PROCESSO ADMINISTRATIVO

PROCESSO ADMINISTRATIVO

Objetiva o presente artigo abordar a trajetória do processo administrativo ilustrando suas particularidades intrínsecas.

 Abstract: This article aims to address the trajectory of the administrative process illustrating their intrinsic features.

 Resuméé: Cet article vise à répondre à la trajectoire du processus administratif illustrant leurs caractéristiques intrinsèques.

                O termo processo revela uma ideia de avanço, desenvolvimento de algo. No direito administrativo trata de um instrumento, um modo de proceder. O desenvolvimento do processo está sempre ligado aos princípios próprios específicos à função enquadrada. Maria Sylvia Zanella di Pietro leciona que processo administrativo em sentido amplo é uma série de atos coordenados para a realização dos fins estatais(2009, p.619).

             Diferente do processo judicial que inicia sempre por impulsão de uma das partes ou do juiz, o processo administrativo pode ser instaurado por provocação do interessado ou por iniciativa da própria administração ex oficio.

            O processo tende a resolver ou dar solução a alguma avença ou procedimento, que resultará em uma decisão. São três as fases, a saber: instauração, instrução e decisão.

            No que tange a instauração, como já foi dito pode ser provocado por uma parte, quando atendidos os requisitos a serem observados ou de ofício pela administração.

            Quanto a instrução, seguindo o princípio da oficialidade é vedada a utilização de provas obtidas de forma ilícita e proíbe a recusa de provas propostas pelo interessado, salvo as ilícitas, desnecessárias ou protelatórias. A instrução deve acontecer obedecendo os princípios e a norma deve ser aplicado em todas as etapas. Cópias do processo devem ser disponibilizadas de ofício aos interessados.

             A decisão cabe à administração, sendo vedada sua omissão. O prazo para manifestação é de trinta dias, podendo ser prorrogado por igual período quando motivada.

             Maria Sylvia Zanella di Pietro o Brasil adota o sistema do processo administrativo gracioso, apontando duas modalidades, uma técnica e a jurídica. Justifica que nos processos que estão provocados por iniciativa da própria administração duas são as fases presentes, a decisória e executória (2009, p.621).

              Para Hely Lopes Meirelles apud Maria Sylvia Zanella di Pietro, somente existe processo administrativo nos casos em que pretendam encerrar litígio entre administração pública e particular ou servidor, sendo os demais meros processo de expedientes (2009,p.623).

           Nesta via tem-se que o processo administrativo é o procedimento necessário o exercício da função administrativa, norteado pela Lei 9.784/99, onde são estabelecidas as normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito federal alcançando a administração direta e indireta objetivando a tutela dos direitos administrativos e os melhor cumprimento dos fins da administração.

             DOS PRINCÍPIOS

             Dentro do processo administrativo existem alguns princípios que são comuns ao processo judicial. Outros princípios decorrentes de lei também estão presentes no processo administrativo. Em fim são muitos os princípios elencados pela doutrina pátria. A Lei 7.784/99 em seu artigo 2ª elenca os princípios, a saber:

Artigo 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

           Princípio da publicidade: Implica que o processo administrativo deve ser aberto a qualquer interessado, sendo mais amplo que o processo judicial, sem contudo deixar que este direito seja exercido de forma abusiva, podendo a administração exigir provas de interesse individual ou coletivo no caso. Não se confunde porém direito de vista com o direito de acesso. O direito de vista é assegurado às pessoas diretamente ligadas e atingidas pelo ato da administração, exercitando assim a colheita de informações para promover o contraditório e a ampla defesa.

                 Já o direito de acesso poderá ser restringido por razões de segurança da sociedade, Estado, podendo ainda ser restringido a publicidade dos atos processuais no que tange a defesa da intimidade dos envolvidos. A própria lei cuidou de limitar o que se entende por princípio da publicidade, o que pode ser observado no parágrafo único do artigo 2º onde é explícito que a divulgação ocorrerá, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Carta Magna.

                    Princípio da oficialidade: No processo administrativo este princípio assume uma robustez maior que no judicial, especialmente por que o poder público pode instaurar por sua própria iniciativa, independente de provocação.

                  Esta independência é justificada por sua natureza, uma vez que a finalidade da administração é a serventia coletiva, no estrito cumprimento da lei não pode esta estar è mercê do administrado para atingir seu fim maior.

                      A legislação pertinente assevera. Lei 9.784/99, vejamos:

 Artigo 2º, XII - impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação dos interessados;

                     Também, o mesmo diploma acrescenta:

  Art. 5o O processo administrativo pode iniciar-se de ofício ou a pedido de interessado.

