STJ - Ação civil pública, poluição sonora.

RELATÓRIO

O EXMO. SR. MINISTRO CASTRO MEIRA (Relator): Cuida-se de recurso especial interposto com base na alínea “a” do permissivo constitucional em face de acórdão assim ementado:

“EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - POLUIÇÃO SONORA - DIREITOS DIFUSOS E COLETIVOS - ESTABELECIMENTO COMERCIAL EM BAIRRO RESIDENCIAL - DIREITO INDIVIDUAL - FALTA DE LEGITIMIDADE AD CAUSAM DO MINISTÉRIO PÚBLICO - CARÊNCIA DE AÇÃO - EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. Para justificar a atuação do Ministério Público, há que atentar para o fato de que a lei de Ação Civil Pública visa a tutela de direitos difusos e coletivos que, se caracterizam pela indeterminação dos titulares dos direitos defendidos. Em que pese tratar-se de estabelecimento localizado em bairro residencial que está a gerar incômodos sonoros, deve-se vislumbrar a existência de relevância social, sob pena de amesquinhar a atuação de uma instituição constitucionalmente vocacionada para a defesa de interesses social”.

V. V.

POLUIÇÃO SONORA - DANO AMBIENTAL AÇÃO CIVIL PÚBLICA - LEGIMITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO. O Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil pública visando obstar propagação sonora que esteja causando danos ao meio-ambiente, na forma dos precedentes a respeito exarados pelo Superior Tribunal de Justiça"(fl. 108).

Os embargos de declaração opostos foram rejeitados.

A recorrente alega violação aos artigos 535 do Código de Processo Civil, 5º e 21 da Lei nº 7.347⁄85 e 81 e 82, I do CDC. Defende o cabimento da via da ação civil pública com objetivo de fazer cessar poluição sonora em bar situado na cidade de Belo Horizonte.

Sem contra-razões.

Admitido o apelo, subiram os autos.

Instado a manifestar-se, o ilustre. Subprocurador-Geral da República Dr. Antonio Fonseca opinou pelo provimento do recurso especial.

É o relatório.

RECURSO ESPECIAL Nº 1.051.306 - MG (2008⁄0087087-3)

EMENTA

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLUIÇÃO SONORA. POSSIBILIDADE. DIREITOS HOMOGÊNEOS DISPONÍVEIS. ARGUMENTOS TRAZIDOS NA EXORDIAL.

1. Compete ao Ministério Público, nos termos dos art. 5º, III, "b" e 129, III, da  LC nº 75⁄93, a propositura da ação civil pública para a tutela do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos - inclusive em casos em que ocorra poluição sonora.

2. É o interesse transindividual coletivo, difuso ou homogêneo que justifica a legitimidade do Ministério Público para propor a ação civil pública.

3. No caso, restou comprovado que o transtorno causado pelo estabelecimento comercial restringia-se a vizinhos, não sendo a ação civil pública o meio adequado para análise.

3. Recurso especial não provido.

VOTO

O EXMO. SR. MINISTRO CASTRO MEIRA (Relator): Presentes os requisitos de admissibilidade, conheço do recurso especial e passo a analisá-lo.

Desse modo, revela-se desnecessária a alegada violação ao artigo 535 do Código de Processo Civil.

Examino o mérito do recurso.

Compete ao Ministério Público, nos termos dos art. 5º, III, "b" e 129, III, da  LC nº 75⁄93, a propositura da ação civil pública para a tutela do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.

Nesse sentido, colho o seguinte precedente:

"AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LANÇAMENTO EM RIO DE ESGOTO SEM TRATAMENTO. ANTECIPAÇÃO DOS EFEITOS DA TUTELA PARA IMPOR À RÉ A REALIZAÇÃO DE OBRAS PARA SOLUCIONAR O PROBLEMA. REQUISITOS DO ART. 273 DO CPC. REEXAME DE PROVA. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA A DEFESA DOS DIREITOS DIFUSOS.

I – O Ministério Público, segundo expressa disposição constitucional, tem legitimidade para promover ação civil pública em defesa do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. É destes interesses que se cuida no caso, pois visa o parquet a coibir o lançamento em rio de esgoto não tratado, problema cuja solução, segundo procura demonstrar o autor, cabe à recorrente.

II – O deferimento de antecipação dos efeitos da tutela não pode ser revisto em recurso especial quando, para tanto, for necessário o reexame das provas que caracterizam a verossimilhança da alegação e a iminência de dano grave irreparável. Aplicação da Súmula n.º 7 desta Corte.

III – É incabível a denunciação da lide se o alegado direito de regresso não decorre de lei ou contrato, mas depende ainda de apuração segundo as regras genéricas da responsabilidade civil. Assim sendo, não viola o art. 70, III, do Código de Processo Civil o acórdão que indefere pedido de denunciação da Fazenda local sob o fundamento de que os deveres impostos ao Estado pela Constituição Federal e pela Constituição Estadual não implicam o reconhecimento automático do direito de regresso.

