A Função Social da polícia e a “carteirada"

Jarbas Lopes da Silva

Resumo

Este artigo visa a análise dos dispositivos que regulamentam o uso da carteira funcional por parte dos agentes de segurança pública, tendo como eixo temático o uso abusivo da identidade funcional pelos agentes e a possibilidade de caracterização desta conduta como crime, analisando supletivamente os meios e a forma de controle a ser realizado pelo poder público no que concerne ao uso da identidade funcional pelos agentes.

Palavras-Chave: 

Polícia, função social, carteirada, controle preventivo e repressivo, crime

1.    Introdução

A palavra polícia deriva do termo grego Polis[i]  que descreve a constituição e organização da autoridade coletiva. Possui a mesma origem etimológica da palavra política, relativa ao exercício dessa autoridade coletiva. Portanto, a ideia de polícia está notoriamente ligada à noção de política, não havendo a possibilidade de dissociá-las. Assim, a atividade de polícia é política, uma vez que diz respeito à forma como a autoridade coletiva exerce o seu poder.

A atividade policial pode ser verificada em quase todas as organizações políticas que conhecemos, sejam as Cidades-Estado gregas ou os Estados atuais. Entretanto, seu sentido e a forma como é realizada varia ao longo do tempo. A ideia de polícia que temos hoje é produto de fatores estruturais e organizacionais que moldaram seu processo histórico de transformação. Supondo que a atual forma das organizações que tem como objetivo exercer a atividade policial é resultado de uma tentativa de tornar o controle social mais racional, a natureza da função policial tornou-se um aspecto preocupante.

As instituições policiais passaram a ser entendidas como aquelas que têm por função regular as relações interpessoais por meio da aplicação de sanções corretivas. Contudo, existem outras funções desempenhadas por essas organizações, tais como socorro, assistência às populações carentes e apoio às atividades comunitárias. David Bayle[ii] define as instituições policiais como “aquelas organizações destinadas ao controle social com autorização para utilizar a força, caso necessário”. A atividade policial, portanto, é caracterizada pela possibilidade do uso da força e o controle social.

A Constituição Federal de 1988[iii] dispõe sobre a segurança pública, sendo dever do Estado e direito e responsabilidade de todos:

Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:

I - polícia federal;

II - polícia rodoviária federal;

III - polícia ferroviária federal;

IV - polícias civis;

V - polícias militares e corpos de bombeiros militares.

Os servidores policiais destes órgãos têm a prerrogativa de se identificar perante uma instituição Pública ou Privada, estando em serviço. Apesar de haver aqueles policiais corretos no funcionalismo, que respeitam o erário público, a importante atividade do agente público, o normal desenvolvimento da máquina administrativa quando se relaciona com o cidadão, existe a famosa “carteirada” - passe livre funcional a locais públicos ou privados com apenas apresentação da carteira funcional no exercício da função, um aparato legal com fins investigativos, mas usada de forma desordeira, muitas vezes desviando de sua função, tornando-se ilícita.

O presente artigo pretende discutir o mau uso da carteira funcional, alvo constante de críticas em todos os meios de comunicação do Brasil, tendo em vista o excesso de sua utilização pelos agentes de segurança pública. Será analisada a possibilidade de imputação de crime, infração disciplinar, responsabilidade civil e o controle interno para o excesso do mau uso, enraizada culturalmente na nossa sociedade como algo comum, com foco nas instituições policiais do Distrito Federal.

2.    Carteirada é crime?

Alguns tendem a interpretar a “carteirada” como crime de concussão, previsto no art. 316, do Código Penal: “Exigir, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função ou antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem indevida” (BENTO, 2005)[iv]. Outros acreditam tratar-se de improbidade administrativa, regulada pela Lei nº 8.429/92[v], a exemplo do art. 9º que dispõe:

Art. 9. Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1° desta lei [...]

O Superior Tribunal de Justiça (STJ), já sinalizou no sentido de tratar-se de crime de abuso de autoridade:

ABUSO DE AUTORIDADE. QUANDO OCORRE. INVOCAÇÃO A AUTORIDADE DE PROMOTOR DE JUSTIÇA.COMETE O DELITO O AGENTE QUE, MESMO NÃO ESTANDO NO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO, AGE INVOCANDO A AUTORIDADE DO CARGO, COM EXIBIÇÃO DA CARTEIRA FUNCIONAL. NEGADO PROVIMENTO AO RECURSO.(AgRg no Ag 5.749/SP, Rei. MIN. JOSÉ CÂNDIDO DE CARVALHO FILHO, SEXTA TURMA, julgado em 04.12.1990, DJ 17.12.1990 p. 15391)[vi].

