ORGANIZAÇÕES SOCIAIS NO ESTADO DO PARÁ: UMA ABORDAGEM SOBRE A LEI Nº 5.980 DE 19 DE JULHO DE 1996

Julieth Pinheiro Negrão [1]

Ewerton Pereira Santos

RESUMO: No âmbito do direito administrativo brasileiro existem três setores, Estado (Setor Público), as Empresas Privadas (Mercado),e as Organizações Não Governamentais (Entidades Paraestatais). As entidades Paraestatais são assim chamadas por não fazerem parte da Administração Pública e sim andarem paralelamente a esta. Neste diapasão, surgiu na década de 90 as Organizações Sócias através da Reforma Administrativa, onde instituiu que tipos de pessoas jurídicas poderiam receber a qualificação de Organização Social e quais requisitos deveriam obedecer. E foi nesse sentimento do Programa Nacional de Publicização que em 1996, através da Lei nº 5.980 regulamentada pelo Decreto Estadual nº 3.876 de 2000, que as Organizações Sociais foram instituídas no Estado do Pará. Essas Organizações Sociais auxiliam o Estado na prestação de serviços públicos e que de forma geral realizam com mais eficiência.

PALAVRAS-CHAVE: Administração Pública, Reforma Administrativa, Terceiro Setor, Entidades Paraestatais, Organizações Sociais no Estado do Pará.

ABSTRACT: Regarding the Brazilian administrative Law, three different sectors are distinguished: 1) the public sector, represented by the State; 2) the enterprises; and 3) the non-governamental organizations (parastatals). The so-called parastatals are not part of the public administration, but they march in compass with it. The social organizations emerged in the 1990s in the midst of an administrative reform, which allowed some corporates to acquire the status of social organizations as well as laid down the requirements to be dully fulfilled. In consonance with the National Program of Publicity, the social organizations were created in the Pará State in 1996 under the law 5980, which was regulated by the state decree 3876 in 2000. These social organizations help the State in providing public services, what they usually do more efficiently.

Keywords: Public Administration, Administrative Reform, Third Sector, Parastatals, Social Organizations of the Pará State.

1.CONSIDERAÇÕES INICIAIS

Nas décadas de 1930 e 1960, houve um aumento do desenvolvimento econômico e social, o que acarretou uma grande prosperidade em todo o mundo.  

Diante desse crescimento, durante a década de 70 o Estado não conseguia mais administrar com eficiência todos os setores, imergindo assim em crise, como pode-se ver no pensamento de Odete Medauar:

Durante os anos de 1970, o Estado que havia ampliado sua presença em quase todos os setores da sociedade começava a dar os primeiros sinais de uma possível crise, graças ao processo de globalização e ao crescimento desgovernado da população. (MEDAUAR, 2003, p. 93) [01]

Conforme o pensamento acima explanado, a crise aumentava na medida do crescimento econômico e social, tendo em vista que o Estado não mais estava suportando cuidar de toda essa administração.

A acumulação das funções estatais teve como consequência uma grave crise fiscal, desemprego e aumento da taxa de inflação.

No Brasil, a crise do Estado tornou-se mais clara na segunda metade da década de 1980, como se percebe nesta citação de Bresser Pereira:

O Estado entra em crise fiscal, perde em graus variados o crédito público, ao mesmo tempo em que vê sua capacidade de gerar poupança forçada a diminuir, senão a desaparecer, à medida que a poupança pública, que era positiva, vai se tornando negativa. (PEREIRA, 1998, p. 35)[02]

Á luz do pensamento de Bresser Pereira constata-se que o Estado diante de tanto crescimento econômico e social, ao invés de evoluir passou a regredir devido não conseguir administrar essa nova situação.

Nesse momento, as manifestações mais evidentes foram: a crise fiscal e o esgotamento da estratégia de substituição de importações.

Para o mesmo autor, o Estado não tentou de imediato resolver a crise, pelo contrário, resolveu ignorá-la, vejamos:  

ao invés de enfrentar a crise, que ocorreu logo após a transição democrática, a resposta foi ignorá-la. Na contramão do que deveria ser feito, foi implantado o Estado Mínimo. (PEREIRA, 1997, p. 07) [03]

A ideia do Estado Mínimo, além de ser utópica, trouxe a lume o neoliberalismo.