IV – Recurso especial improvido"  (REsp nº 397.840⁄SP, Rel. Min. Francisco Falcão, DJU de 13.03.06).

Especificamente, em caso de poluição sonora, esta Corte também já entendeu pela viabilidade da ação civil pública:

“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO.  AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MEIO AMBIENTE. POLUIÇÃO SONORA. INTERESSE DIFUSO. LEGITIMIDADE AD CAUSAM DO MINISTÉRIO PÚBLICO.

1. O Ministério Público ostenta legitimidade para propor ação civil pública em defesa do meio ambiente, inclusive, na hipótese de poluição sonora decorrente de excesso de ruídos, com supedâneo nos arts. 1º e 5º da Lei n. 7.347⁄85 e art. 129, III, da Constituição Federal. Precedentes desta Corte:  REsp 791.653⁄RS, DJ 15.02.2007; REsp 94.307⁄MS, DJ 06.06.2005; AgRg no REsp 170.958⁄SP, DJ 30.06.2004;  RESP 216.269⁄MG, DJ 28⁄08⁄2000 e REsp  97.684⁄SP, DJ 03⁄02⁄1997, Rel. Min. Ruy Rosado Aguiar.

2. Recurso especial provido” (REsp 858.547⁄MG, Rel. Min. Luiz Fux, DJU de 04.08.08).

Cabe então analisar se tal entendimento se aplica ao caso dos autos.

Na petição inicial da ação civil pública, o Ministério Público do Estado de Minas narra o seguinte:

"Os moradores do centro desta cidade através de vários Boletins de Ocorrência da Lavra da Polícia Militar desta cidade, aduziram intensa reclamação de poluição ambiental sonora provocado pelo exercício de atividade da empresa ré, a qual, no exercício de suas atividades, vem provocando dano ao meio ambiente, consistente na emissão de excessivos ruídos em detrimento da tranqüilidade, do sossego e bem-estar da população vizinha”(fl. 03).

Alega que, ao exibir jogos de futebol o bar “vem prejudicando notadamente a saúde, os estudos e o descanso dos moradores vizinhos, já que tais atividades desenvolvidas mediante música alta, palmas, gritos e até mesmo lançamento de fogos de artifícios” (fls. 03-04) Relata o grave incômodo trazido pelo bar, acarretando prejuízo ambiental que justifique a ação civil pública.

Na narrativa, argumenta-se que os vizinhos próximos estariam incomodados com a situação descrita. Alguns, inclusive, teriam reclamado, com o registro em Boletim de Ocorrência narrando os excessos que entendiam ocorrer.

A alegação trazida na exordial restringe-se a transtornos causados aos vizinhos, sendo possível individualizar, de modo razoável, os eventuais prejudicados pela atividade da casa noturna.

Nesse sentido, escreve Guilherme José Purvin de Figueiredo:

“Ainda hoje questiona-se se a poluição sonora constitui modalidade de lesão a direitos de natureza difusa ou a direitos individuais homogêneos disponíveis. No julgamento de uma ação civil pública proposta pelo Ministério Público Estadual, o extinto 2º Tribunal de Alçada Civil do Estado de São Paulo, hoje integrado o tribunal de Justiça, adotou o seguinte entendimento: 'Possibilidade de ajuizamento de ação civil pública apenas em defesa de interesses difusos ou coletivos, excluindo-se direitos individuais homogêneos disponíveis. Fato que também não caracteriza dano ao meio ambiente, de forma a legitimar o Ministério Público a interpor ação civil pública, para obstar a emissão de ruídos que retiram o sossego a grupo vizinho. Mera questão de direito de vizinhança. Ilegitimidade de parte reconhecida. Recurso improvido' (8ª Câm. Apelação 609.662-00⁄4, j. 02.08.2001, rel. Juiz Ruy Coppola).

Não nos parece possível estabelecer aprioristicamente a natureza jurídica do bem lesado, tudo dependendo da fonte emissora da poluição e da extensão do dano causado. Se, por um lado, bailes ruidosos realizados em clubes permitem, até um certo ponto, a identificação as vítimas da poluição, constituindo idênticas hipóteses de uso nocivo da propriedade e desrespeito de direitos de vizinhança, por outro lado como seria possível identificar com precisão todas as suas vítimas, caso nas vizinhanças do hipotético clube haja hospitais e hotéis? A bem da verdade, nos grandes centros urbanos, é cada mais difícil a individualização dos membros de uma comunidade local, ainda que a circunscrevemos a um bairro ou a três ou quatro quarteirões, o que nos leva a concluir que, ressalvada a hipótese de vir o poluidor – em ação civil pública – a provar que o dano ambiental que causou era espacialmente limitado e suas vítimas identificáveis, em regra os casos de poluição sonora constituem hipótese de lesão a interesse difuso” (in A Propriedade no Direito Ambiental, 3ª edição, págs. 304-305).

