A ÁGUA NAS CONSTITUIÇÕES FEDERAIS BRASILEIRAS

Uma abordagem do tema nas diversas constituições brasileiras permite ampliar a concepção do processo evolutivo e da gradativa importância que o assunto veio assumindo, bem como as mudanças na titularidade ou domínio dos recursos hídricos.

De acordo com Maria Luiza Machado Granziera (Direito das Águas, 3ª edição, 2006), a Constituição Imperial de 25 de março de 1824 não dispunha especificamente sobre as águas, sendo que todos os rios eram de propriedade da Coroa.

A alusão feita aos recursos hídricos na Constituição em comento constava no item 22 do artigo 179 que sucintamente garantia "o direito de propriedade em toda sua plenitude", bem como determinava a possibilidade do patrimônio privado ser previamente indenizado caso o bem público exigisse seu uso e emprego.

A Constituição Republicana de 24 de fevereiro de 1889 tratou da água sob o prisma da navegação (artigos 13 e 34, §6º), não cogitando expressamente da questão de seu domínio.

O artigo 13 dispunha sobre o direito que a União e os Estados possuíam em legislar acerca da viação terrestre e navegação e o §6º do artigo 34 atribuía ao Congresso Nacional a competência privativa de legislar sobre navegação dos rios que passassem por mais de uma Unidade Federativa ou se estendessem a territórios estrangeiros.

É na Constituição Republicana de 16 de julho de 1934 em que nascem mudanças de ordem constitucional substanciais. Nos incisos I e II do artigo 20 fica disposto que o domínio da União abrangeria os lagos e correntes em seus domínios, ou que banhassem mais de um Estado, servissem de limite com outros países ou se estendessem a território estrangeiro, vale dizer, águas em zonas de fronteira ou em divisas territoriais.

Aos Estados coube a titulação residual das águas, ou seja, o que não tocasse à União (artigo 21, I), ao passo que pelo artigo 5º, XIX, "e" e "j", competia privativamente à União legislar sobre águas e energia elétrica e sobre o regime de portos e navegação de cabotagem.

Conforme artigo 118, as quedas d’água constituíam propriedade distinta da do solo para efeito de exploração ou aproveitamento industrial, sendo que seu aproveitamento, segundo o artigo 119, ainda que de propriedade privada, dependia de autorização ou concessão federal na forma da lei.

Também havia previsão de planejamento e reserva orçamentária de 4% da receita tributária da União para a defesa contra a seca do Norte e Nordeste (artigos 5º, XV e 177). Tudo isso pautado no plano e recurso financeiro, dois elementos fundamentais de uma política pública.

Quanto à Constituição Republicana de 10 de novembro de 1937, salienta-se que manteve o que veio com o Código de Águas e não alterou os termos de sua constituição antecessora quanto à titularidade dominial das águas e de suas quedas.

Interessante instar que o artigo 17 estabelecia que o Estado poderia legislar para suprir lacunas deixadas pela União em questões afetas ao interesse de mais de uma Unidade Federativa, ao passo que o artigo 18 dispunha que o Estado poderia legislar no caso de deficiência ou inexistência de lei pertinente, sendo que neste último caso vigoraria até que a questão fosse regulada por lei federal.

No que toca à Constituição Republicana de 18 de setembro de 1946, a mais liberal até então, mister se faz ressaltar que fixou a prevalência dos corpos de água públicos, da União ou dos Estados, preterindo os Municípios, até então detentores de domínio de águas (artigos 34, I).

Sobre política pública de defesa contra a seca nordestina ficou determinado, via dos artigos 5º, XIII e 198, a reserva de 3% da renda tributária da União para isto.

A novidade da então Carta Magna foi a introdução do artigo 29 das Disposições Transitórias que definiu a obrigação do Governo Federal, pelo período de 20 anos, de traçar e executar um plano de aproveitamento total das possibilidades econômicas do Rio São Francisco e seus afluentes, com 1% da renda tributária da União. Com bem coloca Maria Luiza Machado Granziera, "novamente vem a lume, na esfera constitucional, o planejamento, dessa vez voltado a uma bacia hidrográfica, e a respectiva reserva orçamentária".

A Constituição Republicana de 24 de janeiro de 1967 (artigos 4º, II e V, 5º e 8, XIII), não alterou o regime das águas e muito menos vinculou receita como mecanismo de política hídrica.

A Emenda Constitucional nº 1, de 17 de janeiro de 1969, também não alterou o regime das águas, pois não alterou a Carta emendada em seus assuntos hídricos, a não ser com sutil modificação na redação, ao estatuir que, nos moldes de seu artigo 5º, se incluem entre os bens dos Estados "os lagos em terrenos de seu domínio, bem como os rios que neles têm nascente e foz".

Frise-se que, quando o legislador suscitou a expressão "em terrenos de seu domínio", inserto no mencionado artigo 5º, refere-se ao domínio patrimonial das Unidades Federativas e não a um domínio eminente/pontencial. Ocorre que, com isto, houve restrição ao domínio dos Municípios e dos particulares sobre as águas, uma vez que os rios que tiverem nascente e foz no território estadual pertence ao Estado, pouco importando que isso ocorra nos limites das terras do particular ou do Município, alterando, nesse ponto, o que a respeito dispunha o Código de Águas.

Todavia, ainda não era desta vez que se extirparia a possibilidade de apropriação privada de certos corpos de água no Brasil.

Quanto à Constituição Federal de 05 de outubro de 1988, impende salientar que foi responsável por uma profunda mudança na questão do domínio das águas. Ocorre que os recursos hídricos passaram a ser de domínio das Unidades Federativas ou da União apenas.

Relativo à competência, ou seja, ao desempenho incumbido aos vários órgãos e agentes constitucionais com o escopo de praticar as tarefas de que são constitucional ou legalmente incumbidos, a Carta Magna de 1988 adotou o regime federativo, com a participação de União, Estados, Distrito Federal e Municípios, e entabulou normas de distribuição daquela aos entes federados.

No que toca à competência material ou executiva, os incisos XVIII a XX do artigo 21 dispõe que a União tem a atribuição de planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas, especialmente as secas e as inundações; instituir o sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos, definir critérios de outorga de direitos de seu uso e, instituir diretrizes para o saneamento básico.

Com relação à esfera municipal, sua competência é de natureza local e suplementar às demais, ao passo que a estadual se caracteriza por poder legislar sobre tudo que não pertencer à atribuição privativa da União e dos Municípios.

Como o artigo 24 estabelece que os entes podem legislar concorrentemente acerca das questões neste dispositivo elencadas, convém salientar que a prevalência das normas federais e estaduais deve ser debruçar no atendimento ao direito fundamental de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, conforme estabelece o artigo 25.

Desta forma, vê-se que o tratamento dos recursos hídricos, assim como dos demais bens públicos, estão sempre sendo alterados, à medida que as Constituições Federais vão evoluindo.