A PROMOÇÃO DO INTERESSE PÚBLICO ATRELADO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE, NO ESTADO SOCIAL DEMOCRÁTICO DE DIREITO.

A PROMOÇÃO DO INTERESSE PÚBLICO ATRELADO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE, NO ESTADO SOCIAL DEMOCRÁTICO DE DIREITO. 

CÍCERO JUNIOR ALENCAR[1]

FRANCISCO JOSÉ MARTINS CARVALHO [2]

HUGO NAPOLEÃO MACÊDO CAROLINO  ^[4]

RESUMO: O Presente trabalho busca valorar a correlação existente no princípio da legalidade e no dever do Estado em promover plenamente o interesse público, e relaciona diferentes tópicos fundamentais do Regime Jurídico Administrativo, todo processo executado metodologicamente através de uma síntese critica desenvolvida pelos autores, e balizada nos conhecimentos de análise e interpretação de diferentes obras doutrinárias já existentes, que em suas linhas intelectuais elevam o entendimento do tema proposto anteriormente.

Palavras-chave:Princípio. Dever. Legalidade. Interesse. Público.

1. INTRODUÇÃO

            Com o advento de uma República Federativa, um Estado necessita se auto-organizar administrativamente, de forma que suas funções e ações encontrem validade existencial em sua Constituição, o constituinte originário brasileiro adotou em nossa carta magna especificamente no Artigo 37, a organização administrativa da nação, direcionando o entendimento para o caput do mesmo dispositivo, encontramos explicito os alicerces que nortearão a administração pública, e se destaca para o alcance dos objetivos do presente trabalho, o princípio da legalidade, princípio este que condiciona o administrador público a seguir retamente os dizeres da lei, porém não basta tão somente seguir a lei para que os atos praticados pelo administrador público, sejam vistos com bons olhos pela sociedade a qual ele representa, é necessário que o gestor por meio de suas ações, sempre busque alcançar o interesse público, e é nessa ótica metodologia de correlação, que este trabalho abordará sinteticamente tópicos específicos, temas esses de bastante instigação e necessidade, visto que a sociedade brasileira, vive momentos de descrédito e indignação social com os chefes da administração pública, que colocam em muitos casos, os interesses próprios diante da necessidade suprema de seu povo.

2. REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO

            O Regime Jurídico Administrativo é uma forma orgânica de alocar a administração pública no Estado Federal Brasileiro, ele coloca a administração em um patamar hierárquico superior na ralação com os particulares, dessa forma pode-se afirmar que a administração pública tem prerrogativas de interferir nas relações dos particulares, sem deixar de destacar, que com essas prerrogativas, há a observância de certas sujeições, que impõe ao administrador o respeito a certas regras que não se estendem aos particulares.

            Segundo Maria Sylvia di Pietro:

O Direito Administrativo nasceu sob a égide do Estado liberal, em cujo seio se desenvolveram os princípios do individualismo em todos os aspecto, inclusive o jurídico; paradoxalmente, o regime administrativo traz em si traços de autoridade, de supremacia sobre o indivíduo, com vistas à consecução de fins de interesse geral.( Di Pietro, 2008, p.60)

Dessa forma percebe-se que a gênese do regime jurídico administrativo foi necessária para conceder ao Estado brasileiro certo grau de superioridade vertical, que não se estende a órbita do direito privado, superioridade essa que tem como objetivo proteger plenamente os fins de interesse geral, daí a grande importância do regime jurídico administrativo, visto que ele, ao beber dos princípios constitucionais consegue difundir sua existência para todo sistema administrativo pátrio.

            Podem-se exemplificar algumas prerrogativas da administração pública, quando a mesma utiliza seu poder de expropriar, de aplicar penalidades administrativas, de utilizar de forma impositiva o poder de policia, e até ocupar transitoriamente um imóvel particular. Também cita-se como certos privilégios da administração, sua presunção de legitimidade existencial de seus atos, além de imunidade tributária. São diversas as prerrogativas e os privilégios gozados pela administração pública, todas elas quando utilizadas, buscam uma finalidade, além de exteriorizar a vontade da administração, seus atos se revestem da busca contínua da promoção do interesse público. É importante ressaltar o conteúdo social que reveste o sistema jurídico administrativo, uma vez que é do povo que emana todo o poder e que é através de seus representantes que esse núcleo de poder se materializa, a administração pública como todo, se subordina a promoção do bem estar social e é através de princípios constitucionais e legais que essa ação do estado se difunde.

            Sendo esse ensaio uma síntese sobre o tema, não se viabiliza citar todos os princípios constitucionais e legais pertinentes à administração pública, no entanto para balizar a continuidade do que foi proposto, cabe ressaltar um especial olhar para alguns desses princípios.

