É que ante a ausência de norma legal específica para a solução de determinado "caso", o administrador público decide por sempre solucionar esta questão, desempenhando determinado procedimento.
Desta forma, como o passar do tempo, a "solução" dada pelo administrador público e sua aplicação reiterada, poderá se tornar "praxe" em toda Administração Pública, sendo assim, aplicada na resolução de todas as questões semelhantes.