                    Cabe a administração, em função de fatos novos, promover a adequação à sanção aplicada, sendo vedada porém, seu agravamento. Trata-se do poder de autotutela, decorrente do princípio da legalidade.

            Princípio da obediência à forma e aos procedimentos: Este princípio é mais conhecido como princípio do informalismo, em virtude a que não está severamente vinculado à normas rígidas. É formal que tange ao fato de que deve ser devidamente documentado.  Mesmo com este certo informalismo conhecido, muitas vezes a lei impõe determinadas formalidades rígidas que sua inobservância conduzem a nulidade . Estas formalidades tem o condão de evitar  arbítrio e a ofensa e seus direitos individuais. O formalismo será sempre exigido quando seja necessário para atender ao interesse público e proteger os direitos dos particulares.

                  Princípio da gratuidade: A lei preconiza a forma em que deve ocorrer a cobrança, veja-se

 Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

 XI - proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei;

                Assim, a regra é a gratuidade e a cobrança deve ser prevista em lei.

               Princípio da ampla defesa e contraditório: Constitucionalmente expresso este princípio está também expresso na lei 9.784/99 no artigo 2º, veja-se:

 Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

                 Cabe a aplicação deste princípio nos processos em que envolve litígio entre pessoas físicas, jurídicas e o Estado. Tanto a Constituição Federal quanto na lei 9.784/99 advertem que os processos administrativos terão direitos a comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de provas e a interposição de recursos nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio.

             O contraditório decorre do direito de defesa, pois, o que foi alegado por uma parte poderá ser contradito pela outra.

             Princípio da atipicidade: Certa informalidade conduz a possibilidade de se efetuar atos que não estão precisamente descritos em lei. A Administração Pública goza da prerrogativa de interpretação extensiva para algumas atitudes que culminam em infrações, devendo esta observar as circunstâncias do caso concreto e do dano causado ao poder público. Não se trata porém de plena e irrevogável liberalidade de interpretação extensiva, pois outros princípios asseguram e limitam a discricionaridade do agente punidor.

           Maria Sylvia Zanella di Pietro elenca também o princípio da pluralidade de instâncias; Princípio da economia processual; Princípio da participação popular dentre outros que contribuem para a legalidade e severidade dos atos administrativos dentro do processo.(2009,p.632)

DO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR

             O ilustre mestre Gil César Costa de Paula assevera que o processo administrativo disciplinar regula as relações funcionais do âmbito interno da Administração Pública, conduzindo as relações entre o Poder Público e o agente administrativo, apurando a responsabilidade do servidor na prática de infração quando no exercício de suas atribuições, sempre respeitando os princípios já elencados(2010,p.179).

        Maria Sylvia Zanella di Pietro leciona que no direito brasileiro, os meios de apuração de ilícitos administrativos são o processo administrativo disciplinar e os meios sumários que compreendem a sindicância e a verdade sabida(2009,p.634)

             Na esfera federal o artigo 41 da Carta Magna exige a realização do processo disciplinar para aplicação da pena de perda de cargo para o agente estável.

Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público

I - em virtude de sentença judicial transitada em julgado; 

II - mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa;

III - mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa. 

§ 2º Invalidada por sentença judicial a demissão do servidor estável, será ele reintegrado, e o eventual ocupante da vaga, se estável, reconduzido ao cargo de origem, sem direito a indenização, aproveitado em outro cargo ou posto em disponibilidade com remuneração proporcional ao tempo de serviço. 

§ 3º Extinto o cargo ou declarada a sua desnecessidade, o servidor estável ficará em disponibilidade, com remuneração proporcional ao tempo de serviço, até seu adequado aproveitamento em outro cargo. 

§ 4º Como condição para a aquisição da estabilidade, é obrigatória a avaliação especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade.

             Também a Lei 8.112/90, no seu artigo 146 assevera que  Sempre que o ilícito praticado pelo servidor ensejar a imposição de penalidade de suspensão por mais de 30 (trinta) dias, de demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade, ou destituição de cargo em comissão, será obrigatória a instauração de processo disciplinar.

            O processo administrativo tem início com o devido despacho da autoridade competente, já determinando à comissão a instauração, observando a relevância, a presença de elementos suficientes e necessários para a instauração do processo ou tão somente sindicância. O processo deve observar a presença de alguma infração penal, e em caso de constatação desta, a autoridade policial deve ser informada para a devida apuração. A instrução deve rigidamente seguir os princípios da oficialidade e do contraditório, concedendo a oportunidade de ampla defesa. Após concluída a instauração, é garantido o direito de vista do indiciado.

