DAS FUNÇÕES SOCIAIS DA CIDADE

                    Propedeuticamente, faz-se imperiosa a conceituação do que seria a atual terminologia “função social da cidade”, sendo válido transcrever os ensinamentos de Oliveira e Carvalho[1] nos seguintes termos, “O alcance da função social da cidade é a formulação de uma nova ética urbana voltada à valorização doa ambiente, cultura, cidadania direitos humanos. Abarca o pleno exercício do direito à cidade; enquanto se fustigam as causas da pobreza, protegem-se o meio ambiente e os direitos humanos, reduz-se a desigualdade social e melhora-se qualidade de vida”.

                     No que pese à celebre conceituação supra, é possível vislumbrar, ainda que sob uma análise meramente perfunctória, que a função social da cidade está umbilicalmente ligada a questões de índole ambientais, e não poderia ser diferente, pois visa em sua essência realizar a mais efetiva ponderação entre o bem-estar do ser humano e o desenvolvimento da sociedade regionalizada em sua pólis desenvolvida e o meio ambiente.

                     Se por um lado se admite a existência de uma função social da propriedade para justificar a necessidade de distribuição de terras para seu melhor aproveitamento, observa-se que seu fito é, precipuamente, de interesse da relação homem-homem, sob a premissa de que a terra deve ser dada a quem a trabalhe.

                    Por outro lado, há que se falar na concepção da função socioambiental da propriedade, um modelo mais aprimorado do mencionado anteriormente, de forma que se visa proporcionar direitos além do mero interesse particular, mas que efetive o programa do art. 225 de nossa Carta Magna, como o fizera o Estatuto da Terra em seu art. 2º, § 1º ao delinear que a propriedade terá desempenhado sua função social( e ambiental) quando atender à conservação dos recursos naturais.

                     Por fim, o tema do presente trabalho beira assunto que se finca na margem entre estes dois princípios norteadores, de modo que vista constituir um elo efetivamente prático entre os interesses de uma cidade urbanizada que busca seu desenvolvimento de bem-estar e igualdade ao passo que conserva os recursos naturais e promove sua reparação, assim como estabelece, ao menos de forma norteadora, o art. 158, § 2º da CFRB/88.

                     As políticas públicas que visam o ordenamento da urbanização podem ser encontradas em um rol meramente exemplificativo – numerus apertus – na dicção dos incisos do art. 2º do Estatuto da Cidade.

                     Passa-se, portanto, a uma análise mais aprofundada dos meios de aplicação efetiva das políticas urbanas que devem arvorar este princípio social da cidade, sendo os principais: habitação, circulação, trabalho e lazer.

                     No que toca ao cuidado com políticas voltadas à cidade, imprescindível se faz remeter o leitor à Carta de Atenas, manifesto oriundo do IV Congresso Internacional de Arquitetura Moderna, realizado na capital grega na década de 1930.

                     A referida cártula ateniense condensara os mais importantes elementos de urbanidade, sendo aqueles quatro citados supra e fora justamente com esteio nesta dicção que a nossa hodierna capital brasileira se organizara primordial e celebremente.

                     Resta traçar breve consideração, ainda, sobre a possibilidade de existência de outras funções sociais da cidade, e neste ponto é oportuna a lição do arquiteto e estudioso espanhol, Gabriel Alomar Esteve[2] nos seguintes termos, “La ciudad siempre há sido um centro dominador; antes política y militarmente; hoy económica u culturalmente”. Ou seja, assim como a sociedade em geral, os anseios e necessidades de uma concentração urbana poderão ser ampliados ou reduzidos, a partir da alteração das variáveis econômicas, sociais, políticas, de sorte que além das quatro principais funções sociais, possam existir concomitantemente outras de igual valia, a depender da orientação dada pela legislação vigente.

                     O Estatuto da Cidade traça diversas diretrizes em seu art. 2º, e em seus incisos contempla políticas públicas que se expandem além das quatro já mencionadas.