Segundo Paulo Sandroni, o neoliberalismo nada mais é que a adaptação dos princípios do liberalismo econômico às condições do capitalismo moderno, In verbis:

Neoliberalismo é uma doutrina político-econômica que representa uma tentativa de adaptar os princípios do liberalismo econômico às condições do capitalismo moderno. [...] Como a escola liberal clássica, os neoliberais acreditam que a vida econômica é regida por uma ordem natural formada a partir das livres decisões individuais e cuja mola mestra é o mecanismo dos preços. Entretanto, defendem o disciplinamento da economia de mercado, não para asfixiá-la, mas para garantir-lhe sobrevivência. [...] No plano social, o neoliberalismo defende a limitação da herança e das grandes fortunas e o estabelecimento de condições de igualdade que possibilitem a concorrência. (SANDRONI, 1985, p. 203)[04]

Nota-se que, com a implantação do Estado Mínimo, o neoliberalismo veio a tona na tentativa de encontrar uma solução à crise em que o Estado estava.

Mesmo o Estado estando envolto em crise, foi somente na década de 1990 que houve uma resposta realmente consistente com o intuito de superar essa situação. Tinha-se assim a efetiva tentativa de superação: a idéia de reformar o aparelho estatal, resgatando a sua autonomia financeira e sua capacidade de implementar políticas públicas em conjunto com toda a sociedade.

A partir da década de 90, com a reforma administrativa, foi que a sociedade tomou uma nova dimensão, redefinindo os limites dos setores da economia. Aos dois setores tradicionalmente existentes (setor público e setor privado), acresceu-se uma nova esfera econômica, o denominado “terceiro setor”.

Nessa nova divisão, ocupam o primeiro setor as entidades regidas pelo regime jurídico de direito público, a saber, o Governo, nos âmbitos municipal, estadual e federal, e as entidades de administração públicas indiretas. O segundo setor, por seu turno, compreende as pessoas jurídicas de direito privado, que atuam no mercado com finalidade de obtenção de lucro. Já o terceiro setor segundo Luziânia C. Pinheiro Braga:

É visto como conjugação entre as finalidades do Primeiro Setor (Estado) e organização do Segundo Setor (mercado), ou seja, composto por entidades de natureza privada que objetivam interesses públicos e coletivos, a despeito de não integrarem a Administração Pública. (BRAGA, 2007, p. 263)[05]

E é no Terceiro Setor que as Organizações Sociais são enquadradas, sendo uma alternativa à atuação do Estado em determinados serviços sociais considerados não exclusivos, ou seja, aqueles cuja iniciativa privada pode participar de forma suplementar.

Para Zanella Di Pietro, as organizações sociais surgiram para fazer parte do processo de “publicização” da atividade privada, in verbis:

o surgimento das organizações sociais faz parte do chamado processo de “publicização” da atividade privada, onde os serviços de responsabilidade estatal são transferidos e empreendidos por essas pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, teoricamente de modo mais eficiente.(DI PIETRO, 2010, p. 408)[06]

O modelo de Organização Social foi instituído no arcabouço jurídico brasileiro no âmbito Federal em 1998, por meio da Lei n° 9.637 de 15 de Maio de 1998, através do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado de 1995, elaborado pelo Ministério da Administração e Reforma do Estado, fazendo parte das reformas administrativas do Governo Fernando Henrique Cardoso.

Meirelles entende que o objetivo da criação das organizações sociais, na reforma administrativa, era de encontrar um instrumento que permitisse a transferência de certas atividades de competência do Poder Público para elas, vejamos:

o objetivo declarado pelos autores da reforma administrativa com a criação da figura das organizações sociais foi encontrada como instrumento que permitisse a transferência para elas de certas atividades exercidas pelo Poder Púbico e que melhor o seriam pelo setor privado, sem necessidade de concessão ou permissão. Trata-se de uma nova forma de parceria, com a valorização do terceiro setor, ou seja, a prestação de serviços de interesse público que não necessitam ser prestados pelos órgãos e entidades governamentais. Além dessa, outra intenção subjacente é a de exercer maior controle sobre as entidades privadas que recebem verbas orçamentárias para a consecução de fins assistenciais. (MEIRELLES, 2008, p. 387) [07]

 Observa-se que a estratégia da reforma constituiu em autorizar o Poder Executivo a transferir a gestão de bens e serviços públicos nas atividades ligadas à pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, cultura, saúde e ensino, a entidades privadas, que após cumprirem os requisitos estabelecidos no artigo 2º da Lei nº 9.637/98 seriam habilitadas em Organizações Sociais.

Ocorre que no Estado do Pará a Administração Pública foi mais célere em instituir as Organizações Sociais no ordenamento jurídico estadual do que a Administração Pública Federal.