             Por fim, a comissão processante deverá expedir sua decisão fundamentada via relatório, aplicando a condenação ou a absolvição.

               Para José Cretella Junior apud Maria Sylvia Zanella di Pietro a sindicância é o meio sumário de que se utiliza a Administração Pública, para a apuração de ocorrências do serviço público, e se confirmadas, fornecerão elementos concretos para a imediata abertura de processo administrativo em desfavor do agente público responsável(2009,p.636). Nesta seara entende-se por sindicância uma fase inicial que antecede a instauração do processo a administrativo.

               A verdade sabida não é aplicada pela legislação federal, e esta trata do conhecimento pessoal e direto da autoridade da falta cometida pelo agente, podendo este aplicar a pena leve. A Carta Magna quando prevê a obrigatoriedade de contraditório e ampla defesa de certa forma suprimiu a aplicação da verdade sabida.

             A jurisprudência do Superior tribunal de Justiça se manifesta da seguinte forma:

 “MANDADO DE SEGURANÇA. PENA DISCIPLINAR. CERCEAMENTO DE DEFESA.CRITICA VIA IMPRENSA. VERDADE SABIDA. CONHECIMENTO DIRETO. ESTATUTO DOS FUNCIONARIOS MUNICIPAIS DE SÃO PAULO.- A NOTICIA VEICULADA EM JORNAL NÃO IMPORTA EM CONHECIMENTO DIRETO DO FATO, ANTE A NOTORIA POSSIBILIDADE DE DISTORÇÕES. POR ISSO, NÃO SE CONVOCA O INSTITUTO DA VERDADE SABIDA PARA FUGIR A IMPOSIÇÃO CONSTITUCIONAL DA AMPLA DEFESA. RECURSO PROVIDO” (STJ, 2ª T., RMS 825 / SP ,DJ 28.06.1993).

 Neste sentido, também, a jurisprudências dos seguintes tribunais:

 TJ/RS: “REEXAME NECESSÁRIO. ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. MUNICÍPIO DE PASSO FUNDO. PRELIMINAR DE INCOMPETÊNCIA DA JUSTIÇA COMUM. INOCORRÊNCIA. AUXILIAR DE ENFERMAGEM. ACUSAÇÃO DE PRESCRIÇÃO DE MEDICAMENTOS. EXERCÍCIO ILEGAL DA FUNÇÃO. APLICAÇÃO DA PENALIDADE DE ADVERTÊNCIA SEM A INSTAURAÇÃO DA SINDICÂNCIA. IMPOSSIBILIDADE. PROCEDIMENTO DEFESO PELA CONSTITUIÇÃO. PRINCÍPIO DA VERDADE SABIDA INSERTO NO ART. 242, PARÁGRAFO ÚNICO, INCISO I, DA LEI MUNICIPAL N.º 1.763-77, QUE AFRONTA O ART. 5º, INCISO LV, DA CARTA MAGNA. VIOLAÇÃO AO DIREITO LÍQUIDO E CERTO DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. SEGURANÇA CONCEDIDA NA ORIGEM. SENTENÇA CONFIRMADA EM REEXAME”. (Reexame Necessário Nº 70006857767, Quarta Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Wellington Pacheco Barros, Julgado em 24/09/2003).

 Assevera ainda mais este julgado:

 TJ/SP:”ATO ADMINISTRATIVO - Suspensão de Servidor Público - Nulidade - Inexistência de regular procedimento administrativo ou sindicância - violação aos princípios do contraditório e da ampla defesa - Art. 5º, LV da Constituição Federal - Princípio da verdade sabida - Não receptividade - Recursos não providos” (Apelação Cível n. 146.793-5/1 - São Paulo - 1ª Câmara de Direito Público - Relator: Roberto Bedaque - 29.06.04 - V.U.).

             O poder judiciário pode rever a penalidade aplicada, e se for constatada alguma irregularidade na condução do processo administrativo este pode ainda decretar sua nulidade.

Artigo elaborado em 02/05/2012

 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

PAULA, Gil César Costa, Curso de direito Administrativo, Ed.Vieira, Goiânia, 2010

MELLO, Celso Antonio Bandeira de.  Curso de direito administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005

MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Princípios Gerais de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1979.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1998.

CRETELLA, Júnior, José. Curso de Direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1986.

PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di.Direito Administrativo, 22 ed,Ed Atlas,,São Paulo, 2009