Seguindo tal linha de raciocínio, o interesse difuso que justifica a legitimidade do Ministério Público para propor a ação civil pública decorre da impossibilidade de individualização dos que sofrem com poluição sonora e a amplitude do dano.

Não presentes tais requisitos, via de regra, é caso de interesses individuais homogêneos disponíveis que não se inserem no âmbito da ação civil pública.

A sentença, ao extinguir a ação civil pública, com base nas provas trazidas aos autos, trouxe  a seguinte fundamentação:

"Estou convencido de que o Ministério Público é parte ilegítima para a hipótese retratada nos autos. Com efeito, já se disse alhures, a ação civil pública se presta a amparar direitos de um grupo pequeno de pessoas prejudicadas com o funcionamento de atividade comercial nas imediações de suas residências, por não se tratar de interesse difuso, nem coletivo, nem individual indisponível e homogêneo.

Os pressupostos de fato da demanda, como se verifica nos autos, decorrem do uso abusivo de aparelhos sonoros por um bar, que estaria afetando o sossego dos moradores próximos, não se vislumbrando, na espécie, interesse coletivo ou difuso, a legitimar a autuação do Ministério Público.

A meu sentir, somente as pessoas afetadas pela poluição sonora (vizinhos) é que teriam legitimidade para propor ação visando cessar a atividade ruidosa da empresa, por não afetar ela toda uma comunidade ou um grupo indeterminado ou indeterminável de pessoas. Insere-se a questão no âmbito do direito de vizinhança, solucionáveis pelos prejudicados na forma do artigo 554, do Código Civil" (fl. 60).

Em segunda instâncias, tais pontos foram reforçados no acórdão recorrido:

"Da análise dos presentes autos, se verifica que apesar de aparentemente caracterizada a ocorrência de poluição sonora geradora de incômodos aos vizinhos da apelada entendo que não se trata diretamente de dano a direitos difusos ou coletivos ensejadores da legitimação do apelante para defendê-los.

Assevera-se que a situação encontra-se delimitada a uma vizinhança incomodada com os ruídos de um estabelecimento especificamente localizado na comarca, não alcançando a totalidade desta. Tanto é verdade que, da análise da documentação acostada aos autos não se afere nem mesmo se as assinaturas abarcam todos os moradores do local.

Assim, entendo que se tratando de Ação Civil Pública não há como não questionarmos se, se trata ou não de defesa de direitos difusos ou coletivos ante o seu âmbito de abrangência posto que, diferenciam-se exatamente pela indeterminação dos sujeitos titulares do bem jurídico protegido pela norma, de forma que esses interesses dizem respeito à coletividade como um todo, não comportando divisão em parcelas.

Além, é claro, do critério geográfico, ou seja, a lesão não pode circunscrever-se num espaço físico pequeno e delimitado, mas deve abranger "uma região da cidade".

Arremata Mazzilli: "... Quando, porém, se tratar da defesa de interesses coletivos ou individuais homogêneos, de pequenos grupos, sem características de indisponibilidade nem suficiente abrangência social, pode não se justificar a iniciativa do Ministério Público."

Pertinente é o posicionamento de Daniel Roberto Fink:

"Já deveríamos ter dito e o fazemos agora que, em matéria de poluição sonora, o critério para verificação da relevância social do dano efetivo ou potencial que qualifica a legitimidade do Ministério Público não será a qualidade do bem jurídico lesado (por exemplo, saúde), mas o número de titulares do direito lesado, que deverá ser necessariamente indeterminado.

O critério para verificação da relevância social não é a qualidade do bem jurídico lesado porque, ainda que a poluição sonora afete profundamente a saúde de uma pessoa ou um grupo determinado, o Ministério Público não está legitimado para a ação civil pública para fazer cessar os limites do ruído, posto que os limites da lesão são restritos.

Em se tratando de interesses coletivos e individuais homogêneos, além da legitimidade extraordinária decorrente de expressa disposição legal, deve qualificar a legitimação do Ministério Público a existência de relevância social na hipótese concreta por ventura em análise, sob pena de amesquinhar a atuação de uma instituição constitucionalmente vocacionada para a defesa de interesses social."

