A CONSTITUCIONALIDADE DA PROGRESSIVIDADE DO IMPOSTO PREDIAL TERRITORIAL URBANO

* Por Euro Aun Brasil

É sabido que uma das características do IPTU é a progressividade, aduzida pela Emenda Constitucional n° 29 de 2000. Tal atribuição se refere à possibilidade de o imposto ser majorado, tendo em vista a situação real em que o bem imóvel se encontra.

O termo progressividade advém da possibilidade das alíquotas variarem ao sabor que seja modificado a base de cálculo do imposto. Destarte, a base de cálculo do IPTU por ter esse caráter variável, leia-se, em razão da possível alteração do valor venal do bem imóvel devido a alguma construção ou modificação do bem, é responsável por majorar o tributo municipal atacando o sujeito passivo que nem sempre se traduz financeiramente com as obras realizadas no bem.

Deste modo, preceitua o Art. 145, §1° da CF/88:

Art.145. A União, os Estados, o Distrito federal e os Municípios, poderão instituir os seguintes tributos:

I- Impostos;

§1º - sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte". (grifos nossos).

Oportuno dizer que os Impostos Prediais Territoriais Urbanos são tributos reais e impessoais, isto é, são aqueles impostos assentados sobre a materialidade da coisa tributável, em que não se toma como parâmetro a pessoa do contribuinte. Para Bernardo Ribeiro de Moraes, imposto real é aquele que:

"(...) é calculado sem atender as condições pessoais do contribuinte, ou melhor, ignorando por completo a situação individual do contribuinte (o imposto grava uma riqueza dada ou uma situação da mesma maneira, qualquer que seja o sujeito passivo). Os impostos reais gravam o contribuinte tendo em vista apenas a matéria tributável, segundo seus caracteres objetivos específicos, independentemente das condições econômicas, jurídicas, pessoais ou de família, relativas ao contribuinte. A alíquota tributária é fixada exclusivamente em função apenas das circunstancias materiais da situação de fato prevista em lei.” [1]

Obtendo uma leitura do texto em destaque vemos a expressão “sempre que possível”. Esta alusão, decerto, tem causado grande discussão na doutrina acerca da aplicabilidade progressiva dos impostos, pois em se tratando de tributos de caráter pessoal, a progressividade sobre um imposto só os atingiria, não, porém, alcançando os de caráter real (IPTU), conforme a o Art. 145 da CF/88.

 Hodiernamente, alguns doutrinadores têm entendido que a sobredita expressão “sempre que possível” tem aplicação apenas aos tributos de caráter pessoal. Nestes termos, leciona Américo Lacombe, citado por José Maurício Conti:

"A primeira observação é que a expressão sempre que possível só pode referir-se ao caráter pessoal dos impostos. Não é de ser conectada com a expressão seguinte, vale dizer, graduação segundo a capacidade econômica do contribuinte. Isto porque a graduação dos impostos segundo a capacidade econômica é um corolário lógico do princípio da igualdade, e, assim sendo, a sua referência expressa é totalmente despicienda. A conclusão, portanto, é que os impostos deverão ser graduados conforme a capacidade econômica do contribuinte." [2] (grifos nossos).

Portanto, o doutrinador se referiu que os impostos deverão ser graduados em consonância com a capacidade contributiva de cada pessoa e não de forma real como se dá o IPTU, que depende de um bem imóvel.

O doutrinador João Adhemar de Barros alia seu pensamento:

"Todo imposto representa um ato de espoliação. A progressividade do imposto permite a uma maioria de cidadãos espoliar mais particularmente, por intermédio de seus representantes, uma minoria da população, sob o pretexto de Justiça Social.” [3]

Nesta seara, decidiu o STF:

"IPTU. Não se admite a progressividade fiscal decorrente da capacidade econômica do contribuinte, dada a natureza real do imposto. A progressividade da alíquota do IPTU, com base no valor venal do imóvel, só é admissível para o fim extrafiscal de assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana (art. 156, I, § 1º e art. 182, § 4º, II, CF)." (AI 468.801-AgR, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 21-9-04, DJ de 15-10-04).

O IPTU progressivo (EC 29/00) com função fiscal é inconstitucional. Até porque a redação dada ao Art. 156, §1°, I, vai de encontro com o comando do Art. 145, §1° e Art. 5°, XXII, XXIII, ambos da Constituição Federal, além do próprio espírito do Constituinte Originário.

O Art. 145, §1°, da CF é um princípio constitucional. Deve ser sempre observado e é imutável pelo Constituinte Derivado, por constituir uma das cláusulas pétreas sob as vestes de garantia (art. 60, § 4º, IV).

Observe o julgado do STF:

“No sistema tributário nacional é o IPTU inequivocamente um imposto real. Sob o império da atual Constituição, não é admitida a progressividade fiscal do IPTU, quer com base exclusivamente no seu artigo 145, § 1º, porque esse imposto tem caráter real que é incompatível com a progressividade decorrente da capacidade econômica do contribuinte, quer com arrimo na conjugação desse dispositivo constitucional (genérico) com o artigo 156, § 1º (específico). A interpretação sistemática da Constituição conduz inequivocamente à conclusão de que o IPTU com finalidade extrafiscal a que alude o inciso II do § 4º do artigo 182 é a explicitação especificada, inclusive com limitação temporal, do IPTU com finalidade extrafiscal aludido no artigo 156, I, § 1º. Portanto, é inconstitucional qualquer progressividade, em se tratando de IPTU, que não atenda exclusivamente ao disposto no artigo 156, § 1º, aplicado com as limitações expressamente constantes dos §§ 2º e 4º do artigo 182, ambos da Constituição Federal.” (RE 153.771, Rel. Min. Moreira Alves, julgamento em 20-11-96, DJ de 5-9-97)

Como bem conceitua Sacha Calmon:

"A capacidade contributiva é a possibilidade econômica de pagar tributos (ability to pay). É subjetiva quando leva em conta a pessoa (capacidade econômica real). É objetiva quando toma em consideração manifestações objetivas da pessoa (ter casa, carro do ano, sítio numa área valorizada etc.). Aí temos ‘signos presuntivos de capacidade contributiva’. Ao nosso sentir o constituinte elegeu como princípio a capacidade econômica real do contribuinte." ^[4]

Aceitar a capacidade econômica objetiva é aceitar a tributação às cegas, que não distinguirá sempre aquele que tem, daquele que não tem, uma vez que nem sempre a capacidade contributiva exprime a verdadeira situação financeira do contribuinte.

O julgado Pretoriano, indubitavelmente, rechaça qualquer aplicação da progressividade do IPTU, salvo nas hipóteses entabuladas no Art. 182 da CF/88. Vejamos:

“Art. 182 - A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo.” (grifos nossos).

Ora, é patente a decisão do STF no sentido de possibilitar ao Município a tributação progressiva de IPTU, apenas nos casos em que não haja edificação no solo. Destarte, aliamos nosso entendimento ao emitido pela Máxima Corte, entendendo que o IPTU não pode ser progressivo, a não ser as hipóteses já ressaltadas (Art.182, §4°,II).

* EURO AUN BRASIL. Advogado OAB/CE 21.998. Membro da Comissão de Direito Imobiliário OAB/CE. Pós-graduando em Direito Tributário na UNIDERP - Universidade Anhanguera-SP. Advogado associado da Paulo Albuquerque Advogados Associados.   euro@pauloalbuquerque.com.br