                    A habitação, pelo que se extrai da sistemática legal da Lei 10.257/2001 recebe seu tratamento em várias ocasiões, sendo conceituada simplificadamente, contudo, como o direito de cada membro do complexo urbano a ter seu domicílio em área urbanizada, coadunando-se, por conseguinte, com o direito natural de dignidade da pessoa humana.

                    De forma geral, a Carga Magna, quando institui como norma programática[3] a erradicação da pobreza e a redução da desigualdade social visa diretamente garantir, dentre outros, o direito à habitação, sendo, ademais, de competência concorrente[4] entre a União, que deverá instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive, habitação[5] e os Estados[6] e Municípios[7], bem como elenca de forma primorosa o direito à moradia no caput do art. 6º e em seu inc. IV.

                    A própria Organização das Nações Unidas em muito já contribuíra, de forma norteadora, para coibir práticas de desestímulo ao direito de habitação, podendo-se mencionar a Observação-Geral de nº. 5, que toca às consequências da discriminação à habitação das pessoas com deficiência, a Observação-Geral de nº. 14, que expõe quesitos necessários para que a moradia se dê em local que não cause danos à saúde do indivíduo, dentre outras[8].

                    Não basta, contudo, a Constituição Republicana consignar normas programáticas – e não de eficácia plena –, sob pena de que a realidade seja carecedora de real aplicação da mens legislator.

                    Equivocado é o pensamento de que o direito à habitação seja concluído com a simples entrega de um imóvel a uma família carente. Em verdade, há que se retomar o conceito de dignidade, fornecendo, para seu respeito, condições saudáveis e infraestrutura sólida, evitando a concentração de esgoto em locais residenciais, empreendendo políticas de saneamento, edificando casas populares em pontos de acesso à zona comercial e de empreendedorismo da cidade, et cetera.

                    A CF/88 instituíra, como forma de garantir a terra a quem a trabalhe, o usucapião constitucional, sendo acrescido posteriormente, em via de lei ordinária, inúmeras outras modalidades de aquisição mediante prescrição aquisitiva de propriedade (pro labore, pro misero, ordinário, et cetera), mas apenas isto não basta, é preciso que em caráter regional, cada lei seja dotada de reais normas executórias que possam efetivamente garantir à população urbana acesso a moradia digna, seja mediante facilidades com financiamento, ou com edificação de casas populares.

                    A principal preocupação com políticas regionalizadas de cunho pró-habitação está elencada no art. 4º, V, f do Estatuto da Cidade, que determina a utilização de institutos jurídicos e políticos para instituição de zonas especiais de interesse social (ZEIS).

                    As ZEIS, constituem áreas da cidade destinadas a políticas voltadas para a habitação, seja mediante edificação de Habitações de Interesse Social, ou de forma indireta, dando recuperação a imóveis degradados naquela região.

                    A concretude que se der à garantia de habitação e moradia corresponde a inestimável avanço em temas de dignificação da vida de pessoas marginalizadas, fornecendo não apenas um teto, mas facilidades e oportunidades de que os mais miseráveis venham a buscar uma melhoria própria de suas condições econômicas.

                    Com a devida vênia aos entendimentos discrepantes, mas observa-se certa atuação do Governo Federal quando da instituição do SFH – Sistema Financeiro Habitacional, tendo este possibilitado financiamentos de incontáveis moradias para pessoas de baixa renda, reduzindo não só o a alíquota parcial do ITBI[9], redução dos emolumentos[10], como também impondo juros baixos e acessíveis para famílias carentes.

                    Muito embora não seja esta política incentivadora e de acessibilidade instrumento capaz de, por si só, eliminar as desigualdades, tampouco, fornecer moradias a todos os necessitados, fora um grande avanço, e questões polêmicas que girem em torno das relações entre a financiadora (Caixa Econômica Federal) e seus financiados são prontamente respondidas por súmulas e atualizações legislativas.