Senão vejamos:

ESTABELECIMENTO COMERCIAL - POLUIÇÃO SONORA - AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROPOSTA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO VISANDO AO SEU FECHAMENTO, BEM COMO SUA CONDENAÇÃO A DEIXAR DE DEMITIR SONS EM EXCESSO - ILEGITIMIDADE "AD CAUSAM" - INEXISTÊNCIA, NA HIPÓTESE, DE PROTEÇÃO A INTERESSES DIFUSOS - RUÍDOS QUE NÃO ULTRAPASSAM OS LIMITES DA VIZINHANÇA, CONSTITUINDO-SE EM NATURAL DESCONFORTO A TERCEIRO, MAS NÃO EM EFETIVO RISCO À SAÚDE DE TODA A COLETIVIDADE LOCAL - EXTINÇÃO DO PROCESSO MANTIDA - RECURSO IMPROVIDO.

Em que pese a constatação positiva feita pela CETESB no local, não se afigura situação de risco à saúde da comunidade, senão apenas um natural desconforto dos moradores vizinhos à casa comercial. De sorte que, a hipótese não é de proteção a interesses difusos, como tais se compreendendo aqueles pertinentes a um número indeterminado de pessoas. Ao invés, parece perfeitamente possível a identificação das pessoas atingidas exatamente as que residem nas proximidades e manifestaram seu inconformismo ao Promotor. Assim, aos interessados compete a propositura da ação entendam apropriada, com invocação de direitos ao seu bem-estar e justo sossego." (TJSP - Ap. Cív. nº 172.205-1⁄0, j. 25.8.92, v.u.)

Portanto, entendo que a legitimidade para buscar a interrupção dos ruídos seria dos moradores que se avizinham a apelada diante da determinação tanto dos que se consideram prejudicados quanto pela extensão do local, divergindo-se completamente das características de interesse e direitos difusos e coletivos. Este também é o entendimento súmula abaixo citada:

Súmula n. 14. Em caso de poluição sonora praticada em detrimento de número indeterminado de moradores de uma região da cidade, mais do que meros interesses individuais, há, no caso, interesses difusos a zelar, em virtude da indeterminação dos titulares e da indivisibilidade do bem jurídico protegido" (fls. 114-116).

Desse modo entendeu esta Turma quando do julgamento do REsp 94.307⁄MS, da relatoria do Sr. Ministro João Otávio de Noronha, publicado no DJU de 06.06.05:

"RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MINISTÉRIO PÚBLICO. LEGITIMIDADE. INTERESSE DIFUSO. INEXISTÊNCIA.

1. A legitimação do Ministério Público para propositura de ação civil pública está na dependência de que haja interesses transindividuais a serem defendidos, sejam eles coletivos, difusos ou transindividuais homogênios indisponíveis.

2. Recurso especial conhecido e improvido".

Em seu voto, o Sr. Relator destacou:

Não se põe em questão que a conduta dos responsáveis por tal estabelecimento comercial desrespeita a boa convivência com a vizinhança, vindo a perturbar sobremaneira àqueles que, sem estarem participando da algazarra promovida naquele estabelecimento, são obrigados a suportá-la porque residem em suas imediações. Todavia, esses fatos não faz com que a questão seja pública, pois as circunstâncias que permeiam o presente caso não lograram demonstrar que os direitos individuais aqui feridos pudessem ser classificados como metaindividuais. 

Mesmo que  fossem considerados como "individuais homogêneos", ainda assim, a legitimidade do Ministério Público estaria condicionada a que fossem também indisponíveis. Por oportuno, colaciono, a seguir, doutrina de Rodolfo de Camargo Mancuso, in Ação Popular, 3ª edição, pág. 34:

"O que é importante reter neste ponto é que uma ação recebe a qualificação de 'coletiva' quando através dele se pretende alcançar uma dimensão coletiva, e não pela mera circunstância de haver um cúmulo subjetivo em seu pólo ativo ou passivo; caso contrário, teríamos que chamar de 'coletiva' toda ação civil onde se registrassem um litisconsórcio integrado por um número importante de pessoas, como se dá no chamado 'multitudinário'. Na verdade uma ação é coletiva quando algum nível do universo coletivo será atingido no momento em que transitar em julgado a decisão que a acolhe, espraiando assim seus efeitos, seja na notável dimensão dos interesses difusos, ou no interesse de certos corpos intercalares onde se aglutinam interesses coletivos ,ou ainda no âmbito de certo grupos ocasionalmente constituídos em função de uma origem comum, como se dá com os chamados 'individuais homogêneos".

In casu, havendo apenas a soma de interesses individuais de algumas pessoas – interesses legítimos é certo, mas não coletivos – não cabe ao Ministério público defendê-los, visto que, a iniciativa do parquet deve-se dar na esfera individual de cada lesado".

Desse modo, aferida que a questão posta nos autos não engloba interesses transindividuais, mas mero litígio entre vizinhos, mostra-se imprópria a utilização da via da ação civil pública.

Ante o exposto, nego provimento ao recurso especial.

É como voto.