Como já exposto, enquanto que no âmbito Federal as Organizações Sociais somente foram instituídas em 1998, no âmbito Estadual no Estado do Pará, as O.S’s surgiram em 1996, através da Lei Complementar nº 5.980 de 19 de Julho de 1996, que autorizou a qualificação como organizações sociais de pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas a prestação de serviços sociais, desde que atendido os requisitos disposto na Lei.

O artigo 8ª da citada Lei Estadual dispõe que as organizações sociais, poderão assumir a execução de serviços sociais em substituição aos oferecidos por órgãos públicos, sendo assegurada com essa finalidade a reprogramação dos recursos orçamentários, proporcionalmente aos recursos que assumiram.

Percebe-se que as organizações sociais tornaram-se um instrumento de transferência de recursos humanos e materiais do setor público para o setor privado, sem fins lucrativos.

2. ESCORREITO HISTÓRICO DAS ORGANIZAÇÕES SOCIAIS.

Como outrora exposto, as Organizações Sociais surgiram na década de 90, quando Luiz Carlos Bresser Pereira, o então ministro da Administração e da Reforma do Estado propôs uma ampla reforma da Administração Pública brasileira, reforma esta que acarretou mudanças de grande importância na Administração Pública, na qual uma delas foi a descentralização dos serviços sociais por meio das Organizações Sociais.

 Ocorre que antes mesmo da reforma já se percebia a vontade e a necessidade de superar a rigidez da burocracia brasileira, pois em 1967, através do Decreto Lei nº 200, o governo militar previa a criação das Autarquias, Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista e as Fundações, era assim uma forma de dar autonomia à Administração Pública Indireta.

Todavia com o advento do crescimento econômico no final da década de 80, a atenção se viu voltada para políticas de ajustes macroeconômicos, deixando de lado o interesse da sociedade e voltando-se para o capital internacional.

E foi nesse contexto, apresentado em 1995 pelo ministro Bresser Pereira, que a proposta reformadora do Estado foi apresentada.

Na reforma que mudou o rumo da Administração Pública, houve a distinção dos quatro setores integrantes do Estado brasileiro:

1-     NUCLEO ESTRATÉGICO: composto pelos três poderes e pelo Ministério Público que definem as leis e as políticas publica;

2-     ATIVIDADES EXCLUSIVAS: serviços que só o Estado pode realizar, fiscalizar, fomentar e regular;

3-     SERVIÇOS NÃO EXCLUSIVOS: neles o Estado atua com as organizações privadas

4-     PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO: área de atuação das empresas que permanecem no aparelho do Estado, mas se dedicam às atividades econômicas com fins lucrativos.

Percebe-se que a distinção desses quatros setores, trouxe grandes mudanças na Administração Pública, sendo uma delas a possibilidade de tornar pública as atividades não exclusivas do Estado, como podemos perceber nesta citação de Araújo e Mendonça:

com a distinção desses setores a idéia era fortalecer o núcleo estratégico mediante capacitação técnica e plano de cargos, bem como criar as agências executivas e reguladoras para o setor de atividade exclusiva do Estado, privatizar o setor destinado ás atividades de produção e tornar públicas as atividades não exclusivas do Estado através da criação das Organizações Sociais, que são regidas por um contrato de gestão.(MENDONÇA, 2008, p. 103)[08]

Constata-se que as Organizações Sociais apareceram durante a reforma institucional e de gestão, ficando para elas os serviços não exclusivos do Estado. Este continuaria a financiar as atividades públicas, mas aquelas seriam absorvidas pelas Organizações Sociais que seriam responsáveis pelos resultados pactuados no contrato de gestão.

Compreende-se que nem todas as atividades instituídas pelo Estado são públicas, porque dependem do regime adotado, se público ou privado.

Percebe-se que as Organizações Sociais localizam-se na esfera pública, e tem como objetivo ampliar o caráter democrático e participativo do setor público, subordinado a um direito público ampliado e renovado.

3. ORGANIZAÇÕES SOCIAIS

A Lei nº 9.637/98 dispõe sobre o conceito das organizações sociais quando em seu art. 1º determina de quem poderá ser qualificado pelo Poder Executivo como organização social, in verbis:

Art. 1º O Poder Executivo poderá qualificar como organizações sociais pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei.

Da análise do artigo supracitado, percebe-se que a organização social é uma qualificação em que a Administração Pública concede a uma pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, que exercem atividades de interesse público, e que após obedecerem alguns requisitos especificados em lei, ganham esse título e passam a receber determinados benefícios do Poder Público.

O referido diploma ainda dispõe dos fins que a Entidade Privada (EMPRESA) deverá ter para receber a qualificação de Organização Social, quais sejam, as atividades dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde.

