional e, o seu conteúdo é limitado as despesas e receitas por todas essas características demonstradas fica claro que não se trata de uma Lei comum.

Alguns autores como Leon Duguit o orçamento é ao mesmo tempo um ato administrativo em relação as despesas porque basta uma simples operação administrativa e, em relação a receita tributária adquire caráter de Lei em sentido material porque gera, abstrata e genericamente obrigações ao contribuintes. Apesar de ser uma posição doutrinária divergente da brasileira, trata-se de uma posição clássica que não encontra respaldo constitucional, o qual confere ao orçamento natureza jurídica de Lei formal.

Em contraponto a teoria de Duguit, encontra-se Hoennl que se situa entre aqueles que primeiro detalhou o tema assinalando que o orçamento obriga a Natureza Jurídica de Lei e toma como fundamento o critério orgânico que se encontra fundado na correção entre o órgão editor do orçamento, que é o legislativo e a natureza comunicada ao objeto resultante daquela atividade que nada mais é do que Lei Orçamentária.

Ao final, convém enfatizar que entre os doutrinadores brasileiros prevalece a tese de que a natureza Jurídica do Orçamento é de Lei formal, pois aprovada pelo Poder Legislativo Constitucional sem criar direitos objetivos e sem modificar as leis tributárias e financeiras, conforme já decidiu reiteradas vezes o próprio Superior Tribunal Federal.

Para melhor ilustramos o assunto em tela transcrevemos trechos da monografia “Orçamento Público: uma visão analítica” de Celso de Barros Correia Neto, a qual ficou em 3º lugar no II Premio SOF de monografias, na parte em que ressalta a decisão do STF:

“Diante da constituição de 1988, o Supremo Tribunal Federal não alterou a posição que já vinha adotando anteriormente quanto à natureza do orçamento. Para o STF, orçamento é “lei de efeitos concretos”, ou seja, é lei apenas formal e, portanto, não passível de controle concentrado de constitucionalidade. A restrição se estende inclusive ao Plano Plurianual e à Lei de Diretrizes Orçamentárias”.

“Um exemplo dessa orientação pode ser encontrado na ADI nº 1905, de 1998, relatada pelo então Ministro Sydney Sanches. Na demanda, questionava-se a destinação dada pela Lei Orçamentária Anual, Lei nº 9.438/97, às receitas obtidas com a extinta CPMF, sob o argumento de que teria havido violação do §3º, do art. 74 do ADCT. A conclusão do Tribunal foi que não se estava diante de uma norma, mas de natureza e efeitos político-administrativos concretos, hipótese em que na conformidade com os precedentes desta Corte, descabe controle concentrado de constitucionalidade”.

CONCLUSÃO

Mostra-se como apresentado que apesar de existir decisões do STF delimitando o assunto, o tema é polêmico e requer uma análise mais ab rangente e aprofundada, haja vista a importância dada ao orçamento pela Carta Magna vigente, contudo, o que é sustentado no Direito pátrio hodierno é que o Orçamento é uma lei formal que prevê as receitas públicas e autoriza os gastos sua vigência é temporária, por um ano, sendo Lei ordinária.

Tem como seus principais aspectos político, buscando o funcionamento dos três poderes, com intuito de cumprir as exigências da Lei orçamentária; o jurídico, que visa à natureza do ato orçamentário das instituições constitucionais do país; o econômico, para equilibrar às receitas e despesas, e o aspecto técnico, sendo a parte contábil com as regras dos aspectos anteriores e classificando as receitas e despesas.

Vê-se diante do exposto que o orçamento público é a essência da administração pública, trazendo consigo os princípios da administração – legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, desta forma crivando nos alicerces da administração a pedra de fixação e sustentação do bem comum, distribuindo e responsabilizando os gestores, responsabilizando-os pelo mau uso das receitas e despesas públicas, apesar da insistência de alguns administradores em driblar o sistema maculando a imagem do Poder Público.

Cabe a nós, brasileiros, fiscalizar os atos dos gestores e daqueles incumbidos da realização da distribuição e do bom uso do orçamento para que atenda aos anseios da população, pelo simples fato de ser o orçamento apenas um papel com transcrições de normas a serem interpretadas por seres humanos administradores do sistema do sistema capitalista, onde prevalece o “EU” acima de tudo e de todos.

Ao final do estudo em análise, concluímos perante o entendimento majoritário sendo o orçamento uma Lei em sentido formal, prevendo suas receitas e despesas, por um determinado período, num plano de governo com a responsabilidade do equilíbrio desse ato que é um instrumento de ação do Estado brasileiro.

REFEÊNCIA BIBLIOGRÁFICA

BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à ciência das Finanças. Rio de Janeiro: Forense, 2008.

[1] GRADUANDOS do curso de Direito da Faculdade Paraíso – FAP, 10 (décimo) semestre, turno noturno.

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