Além das implicações criminais indicadas acima, no âmbito administrativo,  temos na legislação infraconstitucional algumas condutas que se amoldam perfeitamente à “carteirada”, tais como a lei 8.112[vii], de 11 de dezembro de 1990, que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais, que no seu art. art. 117, inc.  IX, revela: “ Valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública”. Prevendo sanção de demissão, nos termos do art. 132, inc. XIII, do mesmo diploma legal.

Art. 117.  Ao servidor é proibido:

 IX - valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública;

Art. 132.  A demissão será aplicada nos seguintes casos:

 XIII - transgressão dos incisos IX a XVI do art. 117.

Contudo, a prerrogativa da utilização da identificação funcional para ter acesso a locais sujeitos à fiscalização da polícia, encontra-se amparada por dispositivos legais e, geralmente, atrelada ao porte de arma de fogo.

A Lei nº 10.826/03[viii] (Estatuto do desarmamento), através do seu art. 6º, defere ao policial (civil, militar e federal) a autorização para porte de arma de fogo, cuja regulamentação se deu porte pelo  Decreto Federal nº 5.123/04[ix], o qual dispõe em seu art. 33 que:

Art. 33. O Porte de Arma de Fogo é deferido aos militares das Forças Armadas, aos policiais federais e estaduais e do Distrito Federal, civis e militares, aos Corpos de Bombeiros Militares, bem como aos policiais da Câmara dos Deputados e do Senado Federal em razão do desempenho de suas funções institucionais.

No Distrito Federal, o Decreto nº 10.715/87, dispõe em seu art. 2º, inc. II, alínea “a”, que:

Art. 2. O portador tem porte livre de arma e franco acesso a todas as casas de diversões públicas e outros locais sujeitos à fiscalização da Polícia, devendo as autoridades prestar-lhe todo apoio e auxílio necessários ao desempenho de suas atribuições.

Fica claro que os dispositivos acima indicados não exigem que o policial esteja no exercício de suas atividades, para ter acesso franqueado aos estabelecimentos sujeito à fiscalização do poder público. Tal conclusão vai de encontro à Portaria Conjunta nº 007 de SSP/PMDF/CBMDF/PCDF nº 007[x], de 26 de junho de 1999 que dispõe sobre a uniformização de procedimentos direcionados ao porte de arma e ao franco acesso em todas as casas de diversões públicas e outros locais sujeitos à fiscalização das Polícias Civil e Militar e Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal.

Art. 1º Os policiais civis e militares e os bombeiros militares do Distrito Federal têm porte livre de arma, em todo território nacional, nos termos do Decreto 2.222/97, alterado pelo Decreto 2.532/98,e franco acesso, quando no exercício de suas atividades , a todas as casas de diversões públicas e outros locais sujeitos à fiscalização da polícia no Distrito Federal, devendo as autoridades prestar-lhes todo o apoio e auxílio necessários ao desempenho de suas atribuições.

Art. 2º Para o franco acesso aos estabelecimentos que dispõe o artigo anterior, o policial deverá identificar-se ao funcionário responsável pelo local, apresentando sua carteira funcional, de modo que possibilite a efetiva ciência de seu nome, cargo e matrícula.

Observa-se nesse momento a principal contradição ao analisar a questão da carteirada. Alguns dispositivos legais enfatizam a obrigatoriedade do agente de segurança estar no exercício da sua atividade, enquanto outros dispositivos deixam implícito a não obrigatoriedade. Estes dispositivos estão pautados no Código de Processo Penal[xi] que, implicitamente, determina a ação policial por 24 horas, pois ao tratar da prisão em flagrante em seu art. 301, dispôs que: “qualquer do povo poderá e as autoridades policiais e seus agentes deverão prender quem quer que seja encontrado em flagrante delito”.

Ou seja, a legalidade da carteirada encontra uma contradição, em que para anular o seu mau uso, faz-se entendimento de que o agente público apenas poderia dar carteirada no exercício da função, porém, para encontrar respaldo legal, alguns entendem que o policial está em constante exercício, mesmo não estando cumprindo sua jornada de trabalho, ele não pode se abster de seu dever legal - deve de agir durante uma ação criminosa, estando ou não no exercício da função, sob pena de crime de prevaricação, previsto no art. 319, punido com detenção de três meses a um ano, e multa, aquele que: “retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício, ou praticá-lo contra disposição expressa de lei, para satisfazer interesse ou sentimento pessoal”.