                    As terras desocupadas ou infimamente utilizadas no seio de uma cidade compreendem verdadeiro absurdo social, e para tratar destas áreas, o art. 182, § 4º de nossa Lei Maior determina que o Poder Público municipal poderá obrigar ao particular que dê o devido aproveitamento à terra sob pena de majoração de impostos ou até mesmo de desapropriação.

                    Para ilustrar, cola-se julgado do Supremo Tribunal Federal que, muito embora não tenha discorrido sobre o caso de uma desapropriação por falta de aproveitamento de solo urbano, reconhecera esta possibilidade de forma indireta, ex vi.

                    Já no seguinte julgamento, se determinara a possibilidade de majoração do IPTU sobre propriedade inutilizada, senão vejamos.

                    E vale, oportunamente, consignar o enunciado da Súmula 668 do STF com a seguinte redação, “É inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da emenda constitucional 29/2000, alíquotas progressivas para o iptu, salvo se destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana”, explica-se, ainda, a menção à EC 29/2000 da seguinte forma, o art. 156, I concede a competência tributária ao ente federado municipal de instituir o ITBI, o § 1º deste artigo fora incluído pela referida emenda, e determinara que, sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art. 182, § 4º, II, o imposto previsto no inciso I poderá ter alíquotas progressivas de acordo com a localização e uso do imóvel”.

                    O termo circulação transmite, para o presente trabalho, o mesmo significado jurídico de mobilidade urbana, sendo este, em termos linguísticos, mais específico – mas não menos adequado – para o contexto sócio-jurídico que visamos abordar.

                    De forma primordial, mas não exclusiva, as políticas públicas que visam o resguardo desta função social da polis direcionam seus esforços ao chamado “domínio viário”, sobre o qual a doutrina de Thiago Marrara conceitua com excelência nas seguintes palavras, “O domínio viário inclui basicamente o conjunto de vias que estabelecem as principais ligações entre as diversas partes do Município, especialmente no âmbito urbano. Sob o aspecto meramente geográfico, via é a superfície por onde transitam veículos, pessoas e animais, compreendendo a pista, a calçada, o acostamento, a ilha e o canteiro central”[11].

                    A mobilidade consiste em dignificação da vida humana em sociedade urbanizada mediante garantia de direito próprio de locomoção segura e acessível a todos os membros da cidade, seja pela pavimentação e calçamento de vias, seja pelo fornecimento de serviços de transporte público satisfatório, seja pela implantação de medidas especiais para atender a pessoas portadoras de deficiências físicas.

                    O conhecido direito de ir e vir, de liberdade de locomoção, estampado no art. 5º, XV da CRFB/88 de leitura obrigatória é objeto de muito estudo e respeito, porquanto tenha representado conquista imensurável da humanidade, possuindo, inclusive, remédio constitucional próprio quando for abusivamente reprimido, o habeas corpus.

                    A questão da locomotividade é de tamanha importância que fora abordada por uma Lei Federal própria de nº. 12.587/2012 trazendo em seu bojo normativo conceitos, direitos dos administrados e deveres do Poder Público com pormenores.

                    Prevê a referida lei, ainda, diretrizes para o planejamento e gestão dos sistemas de mobilidade urbana, sendo esta preocupação de imensa valia, mormente porque define como um quesito norteador a acessibilidade para pessoas com deficiência e restrição de mobilidade.

                    O Estatuto da Cidade, por sua vez, contempla em seu art. 2º, I a garantia do direito ao transporte, como forma de facilitar a locomoção das pessoas, não podendo, pelas próprias normas finalísticas do art. 3º, III e IV da Carta Magna, lograr discriminação ou inacessibilidade para pessoas de baixa renda.

                    Não obstante as instituições de diretrizes para tornar efetiva a função social de mobilidade, é imperiosa a realização de uma crítica social referente à incompetência dos administradores públicos em fornecer serviços de transporte adequados, seja pela condição precária dos ônibus, seja pela carência de formas alternativas de circulação, como planejamento de vias férreas e até mesmo de transportes marítimos.