2.1. Legalidade

Nascido com o Estado de Direito, esse princípio será tratado em tópico especial para tal, contudo ao focar esclarecimentos breves, ele submete a administração pública a fazer tão somente o que a lei o diz para fazer, é um principio constitucional por essência, e está positivado no caput do Art. 37 da Constituição.

2.2. Supremacia do interesse público

            Princípio que instiga o legislador a buscar no momento da produção legislativa, uma finalidade de existência de sua criação, sendo a Lei o produto final desse processo, ela será reflexo da vontade do povo e o legislador ao produzi-la estará buscando atender o interesse público, interesse esse que é supremo sobre todos os outros interesses econômicos e pessoais que possam a vim existir, durante a vigência da constituição de 1988, posteriormente esse conteúdo será tratado com mais especificidade em tópico especial.

2.3. Impessoalidade da administração pública

            Esse princípio denota que a administração pública não terá preferidos ou desafetos, ele coloca todos os indivíduos que a ela se sujeitam, em patamar de igualdade, sendo assim, a administração pública, deverá ser pautada na imparcialidade de seus atos, quando eles se dirigirem aos seus “administrados”. Não se pode usar da maquina administrativa para promoção pessoal, exemplo claro no §1° do Artigo 37 da constituição, ou até mesmo ser investido em cargo público efetivo sem a classificação regular de um concurso, salvo os cargos de livre nomeação e exoneração, como reza o inciso II, do artigo 37, também da constituição.

2.4. Presunção de Legitimidade

            Seguindo a idéia da Professora Maria Sylvia, poderemos especificar que a presunção de legitimidade abrange dois aspectos, um que tange a certeza dos fatos com a presunção de verdade, e a presunção da legalidade, sendo que estando a administração pública submetida à lei, presume-se, que seus atos sejam verdadeiros e seguidores das normas legais, trata-se de uma presunção Juris Tantum, dessa feita, admite prova em contrário, sendo assim serão de execução imediata as decisões administrativas com total viabilidade de criar obrigações para o particular, quer com sua anuência ou não, em alguns casos, essas decisões poderão ser executadas pela administração, utilizando meios indiretos ou diretos de coação.

2.5. Tutela e Autotutela Administrativa

            A tutela ou o controle administrativo garante que as entidades da administração publica indireta não se desviem do principio da especialidade, ou seja, cabe a administração pública exercer uma fiscalização nas atividades dos referidos entes, para garantir que suas ações não se desviem de sua finalidade, de regra é dado autonomia aos órgãos, porém com a exceção desse controle, que não é presumido e segue definido seus limites em lei. A auto tutela diferentemente da tutela, controla os próprios atos da administração e não seus órgãos, e tem a possibilidade de anular os praticados contra legis, e revogar os inadequados e desnecessários, dessa forma se a administração publica está sujeita ao principio da legalidade, obriga-se necessariamente, o controle dessa legalidade.

3. O PRINCÍPIO DA LEGALIDADE NO ESTADO SOCIAL DEMOCRÁTICO DE DIREITO

O Estado Democrático de Direito, tem como fundamentos a Soberania, a Cidadania, a Dignidade da Pessoa Humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político, todos previstos na nossa Lei Fundamental de 1988.

O Princípio da Legalidade tem como objetivo limitar o poder do Estado impedindo sua utilização de forma arbitrária. Para isso, a Constituição confere ao Poder Legislativo, órgão máximo de expressão da vontade popular, a função de criar leis, as quais devem ser pautadas pelo critério da razoabilidade e elaboradas em conformidade com os preceitos constitucionais.

Trata o Prof. Celso Antonio Bandeira de Mello que:

Este é o princípio capital para a configuração do regime Jurídico-administrativo. Justifica-se, pois, que seja tratado - como o será – com alguma extensão e detença. ... o da legalidade é específico do Estado de Direito, é justamente aquele que o qualifica e que lhe da a identidade própria. (Mello, 2011, p. 99)

Isto posto, o Princípio da Legalidade impõe para a Administração a completa submissão às leis. Que tem a função de obediência, cumprimento e aplicação, daí que as atividades de todos os agentes da Administração Pública, desde o seu mais simples servidor até o Chefe máximo do Poder Executivo, bem como dos demais Poderes Legislativo e Judiciário, lhes cabendo serem fieis cumpridores das disposições gerais fixadas pelo Poder Legislativo, pois esta é a posição que lhes compete no Direito Brasileiro.

A função administrativa está subordinada à Legislativa não apenas pelo fato de a lei determinar e estabelecer proibições e vedações, mas pelo fato desta apenas pode fazer o que a lei anteriormente autoriza.