Ressalte-se que o Regime Jurídico dos Funcionários policiais federais e civis do Distrito Federal, Lei nº 4.878/65[xii], prevê em seu art. 24 que “o regime de dedicação integral obriga o funcionário policial à prestação, no mínimo, de 200 (duzentas) horas mensais de trabalho”.

A Corregedoria da Superintendência da Polícia Federal entende que:

“[...] nem o MPDF nem o Sindhobar pode tirar do policial o direito de entrar nos estabelecimentos mostrando apenas a carteira. “Como será possível aferir se ele está em serviço ou não? É a própria PF quem fiscaliza a questão da segurança em qualquer estabelecimento, policial não tem horário de trabalho. Ele é policial 24 horas”. Não vamos antecipar que tipo de serviço faremos porque as investigações são sigilosas.”

Para eles, a regra é que agentes e delegados estão sempre trabalhando quando mostram a carteira para entrar em bares e shows. O mesmo entendimento foi dado em uma decisão referente a este assunto:

 “[...] o regime de dedicação integral, implicitamente, faculta ao policial o acesso franqueado a todas as casas de diversões públicas, independentemente do horário de labor ou ordem de missão. Referida faculdade resulta do dever de agir imposto por lei ao policial civil”. (PINA 2000)

Art. 3º As casas de diversões públicas e outros locais sujeitos à fiscalização da polícia manterão registro próprio, na forma do anexo, de maneira a proporcionar  ao funcionário responsável a anotação de nome, cargo e matrícula do integrante de quaisquer das instituições de que trata esta Portaria Conjunta, a quem foi franqueada a entrada no estabelecimento, devendo encaminhar cópia dos registros mensais à Secretaria de Segurança Pública do Distrito Federal, para controle.

Art. 4º Os casos omissos e as dúvidas surgidas serão solucionados pelo Secretário de Segurança Pública do Distrito federal.

            O controle da carteirada é feito, em tese, pelos registros de funcionários dos estabelecimentos: anotando nome, cargo e matrícula dos agentes de policia que tiveram suas entradas franqueadas, sendo mensalmente repassada à Secretaria de Segurança Pública do DF para adoção de medidas pertinentes. O registro seria uma forma eficiente de conter as irregularidades das carteiradas se fosse aplicado de forma correta. A maior parte das casas de diversão da Capital não sabe de seus direitos de controle e quando sabe, muitas vezes se abstém de utilizá-lo por coerção dos agentes de polícia, tendo em vista seu porte de arma, voz de prisão, usando esses, dentre outros mecanismos de intimidação social delegados a eles, para ameaçar. É o famoso “Você sabe com quem tá falando?”.

            Avaliando que a lei ampara as duas respostas à questão proposta, é necessário fazer uso da hermenêutica dessas normas e o objetivo fim do uso da carteirada. É inaceitável punir (penal ou administrativamente) um servidor por uma conduta autorizada em lei, não é demais mencionar que, a Segurança Pública é dever do Estado e responsabilidade de todos (art. 144, da CF), motivo pelo qual o Estado, no exercício do Poder de Polícia usa vários instrumentos para garantir a ordem e segurança, sendo um deles o franco acesso aos locais sujeitos à fiscalização da polícia pelos próprios -Supremacia do interesse público sobre o interesse do particular.

O problema reside no fato de que o livre acesso aos estabelecimentos sujeitos à fiscalização da polícia não é um direito particular, e sim, da função estatal que o agente ocupa, pois o Estado tem o interesse de se fazer presente a todo tempo e local, visando à fiscalização direta ou indireta. Assim, pode-se dizer que, a natureza jurídica da carteirada é uma prerrogativa da função pública, inerente ao Poder de Polícia com o objetivo de assegurar o mínimo de segurança pública, sujeitos à fiscalização.

Segue decisão do Supremo Tribunal Federal (STF[xiii]) acerca desse paradoxo:

STF – Informativo 269 - Julgado improcedente o pedido formulado em ação direta ajuizada pela Associação Nacional das Empresas de Transportes Urbanos – NTU contra o art. 155, § 1º, da Lei Complementar n. 1/90, do Estado do Piauí que, dispondo sobre o Estatuto dos Policiais Civis do mesmo Estado, assegura a policiais civis identificados com a carteira policial o livre acesso “aos locais sujeitos a vigilância da polícia, tais como: ônibus urbano, cinemas, boates, circos, parques de diversão” e similares. Considerou-se que a norma impugnada não objetiva garantir a gratuidade de transporte urbano, mas sim assegurar as condições necessárias ao pleno exercício do poder de polícia em locais públicos. ADI 1.323-PI, rel. Min. Gilmar Mendes, 29.8.2002.(ADI-1323). 