                    Sempre se cogita a razão pela qual o Brasil, país de dimensões continentais, não possui um roteiro de transporte ferroviário, ou os motivos que levam à falta de conservação das vias públicas, dos metrôs e ônibus, mesmo nas regiões mais metropolitanas do país.

                    A falta de diversidade de meios de transporte intra e inter municipais e estaduais corresponde a motivos de grande indignação por parte da parcela marginalizada dos centros urbanos, sendo constatável que a onerosidade para o exercício de circulação é alta, a despeito da qualidade de direito fundamental dada à mobilidade.

                    O transporte, como mencionado, na sua insuficiente existência, ainda é de má qualidade, não ofertando qualquer segurança ou comodidade para seus usuários, seja pela falta de conservação dos bens utilizados, seja pelo despreparo dos profissionais e concessionárias, que persistem em prestar serviços fora de níveis aceitáveis de dignidade.

                    A locomoção consiste na forma mais basilar de liberdade, dando razão de ser a todas as outras (liberdade religiosa, de associação, expressão), tendo sido mais realçada quando da desenvoltura dos direitos de primeira geração[12], terminologia dada por Karel Vasak no Instituto Internacional de Direitos Humanos, posteriormente estudada por Norberto Bobbio, e fundamenta-se nas cores e lemas da bandeira francesa que simbolizam, em ordem, liberte (liberdade, azul), egalité (igualdade, branco), fraternité (fraternidade, vermelho).

                    Data venia, mas oportuna se faz a transcrição de célebre julgado do Superior Tribunal de Justiça em REsp que visava a instalação de grades em torno dos pilotis dos edifícios residenciais nas superquadras de Brasília.

                    Igualmente relevante é a decisão proferida pelo TJPI quando do litígio em que um Município visava a demolição de construção de um particular sobre a calçada como uma extensão de seu comércio. No voto do eminente relator, destaca-se a passagem em que confirma que “O Estatuto da Cidade é, sem dúvida, o que se tem de maior relevância na legislação em termos de meio ambiente artificial – leia-se: política urbana”.

                    Consigne-se que, ainda que tenha o voto do relator sido acompanhado pela maioria dos desembargadores da Câmara no sentido de evitar a referida demolição – tendo sido constatado pericialmente que não havia prejuízo à locomoção das pessoas –, reconheceu-se com fervor a importância da função social da cidade na seguinte fundamentação, “um dos objetivos da política de desenvolvimento urbano previsto no art. 182 da Constituição Federal, ratificada pela Lei Orgânica, são as funções sociais da cidade, que se realizam quando se consegue propiciar ao cidadão qualidade de vida, com concretização dos direitos fundamentais, caracterizados quando o Poder Público consegue dispensar ao cidadão o direito à habitação, à livre circulação, ao lazer e ao trabalho”.

                    A doutrina cristã dos tempos feudais utilizava-se da premissa de que o trabalho dignifica o homem instando cada sujeito a exercer uma labuta diária, de forma que atualmente é inconcebível se imaginar os grandes centros urbanos sem que haja uma grande engrenagem movida pela legião de trabalhadores que lá residem.

                    Nos dizeres do ficcionista J. R. R. Tolkien, que acompanhara de perto a mutação de cidades interioranas inglesas em grandes canteiros de obras para grandes fábricas, bem retratara – indiretamente, contudo – a questão que passaria a integrar a vida em sociedade através das décadas na seguinte frase, “é sempre assim o curso dos fatos que movem as rodas do mundo: as mãos pequenas os realizam porque precisam, enquanto os olhos dos grandes estão voltados para outros lugares”[13]. 

                    Desta forma, realçado o sentido do trabalho para o ser humano, enquanto componente de uma sociedade organizada, não poderia seu ordenamento jurídico esquivar-se de conceder a esta questão status de maior importância, elevando-o, portanto, a uma função social basilar da cidade.

                    A labuta corresponde ao coração de qualquer cidade, incluindo os exercícios industriais praticados em sua circunscrição como também o comércio realizado para além de suas fronteiras. Por ser retirado primordialmente do seio da natureza, sua regulamentação deve considerar ao máximo todos os seus possíveis impactos, para que não venha a ser nociva à sociedade que ela própria tende a sustentar economicamente.

