Desapropriação por necessidade ou utilidade pública ou interesse social

          Teoricamente, podemos dizer que desapropriação é o procedimento através do qual o Poder Público compulsoriamente despoja alguém de uma propriedade e  adquire, mediante indenização, fundado em um interesse público.

          A desapropriação esta amparada pela Constituição Federal de 88, em seu artigo 5º, inciso XXIV – “a lei estabelecerá para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvada os casos previstos nesta Constituição”.

          Como se observa a desapropriação, para ser aplicada, exige os pressupostos e a necessidade de utilidade pública, interesse social, medidas urgentes, situações de risco, desigualdades sociais. No artigo 5º e alíneas do Decreto Lei nº 3.365, de 21 de junho de 1.941, estão estabelecidas todos os casos considerados de utilidade pública para fins de desapropriação.

          A Lei Federal nº 4.132 de 10 de setembro de 1.962, define os casos de desapropriação por interesse social e dispõe sobre sua aplicação.  A Lei Federal nº 10.257 (Estatuto da Cidade), de 10 de julho de 2.001, no artigo 4º, inciso V, alínea “a”, também prevê como instituto jurídico e político, a desapropriação urbana para cumprimento da função social.

          O fundamento político da desapropriação é a supremacia do interesse coletivo sobre o individual, quando incompatíveis. O fundamento jurídico teórico é constituído dentro do ordenamento normativo dos princípios políticos admitidos no sistema. Todos os dispositivos legais sobre desapropriação fazem menção a necessidade, a utilidade pública e ao interesse social.

          Como já vimos, anteriormente, os requisitos e condições que autorizam a desapropriação são os previstos no artigo 5º, inciso XXIV, do texto constitucional, ou seja: necessidade pública, utilidade pública ou interesse  social, pagamento de indenização prévia, justa e em dinheiro, no caso de desapropriação comum, prevista no citado artigo da Constituição, e em títulos especiais da divida pública, quando se tratar de desapropriação para política urbana ou para reforma agrária, nos termos e condições dos artigos 182 e 184, e ss, respectivamente.

          Existem diferenças entre desapropriação por utilidade pública e desapropriação por interesse social. Na desapropriação por utilidade pública as hipóteses que autorizam o exercício do poder expropriatório, são diferentes daquelas previstas na desapropriação por interesse social. O prazo de caducidade da declaração de utilidade pública para desapropriação fundamentada em necessidade ou utilidade pública é de cinco anos, e o prazo de caducidade da declaração de interesse social, com fins de desapropriação, é de dois anos. É pacifico que União, Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios podem desapropriar por necessidade pública (utilidade), entretanto, há muita discussão se a desapropriação por interesse social é privativa da União ou repartida com os demais membros federativos. Há divergências sobre o assunto. O correto, no entanto, é entender que quaisquer dos membros federativos, podem desapropriar sob os três fundamentos. A Lei 4.132/62, que disciplina a desapropriação por interesse social, é omissa quanto a isto, mas ela estabelece, em seu artigo 5º, que, no que for omissa, aplica-se o Decreto Lei 3.365/41, o qual confere tal poder indistintamente à União, Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios. No entanto, desapropriação para reforma agrária, isto é, interesse social, com base no artigo 184 da Constituição Federal, unicamente a União é competente para tal. A União, também, compete privativamente legislar sobre desapropriação, conforme artigo 22, II, da C.F/88.

           A declaração de utilidade pública é o ato através no qual o Poder Público manifesta sua intenção de adquirir compulsoriamente um bem determinado e o submete ao jugo de sua força expropriatória. Os Poderes competentes para manifestar a declaração de utilidade pública são o Poder Legislativo e o Poder Executivo. Em qualquer circunstância, o ato é de natureza Administrativa.

          Da declaração de utilidade pública devem constar: a) manifestação pública de vontade de submete o bem à desapropriação; b) fundamento legal em que se embasa o poder expropriante; c) destinação especifica a ser dada ao bem; d) identificação do bem a ser desapropriado.

          Como a simples declaração de utilidade pública não transfere a propriedade do futuro expropriado ao Estado, o proprietário do bem pode usar, gozar e dispor dele.

          Em razão disto, a Administração Pública não pode negar alvará de licença para edificação no imóvel, desde que o postulante preencha os pressupostos legais de sua expedição. Entretanto, a Administração não será obrigada a indenizar o valor da edificação realizada no imóvel depois da declaração de utilidade pública.