Apesar de se tratar de uma prerrogativa da função, é fácil constatar o desvio na sua utilização, visto que alguns servidores utilizam de má-fé a carteirada, colocando em risco o seu cargo, bem como a sua liberdade, pois o excesso pode caracterizar crime. 

3.    O controle preventivo e repressivo

Por trás da carteirada existe o aspecto da moralidade, pois a reprovação não está na “carteirada” por si só, e sim, no excesso e no mau uso desta prerrogativa conferida em lei, pois é bem comum noticias de policiais que além de terem acesso franqueado a determinados estabelecimentos, não realizaram o pagamento do que consumiram, causando prejuízos aos proprietários ou então exigindo acesso gratuito de pessoas amigas e não obstante, após ingerirem bebida alcoólica, passam a denegrir a imagem da instituição, causando escândalo, exibindo arma de fogo sem necessidade, importunando os demais usuários, fatos que constituem infração disciplinar ou até mesmo crime, merecendo uma apuração rigorosa por parte das instituições a que pertencem.

Cabe a Administração Pública fazer o controle sobre seus instrumentos delegados a seus agentes, criando mecanismos preventivos e repressivos. O controle preventivo é feito logo que há a posse do servidor público, no curso de formação, especialmente os da área de fiscalização e segurança pública, onde há orientações básicas de como se portar diante da atividade que irá exercer e fazendo o controle durante o período do estágio probatório, orientando, punindo administrativamente ou até criminalmente os excessos na utilização da “carteirada”, pois o seu comportamento é objeto de fiscalização por parte do particular, bem como da própria Administração Pública. Assim, dar uma carteirada e em seguida passar a consumir bebida alcoólica não condiz com o exercício da função, além do dever de agir caso ocorra alguma situação que enseje intervenção da polícia.

O Distrito Federal elaborou a Portaria Conjunta SSP/PMDF/CBMDF/PCDF nº 007/99, em que exige dos proprietários de todas as casas de diversões públicas e outros locais sujeitos à fiscalização da polícia, o registro dos servidores que têm acesso gratuito a esses estabelecimentos como forma de controle repressivo. O único e, principal, defeito dessa portaria, encontra-se nas expressões “quando no exercício de suas atividades”, não previstas  nos demais diplomas legais já mencionados.Como a Lei não exige que o servidor esteja no exercício de suas atividades para dar a carteirada, não cabe ao particular exigir daqueles que fazem uso de tal recurso. Inclusive, o impedimento do servidor após se identificar, poderá caracterizar crime de desacato, desobediência ou resistência, a depender do contexto.

Entretanto, poderá exigir a identificação de nome, matricula e local de lotação, como já citado, para apuração posterior do comportamento do agente, no caso de má conduta caberá ação de indenização contra o Estado, visando o ressarcimento do dano causado.

Neste sentido o Ministério Público Federal, através da Procuradoria da República no Distrito Federal exarou parecer no P.A. N°: 1.00.000.009668/2006-61[xiv]:

[...]
11. Se é bem certo que o mau uso da carteira funcional, em casos como tais, corporifíca o abuso de autoridade, não é menos certo que os administradores, empregados, seguranças, vigilantes ou quaisquer colaboradores de estabelecimentos privados culturais ou de entretenimento ou de eventos particulares não estão habilitados ou autorizados a fazer qualquer juízo sobre a adequação do uso da identidade funcional. Com isso, quer-se dizer que o porteiro de um bar ou de um cinema, por exemplo, não se credencia, de forma alguma, a perquirir junto ao policial, no momento em que este se determina à entrada no estabelecimento, se ele está ou não no exercício do cargo ou em serviço. Deve-se , apenas franquear a entrada, simplesmente.

12. Não cabe ao particular fazer qualquer controle, mas, uma vez que o policial se identifique na porta do estabelecimento e ordene a liberação para a entrada, tem aquele o direito pleno de anotar todos os dados referentes à identificação funcional apresentada. Identificar-se é exatamente isso: permitir que se conheçam os dados da pessoa identificada.