                    A importância do trabalho é perfeitamente explanada por Jorge Luiz Bernardi[14] com os seguintes termos, “sem a possibilidade de trabalho que mantenha a cidade viva, funcionando, ela definha”.

                    O Estatuto da Cidade, na honorífica função que desempenha, estabelece em seu art. 2º, I a garantia de qualidade de função social e direito fundamental ao trabalho, que não deve ser compreendido isoladamente, mas em consonância com a mobilidade, a habitação e o lazer, devendo ser posto em prática mediante políticas que reúnam todos estes direitos.

                    Explica-se. Para que o trabalho possa ser prestado de maneira digna e satisfatória, há que se elaborar devido planejamento urbano com o intuito de que as zonas comerciais não sejam quilometricamente distantes das áreas residenciais, o que não se mostra impossível de se realizar quando imaginamos cidades de pequeno e médio porte.

                    Obviamente, em grandes centros urbanos, tais como São Paulo e Rio de Janeiro, não existe possibilidade de se estabelecer uma walking distance entre a casa de cada morador e seu local de ofício, no que a política estadual e municipal deverão voltar seus olhos para uma saída primordial, qual seja, o investimento em transportes públicos, umbilicalmente ligados à mobilidade urbana, como já comentamos.

                    O trabalho foi feito para o homem e não o contrário, e por esta razão, não se pode esperar que o ser humano seja objeto de estudo de uma ciência tão exata, que possa estabelecer uma rotina de trabalho constante sem comprometer sua psique. Hodiernamente a sociedade sofre como um grande sanatório, centro de homens portadores dos mais diversos transtornos psiquiátricos, podendo-se mencionar a ansiedade e a depressão como os mais exaltados.

                    Desta forma, é preciso resguardar o direito da humanidade[15] – ainda que não positivado – à felicidade, e é neste sentido que a função social do trabalho comunga com o lazer, posto como sustentáculo das cidades, ainda que desconsiderada por muitos no atual cenário caótico em que nos encontramos. A recreação[16] é justamente a chaminé pela qual escapará o estresse do ofício diário, evitando que o homem imploda de frustrações.

                    Estampado em nossa Lei Maior como um direito social (art. 6º, caput), o trabalho é também garantido em sua plenitude quando exercido em condições de higiene, saúde e segurança (inciso XII). Ao Capítulo I que trata da Ordem Social, em nossa CRFB/88, resta bem enaltecido que “a ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justiça sociais”.

                    Urge comentar, de forma propedêutica, que esta função social, apesar de contribuir enormemente para a melhoria na qualidade de vida da sociedade urbana, é comumente vista de maneira utópica pelos membros mais descrentes das cidades, que protestam pelo pão de cada dia, e que creem que o direito à recreação consiste em um luxo que não lhes é garantido legalmente, muito menos constitucionalmente, e isto é um engano.

                    O direito à recreação é a nós garantido pela Declaração Universal de Direitos Humanos, em seu art. XXIV[17], bem como por nossa Constituição Federal, quando da leitura do art. 6º, caput, na qualidade de direito social.

                    O pouco conhecido enunciado do art. 217 da Lei Maior Brasileira estabelece, em seu § 3º que “o Poder Público incentivará o lazer, como forma de promoção social”. O próprio direito alienígena[18] costumeiramente contempla a garantia ao lazer e ao repouso, inaugurados na Constituição Alemã de Weimar e na Mexicana de 1917, tendo estas últimas inovado bastante no que toca aos direitos sociais, mormente na concepção de direito ao trabalho moderado.

                    O Estatuto da Cidade contempla o direito ao lazer em seu art. 26, VI como um direito a ser exercido pelo Poder Público na criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes.