          É o que dispõe a Súmula 23 do STF, nos seguintes termos: “Verificados  os pressupostos legais para o licenciamento da obra, não o impede a declaração de utilidade pública para desapropriação do imóvel, mas o valor da obra não se incluirá na indenização, quando a desapropriação for efetivada”.

          Depois de declarada a utilidade pública de um bem pode suceder que nele se realizem benfeitorias. As benfeitorias necessárias são sempre indenizáveis, no entanto, as benfeitorias voluptárias não o serão nunca e as benfeitorias úteis serão indenizadas desde que hajam sido autorizadas pelo poder competente. É o que esta regulamentada no artigo 26, do Decreto Lei nº 3.365/41.

          A declaração de utilidade pública tem um prazo a fim de que o Poder Público promova os atos concretos destinados a efetivar a desapropriação do bem. Esse prazo ou caducidade é de cinco anos nas desapropriações por necessidade ou utilidade pública, e de dois nas desapropriações por interesse social.

          A desapropriação se consuma depois de paga a indenização ao expropriado. Em conseqüência, o Poder Público só adquirirá o bem e o particular só o perderá com o  pagamento da indenização. Enquanto não houver o pagamento da desapropriação, o Poder Público pode sempre desistir dela. Entretanto, será obrigado a indenizar o proprietário pelos prejuízos que haja causado em razão da simples declaração de utilidade pública.

          Na ação de desapropriação o controle jurisdicional esta condicionado aos seguintes pontos: a) fixação do valor justo; b) nulidade processual; c) verificação se o expropriante fundou a ação expropriatória numa das hipóteses legais permitidas.

          Isto é o que resulta diretamente das disposições do Decreto Lei 3.365/41. No entanto, preconiza o eminente Celso Antonio Bandeira de Mello que: “entendemos, contudo, que na própria ação de desapropriação ou então desde a declaração de utilidade pública, antes de iniciada a ação expropriatória, pode ser contestada a validade da declaração de utilidade pública pelo proprietário do bem”. Confirmando diz: “Com efeito, há que entender que as palavras da lei – e, no caso, as hipóteses legais previstas como autorizadoras da desapropriação – têm um sentido próprio, um conteúdo, à vista de uma finalidade, que é, afinal, a garantia do sistema normativo. Caso contrário, as expressões legais, por não significarem nada, não precisariam existir; a lei seria um documento sem utilidade alguma, completamente dispiciendo. Por isso, cumpre que a declaração de utilidade pública seja efetivamente predisposta à realização de uma das finalidades que ensejam o exercício do poder expropriatório. Segue do exposto que, se o proprietário puder, objetivamente e indisputavelmente, demonstrar que a declaração de utilidade pública não é um instrumento para a realização dos fins a que se preordena, mas um recurso ardiloso para atingir outro resultado, o juiz deverá reconhecer-lhe o vício e, pois sua invalidade”.

          Tredestinação é quando ocorre a desapropriação para ser utilizada com uma finalidade e acaba sendo usada para outro fim. A tredestinação pode ser licita ou ilícita.

          Retrocessão, é o direito real de solicitar a devolução do bem desapropriado, quando não for dado ao mesmo a finalidade que ocasionou a desapropriação. A retrocessão sempre depende de motivação do desapropriado.

          Sobre o assunto o STF já reconheceu como válida desapropriação efetuada em favor da Fundação Getulio Vargas (RDA 77/238) e negou pedido de retrocessão relativo a parte do bem expropriado e não utilizado para o fim que foi proposto, mas destinado à construção de hospital infantil e doação à Fundação da Casa Popular (RDP 2/13). É certo, no entanto, que não se desapropria em favor de interesse privado. Em suma: é necessário que a desapropriação seja feita em favor de um interesse público ou social, conforme estabelecido na Constituição Federal e em leis especificas.

Bibliografia

MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25ª Ed. Malheiros. São Paulo, 2008.

BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 23ª Ed. Malheiros. São Paulo, 2008.

MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 23ª Ed. Atlas. São Paulo, 2008.

Constituição Federal de 1.988.

Lei nº 4.132/62.

Lei nº 8.429/92 – Lei de improbidade administrativa.

Lei nº 10.257 – Estatuto da cidade.

Decreto Lei nº 3.365/41.