13. O controle que não pode o particular fazer a priori, sob pena de interpor-se à atividade policial, pode-se fazer, entretanto, a posteriori, mediante a provocação dos órgãos a tanto destinados, como, no caso de policiais federais, a Corregedoria de Polícia Federal e o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, este como responsável pelo controle externo da atividade policial (FIRMINO; VELLOSSO; TINOCO, 2008). 

4.    Conclusão

             A conclusão a que se pode chegar a partir da leitura dos dispositivos legais e da interpretação a eles dispensada, inclusive a partir de uma interpretação teleológica dos mesmos, é que o uso da carteira constitui uma opção possível para os agentes de segurança pública, muito embora não estejam desempenhando uma missão específica naquele momento, uma vez que o regime de trabalho dos mesmos é o de dedicação integral, de modo que,embora estando em período de folga, a presença dos agentes em estabelecimentos destinados a shows e espetáculos públicos colabora para o cumprimento do dever do Estado de prestar um mínimo de segurança nesses espaços. No entanto, é evidente que mesmo nestes casos os empregados e colaboradores das casas de shows e espetáculos têm o direito à efetiva identificação dos agentes que requeiram a entrada nos respectivos estabelecimentos, estando os citados agentes obrigados a agirem em caso de ocorrência de fatos que requeiram a sua atuação como agentes de segurança pública que são.

            Consoante entendimento do Ministério Público Federal externado através da Procuradoria da República nesta Capital, exarado no parecer P.A. N°: 1.00.000.009668/2006-61, não cabe aos empregados e colaboradores dos estabelecimentos sujeitos a fiscalização pelos órgãos de segurança pública perquirir se os agentes se encontram no exercício de missão ou não no momento da carteirada. No entanto, resta claro dos dispositivos citados que aqueles têm direito a proceder à efetiva identificação dos agentes e, que, em caso de negativa destes, os responsáveis pelo controle de acesso à casa de shows têm o poder de barrar a entrada dos agentes de segurança pública, vale dizer, não é suficiente a simples exibição by-pass da carteira por parte dos agentes públicos.

            Desse modo, a partir das situações descritas acima, seria possível elencar algumas situações em que o controle poderia ser feito pelo próprio estabelecimento passível de fiscalização através do manejo dos instrumentos legais disponíveis. Situações tais como a negativa por parte do agente em colaborar para sua efetiva identificação, uso posterior da sua posição de servidor para intimidar o empregado responsável pelo controle de acesso no estabelecimento, a negativa em agir no caso de ocorrência de algum fato que se enquadre dentre as hipóteses que ensejariam a atuação dos órgãos de segurança pública, a negativa em pagar a conta relativa ao consumo realizado no estabelecimento, o uso indevido da arma e da autoridade que o cargo lhe confere para intimidar os demais freqüentadores do estabelecimento. Nestes casos, o próprio estabelecimento poderia manejar os instrumentos legais disponíveis tais como ação civil de reparação de danos sofridos, manejo da queixa/ação penal para as condutas tipificadas como crime e o acionamento da corregedoria do respectivo órgão a que pertence o servidor.

            Portanto, conforme análise dos dispositivos que disciplinam o uso da carteira pelos agentes de segurança pública e do entendimento esposado pelas cortes superiores, o uso puro e simples da carteira funcional para adentrar nos estabelecimentos passíveis de fiscalização pelos referidos órgãos não configura crime.

            A ocorrência de crime estaria relacionada a hipóteses outras em que o agente de segurança pública se julga autorizado legalmente a praticar condutas que não estão previstas nas normas que disciplinam sua atividade ou no uso abusivo das prerrogativas legalmente lhe atribuídas.

            Assim, uma das formas de controle repressivo pelo Estado, seria a criação de um banco de dados, no âmbito de suas Secretarias de Segurança Pública para o cadastramento das informações prestadas pelos estabelecimentos sujeitos à fiscalização do Estado, visando um levantamento, no sentido de identificar o excesso na utilização da “carteirada” por parte dos seus servidores, visando orientá-los e inclusive responsabilizá-los, civil, administrativa e penalmente, dependendo do caso específico.

Para alimentação desse banco de dados, faz-se necessário exigir dos estabelecimentos, um rigor nas anotações realizadas, visto que muitas vezes, as informações anotadas, são feitas de forma negligente, o que dificulta a identificação do usuário (nome, matrícula), bem como da instituição a que pertence.

Referências Bibliográficas