Sendo a lei a representação da vontade geral, pois por meio do voto os cidadãos ali nomearam seus representantes, sendo imposta ao próprio Estado, pois emana superioridade e força. A atividade pública deixa, assim, de ser vista como propriedade de quem a exerce, passando apenas a significar o exercício de um dever-poder, indissoluvelmente ligado a finalidade estranha ao agente. Ademais, ninguém exercerá autoridade pública que não emane da lei.

4. O INTERESSE PÚBLICO

O próprio princípio da legalidade, que encabeça a relação das prescrições gerais e abstratas inscritas no mencionado art. 37 da nossa Lei Fundamental, ao estipular que o administrador tem sua vontade submetida à lei - dentro da ideia de "interesse público" - também tem o objetivo de atender o interesse da sociedade, tanto é que a "lei" caracteriza-se por ser uma prescrição geral, imperativa, impessoal e abstrata, um veículo em serviço da sociedade como um todo.

O Ilustre Doutrinador Celso Antonio Bandeira de Melo, traz na sua definição que “O Interesse Público é o interesse resultante do conjunto dos interesses que os indivíduos pessoalmente têm quando considerados em sua qualidade de membros da sociedade e pelo simples fato de o serem.”

            De grande importância no mundo jurídico, pois qualquer ato administrativo que não siga seus preceitos será considerado inválido, pois estaria necessariamente indo de encontro à legislação pertinente.

            Diz ainda o Professor Celso Antônio Bandeira de Melo:

Deveras, na medida em que se fica com a noção altanto obscura de que transcende os interesse próprios de cada um, sem se aprofundar a compostura desse interesse tão amplo, acentua-se um falso antagonismo entre o interesse do todo, propiciando-se a errônea suposição de que se trata de um interesse a se estante, autônomo, desvinculado dos interesses de cada uma das partes que compõem o todo. (Mello, 2011, p. 99)

Há de se pensar que o Interesse Público se posicione contra o Interesse Privado, meio de pensar este se caracteriza de forma equivocada, pois em que pese sua superioridade ao interesse privado, não quer dizer que são opostos, pois o Interesse Público abraça o Privado, pois é interesse de todo, é “função” qualificada dos interesses das partes, um aspecto, uma forma específica, de sua manifestação.

Embora seja claro que pode haver um interesse público contrário a um dado interesse individual, não pode existir um interesse público que se choque com os interesses de cada um dos membros da sociedade. Esta simples percepção basta para exibir a existência de uma relação íntima, indissolúvel, entre o chamado interesse público e os interesses ditos individuais.

Busca-se firmar que o Interesse Público é uma faceta dos interesses individuais, sua faceta coletiva, e, pois, que é, também, indiscutivelmente um interesses dos vários membros do corpo social.

5. A SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO E A INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO

O conceito de interesse público é um tanto quanto impreciso, pois goza de uma amplitude enorme, dando uma idéia falsa de um conceito indeterminado, caráter este que pode até mesmo ser considerado positivo, pois fornece a flexibilidade necessária para a identificação, a partir dos princípios incidentes no sistema jurídico, das melhores respostas no caso concreto. O conceito de interesse público recebeu no decorrer da história significações que vão da absoluta discricionariedade à total vinculação.

Na excelente definição, do professor Celso Antonio Bandeira de Mello:

 O princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado é princípio geral de direito inerente a qualquer sociedade. É a condição de sua existência, ou seja não se faz necessário tal princípio está explícito em algum dispositivo da Constituição, pois o mesmo é pressuposto lógico do convívio social. (Mello, 2011, p.96)

O princípio da supremacia do interesse público está intimamente ligado ao princípio da legalidade, desta forma, juntos são os pilares do direito administrativo, estabelecendo assim as prerrogativas, privilégios e autorização para a administração pública. 

Importante salientar que a administração pública tem a obrigação de praticar atos que atendam a sociedade como um todo, desse modo, a administração pública quando atende o interesse público ao invés do particular, com base no princípio da legalidade, este ato administrativo, beneficia os interesses tanto o público quanto o particular.

É sabido que, quando houver conflitos entre os interesses coletivos e o individual, o administrador deve buscar atender os anseios da coletividade, ao inverso, haveria desvio de finalidade, tornado ao ato nulo. Desta forma poderíamos entender que o interesse coletivo se sobrepõe sobre o interesse particular, entretanto não é bem verdade esta afirmação, pois a administração pública deve agir como muita precaução, porque, ao mesmo tempo em que a Constituição lhe dá as prerrogativas para atender o interesse público, a Constituição também garante aos cidadãos a garantia do respeito aos seus direitos fundamentais contra as ingerências do Estado.

A Administração deve realizar seus atos, sempre com o fim de atender aos anseios da sociedade, mas nunca dispondo deles, pois o próprio órgão administrador que o representa não tem disponibilidade sobre eles, não goza de livre disposição dos bens que administra, pois o titular desses bens é o povo.

Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello:

 A indisponibilidade dos interesses públicos significa que, sendo interesses qualificados como próprios da coletividade – internos ao setor público -, não se encontram à livre disposição de quem quer que seja, por inapropriáveis. O próprio órgão administrativo que os representa não tem disponibilidade sobre eles, no sentido de que lhe incumbe apenas curá-los – o que é também um dever – na estrita conformidade do que predispuser a intentio legis. Relembre-se que a Administração não titulariza interesses públicos. O titular deles é o Estado, que, em certa esfera, os protege e exercita através da função administrativa, mediante o conjunto de órgãos (chamados administração, em sentido subjetivo ou orgânico), veículos da vontade estatal consagrada em lei. (Mello, 2011, p.74-75)

Ao desempenhar as suas funções os administradores, exercitam competências, não direitos subjetivos. A competência para os agentes públicos é de cunho obrigatório, traduz um dever que é sempre outorgado pela norma, para que de seu exercício resulte uma finalidade, estranha ou exterior ao sujeito. Não cabendo ao agente público se eximir de exercer sua competência para atingir o interesse público.

A administração pública, a respeito do princípio supremacia do interesse público, deverá utilizá-lo de forma mitigada, ou seja, deverá promover o interesse público, sem suprimir ou prejudicar o interesse privado, que também está amparado no nosso sistema jurídico, de modo que estes interesses possam ser devidamente observados e respeitados sem que um se sobreponha ao outro. Lembrando que quem exerce função administrativa está restrito a satisfazer os interesses públicos, ou seja, os interesses da coletividade e a administração não é titular dos interesses públicos, o titular é o Estado, com representante da vontade do povo.

6. O DEVER DE PROMOÇÃO DO INTERESSE PÚBLICO

            Como já citado, o Estado desenvolve apenas as atividades que a ordem jurídica lhe atribui, estando proibido que fazer o que a Constituição ou as leis não autorizem expressamente. A atividade administrativa só pode ser exercida em conformidade da lei, esta deve não só obedecê-las, cumpri-las, mas como também, praticá-las.

            A administração pública dever praticar atos com o fim de promover o interesse público, visando criar utilidades em favor e em benefício da sociedade por força direta da atuação estatal. Dentro desta atuação estatal, incluem-se: a prestação de serviços públicos, a prestação de serviços sociais, a emissão de moeda e a administração cambial, a atividade de fomento, atividades culturais, serviços estatísticos e construções de obras públicas, todas submetidas ao regime jurídico administrativo.

            O exercício do dever estatal é um dever, não uma faculdade do agente e o ato do direito público, com base em poder atribuído por certa norma só será válido se alcançar a finalidade por ela mirada, descendendo do princípio pelo qual as competências dos agentes estatais se ligam às finalidades públicas e a exigência de razoabilidade, proporcionalidade, moralidade e boa-fé.

            Fica claro, que a administração em face dos administrados tem um dever, a função de promover o interesse público, sempre em consonância com a Constituição e ou Leis já estabelecidas em nosso ordenamento jurídico, respeitando os princípios implícitos e os explícitos previstos no art. 37 da nossa Carta Magna: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

7. CONCLUSÃO

            Por fim, é valido atentar para a idéia de que um Estado regido por uma carta constitucional, sempre estará sujeito a mutações em suas normas sócias, visto que sendo o Direito um reflexo da sociedade a qual o mesmo se valida, ele mesmo acompanhará incansavelmente sua adequação no meio futuro, dessa forma foi de grande importância tratar resumidamente um tema tão extenso e que conduz aquele que o estuda a uma reflexão sócio jurídica altamente necessária, principalmente no atual momento em que hoje estamos inseridos, onde muitas vezes os administradores do nosso Estado Social Democrático de Direito esquecem os princípios constitucionais, e fazem da administração um meio restrito a todos os que lhes convém, desrespeitando seu povo e a confiança a qual esse mesmo povo o confiou, porém as mudanças legais começam a ebulir fortemente e o estado brasileiro se fortalecer para expurgar da administração pública os descasos com a maquina administrativa, sendo assim a legalidade atrelada a promoção do interesse público, nada mais é que a materialização da garantia, de que o cidadão terá segurança diante de todos os atos praticados pela administração sendo eles existencialmente válidos e promotores efetivos do bem estar social de todos.

BIBLIOGRAFIA

ALEXANDRINO, Marcelo & PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 19. ª Edição. São Paulo: Método, 2011.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado Federal, 1988.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 21. ª Edição. São Paulo: Atlas, 2008.

MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 28. ª Edição. São Paulo: Malheiros, 2011.

SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito Público, 5. ª Edição. São Paulo: Malheiros, 2011.