Conselho e Conselheiro Tutelar na Administração Municipal

Thaísa Figueiredo Lenzi

O Conselho Tutelar exerce efetivamente uma parcela do denominado 'Poder Público', consoante preconiza a Constituição Federal de 1988[1], sendo que a doutrina aponta que aquele tem poder de influência sobre outras esferas administrativas[2].

Tem-se, pois, que o Conselho Tutelar – apesar de autônomo – é órgão que tem características de organismo público e no dizer da doutrina, o Estatuto o reconhece "...como organismo público municipal colegiado, mas com funções providas por algum sistema de escolha, pela sociedade, na forma ditada pela realidade de cada Município..."[3]

Assim, o Conselho Tutelar recebe parcela do 'Poder Público Municipal' para cumprir uma de suas principais obrigações que é de executar uma política de atendimento dos direitos da criança e do adolescente, em ações articuladas, tendo como diretriz básica a municipalização deste atendimento”.[4]

Exercendo o Conselho Tutelar, parcela do Poder Público, o seu integrante – conselheiro tutelar – é muitas vezes e para fins específicos equiparado a servidor público. Os conselheiros tutelares são agentes de fato sem a regular investidura na Administração Pública. Celso Antonio Bandeira de Mello[5] os classifica como particulares em atuação colaboradora com o Poder Público.  

Para Hely Lopes Meirelles[6], o Conselheiro Tutelar é um agente honorífico, que momentaneamente está exercendo função pública, investido através de uma eleição, para o exercício de atribuições constitucionais, verbis:

“Agentes honoríficos: são cidadãos convocados, designados ou nomeados para prestar, transitoriamente, determinados serviços ao Estado, em razão de sua condição cívica, de sua honorabilidade ou de sua notória capacidade profissional, mas sem qualquer vínculo empregatício ou estatutário e, normalmente, sem remuneração. Tais serviços constituem o chamado múnus público, ou serviços públicos relevantes, (...) sua vinculação com o estado é sempre transitória e a título de colaboração cívica, sem caráter empregatício. (...) Tal serviço não gera vinculo empregatício, nem obrigações de natureza trabalhista, previdenciária ou afim entre o prestador e o tomador.” (grifamos)

Na mesma linha, os ensinamentos do Dr. Guilherme Freitas de Barros Teixeira, Promotor de Justiça do Estado do Paraná: “Verifica-se, pois, que a função de conselheiro tutelar, embora seja retribuída com remuneração paga pelo Município, não pode ser incluída na categoria do servidor público (em sentido estrito), mas assemelhado à definição de agente honorífico”.

Arnaldo Silva Júnior considera que são particulares em colaboração com a administração, quando assevera que: “Essa categoria é formada pelos terceiros, estranhos à máquina administrativa, sem vínculo direto com a administração pública. Os particulares que colaboram com a administração são aqueles que sua função na essência tem características públicas. (...) A caracterização ou investidura nessa situação de colaborador, como uma espécie de agente acessório da administração (...) a sua atividade reveste-se de aspectos que confunde com a função estatal, por isso, é incontestável a assertiva de que exerce uma função pública. E sob esse aspecto ele sofre as consequências da atividade pública, a ela inerentes.”

No tocante aos direitos dessa categoria de agente público, destacamos julgado do Egrégio Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso (TCE-MT), que registra que os membros do Conselho Tutelar são agentes públicos honoríficos, ou seja, particulares em colaboração que exercem função pública em caráter transitório, e, que em razão da ausência de vínculo trabalhista com a Administração, não possuem direito a férias e décimo terceiro salário:

“Consulta formulada pelo Prefeito Municipal de Santo Antônio de Leverger, Sr. Faustino Dias Neto, referente à legalidade, ou não, do pagamento de férias e décimo terceiro salário aos membros do Conselho Tutelar e demais Conselhos Municipais, em virtude de que os membros desses conselhos possuem função eletiva, tal qual os Prefeitos, Vice-Prefeitos e Vereadores. Responder ao consulente – impossibilidade – ausência de vínculos trabalhistas com a administração pública municipal. Remessa de cópia do Parecer nº 103/2006 da Consultoria de Estudos, Normas e Avaliação, do Parecer Ministerial nº 2.897/2006 e do Voto do Relator ao consulente. Vistos, relatados e discutidos os autos do Processo nº 9.929-5/2006.  ACORDAM os senhores conselheiros do Tribunal de Contas, por unanimidade, acompanhando o voto do Conselheiro Relator e de acordo com o Parecer nº  2.897/2006 da Procuradoria de Justiça,  em conhecer da presente consulta e responder ao consulente que não há permissão legal para pagamento de férias e décimo terceiro salário aos membros de Conselhos Municipais e aos membros do Conselho Tutelar, um vez que estes não estabelecem vínculo trabalhista com a Administração Pública Municipal, encaminhando-lhe cópia do Parecer nº 103/2006 da Consultoria de Estudos, Normas e Avaliação, de fls. 04/09-TC, bem como do Parecer Ministerial nº 2.897/2006 (fl. 10-TC) e do Voto do Relator, visto que respondem, com clareza, a indagação formulada pelo consulente. Após as anotações de praxe, arquivem-se os autos conforme Instrução Normativa nº 01/2000.” (TCE-MT, Processo nº 99295/2006 Sessão de Julgamento 12.09.2006, ACÓRDÃO Nº 1810/2006) 

Quanto ao regime previdenciário, no entendimento do TCE-MT, os Conselheiros Tutelares devem contribuir para o Regime Geral da Previdência Social na qualidade de contribuintes individual: “(...) O membro do Conselho Tutelar, quando remunerado, deve contribuir obrigatoriamente para o Regime Geral de Previdência Social, na qualidade de contribuinte individual.” (TCE-MT: Processo n.º 154245/2010).

Com efeito, cabe destacar que cada Município possui a autonomia para legislar acerca dos direitos e deveres do conselheiro tutelar, sendo que em alguns municípios a categoria é considerada servidor efetivo da administração, e, portanto sujeita aos mesmos direitos e deveres dos servidores municipais, e em outros casos não há qualquer vínculo funcional perante a administração.