                    O lazer cuida da saúde mental dos membros de uma sociedade urbana, ao passo em que a habitação resolve-se na conservação da saúde física do homem quando no seio de uma sociedade que não lhe é nociva por falta de higienização ou de locais em que possa fixar sua moradia; o trabalho consiste na manutenção e desenvolvimento econômico da cidade e dos valores intrínsecos ao próprio homem, que se dignifica com a labuta; e a mobilidade constitui o acesso às demais funções sociais, como a peça chave que liga o homem a suas atividades, aos locais de recreação e a seu domicílio.

                    Muito embora tenha o direito à recreação pouca atenção das políticas públicas – exceto quando em períodos de campanha eleitoral, momento em que retomamos o período italiano do pão e circo –, sua importância não é diminuta quando comparada com qualquer outra função social da cidade.

                    O lazer colabora com a garantia de habitação, posto que local habitável é aquele que também fornece motivos de satisfação ao homem; anda lado a lado também com o direito ao trabalho, haja vista que o descanso e divertimento são fatores que em muito colaboram para uma jornada de trabalho mais eficiente, tornando menos gravosas as consequências de dias de trabalho contínuos à saúde mental do indivíduo.

                    A criação de parques, de centros culturais, de oficinas de arte e de língua estrangeira, por mais banais que aparentem àqueles acostumados com o acelerado crescimento econômico imediato de sua cidade, constituem em grandes avanços sócio-culturais que podem, sob uma vista meramente perfunctória, não contribuir para o desenvolvimento tecnológico ou industrial de um centro urbano, mas certamente é a ferramentas-mô para o desenvolvimento humano de uma sociedade.

                    A nova ótica urbanística nos impele a refletir sobre o futuro das cidades, de forma a retomar os antigos princípios que sustentaram a sua importância. Se o objetivo primário da cidade foi de gerar uma melhor concentração de políticas com a finalidade de melhorar o bem-estar de seus habitantes, hoje este conceito se perde entre as engrenagens do desenvolvimento acelerado das indústrias, entre as idas e vindas de uma globalização que frequentemente nos faz esquecer as peculiaridades da terra em que pisamos, entre a constante comunicação via internet com pessoas dos quatro cantos do mundo, ainda que mal falemos com nossos próprios vizinhos para debater sobre o que fazer com o problema de buracos em nossa rua.

                    É sob esta perspectiva que o lazer se mostra como fundamental para garantir que o ser humano de um centro desenvolvido não perca sua essência em prol do avanço industrial, é esta função social que nos permite encontrar ou refletir sobre nosso próprio ser e dar fundamentos ao porquê de nossa existência. Descansar, caminhar no parque, sentar à praça, dançar, treinar artes marciais, tais condutas são verdadeiros trabalhos, mas ao contrário de um ofício, em que empreendemos nossas energias por um avanço da sociedade, nestas ações nossos esforços se voltam a nosso próprio desenvolvimento enquanto pessoa.

                    O Superior Tribunal de Justiça, em decisão recursal[19] acerca do loteamento de uma área urbana que, segundo parecer técnico, “integra o Plano Diretor da Praia de Ibiraquera, é um projeto deurbanização, que permite construções de um, dois, quatro e dez pavimentos, destinado à ocupaçãoresidencial e comercial, áreas de uso público e de lazer, para uma população estimada de 8.000habitantes”, e que, aos olhos das Associação dos Moradores e Amigos do Balneário Ibiraquera, Associação dos Amigos da Praia de Ibiraquera, Associação dos Moradores do Balneário Janaína e Conselho Comunitário de Ibiraquera, consistia em “importante fonte econômica, com o incremento do turismo e do pescado, propicia lazer e é fundamental para o equilíbrio ecológico da região”, não concedera a suspensão da liminar que permitia a feitura do referido loteamento, ignorando os anseios sociais de preservação de uma área que garantia o direito ao lazer a um número considerável de pessoas, sob o fundamento de que não vislumbrara a possibilidade de que o loteamento poderia causar dano aos bens jurídicos tutelados.

                    Contudo, ainda há quem defenda e respeite a garantia constitucional ao lazer, conforme podemos observar no seguinte julgado.