Constata-se que o legislador foi taxativo quanto aos fins da Entidade Privada (EMPRESA) deve ter para alcançar a qualificação de Organização Social, pois mesmo que seja pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos e seus fins de atuação não estiverem no rol regulado em lei, não poderá receber a qualificação de Organização Social.

No disposto do art. 2°, I, “c” da Lei referida, onde se estabelece que a organização social deve ser composta de um órgão de deliberação superior e de direção, um conselho de administração e uma diretoria formados por membros representantes do Poder Público e de entidades da sociedade civil, além de membros eleitos, conforme disposição contida no artigo 3° da Lei das organizações sociais.

Faz-se mister dizer que a qualificação é um ato administrativo discricionário. A lei não prevê sequer a consulta a um órgão colegiado ou representantes da sociedade.

A Organização Social tem quer ser credenciada no Ministério respectivo de sua atuação, a lei determina que a organização deva procurar o Ministério da Administração e Reforma, que hoje não mais existe. Dessa forma, está dispensado o credenciamento por outro ministério.

Frisa-se, que em alguns estados houve restrição ao modelo de Organização Social a um número menor de setores, como foi o caso do Estado de São Paulo que no artigo 1º da Lei nº 846 de 05 de junho de 1998 limitou a atuação das organizações sociais nas áreas de saúde e cultura, in verbis:

Artigo 1.º - 0 Poder Executivo poderá qualificar como organizações sociais pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas à saúde e à cultura, atendidos os requisitos previstos nesta lei complementar. 

No Estado do Ceará houve a ampliação das áreas passíveis de serem atingidas pelo Programa de Incentivo às Organizações Sociais, onde em seu artigo 1º da Lei nº 12.781 de 30 de dezembro de 1997, se referiu às áreas de atuação das organizações sócias as de ensino, pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, cultura, trabalho e educação profissional, ação social e saúde, vejamos:

Art. 1º. O Poder Executivo poderá, mediante decreto, qualificar como organizações sociais pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura, ao trabalho e à educação profissional, à ação social e à saúde, atendidos os requisitos previstos nesta Lei.

Já no Estado do Pará, que aderiu as Organizações Sociais antes mesmo da Administração Federal, como já exposto, através da Lei nº 5.980/96, definiu as áreas de atuação das organizações sociais apenas como prestação de serviços sociais, in verbis:

Art. 1°. O Poder Executivo poderá qualificar como Organizações Sociais pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas à prestação de serviços sociais, atendidas as condições estabelecidas nesta Lei.

Nota-se que no momento em que o legislador definiu apenas como prestação de serviços sociais as atividades a serem exercidas pelas organizações sociais abrangeu muitas áreas, só no ano de 2000 com o Decreto Estadual n°3.876, que ficou melhor definido o que seria essa prestação de serviços sociais, vejamos:

Art. 6° - Para fins do art. 1° da Lei n° 5.980, de 19 de julho de 1996, entende-se como prestação de serviços sociais:

I - a promoção da assistência social;

II - a promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico;

III - a promoção gratuita da educação;

IV - a promoção gratuita da saúde;

V - a defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção de desenvolvimento sustentável;

VI - a promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza;

VII - a experimentação não lucrativa de novos modelos sócio produtivos e de sistemas alternativos de produção, comércio, emprego e crédito;

VIII - a promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais;

IX - os estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produção e divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos que digam respeito às atividades mencionadas neste artigo. Parágrafo único - Para os fins deste artigo, a dedicação às atividades nele previstas configura-se mediante a execução direta de projetos, programas, planos de ações correlatas, por meio de doação de recursos físicos, humanos e financeiros ou, ainda, pela prestação de serviços intermediários de apoio a outras organizações sem fins lucrativos e a órgão do setor público que atuem em áreas afins.

Percebe-se que o decreto supracitado não só definiu o que seria a prestação de serviços sociais, mas também fixou prazo para emissão de parecer prévio à qualificação de organização social, a possibilidade de requerimento popular de perda de qualificação, um modelo padrão do contrato de gestão, bem como a forma de prestação de contas, destacando-se a previsão de auditorias independentes para contratos superiores a determinado montante.

Constata-se que os requisitos para a qualificação de Organização Social varia de acordo com cada estado, assim como as formas de controles.

4. ORGANIZAÇÕES SOCIAIS NO ESTADO DO PARÁ.

As Organizações Sociais, como já exposto, surgiram no ordenamento jurídico do Estado do Pará em 19 de julho de 1996 com a instituição da Lei nº 5.980, que foi regulamentada no ano de 2000 através do Decreto Estadual nº 3.876.

Como já exposto, no primeiro contato da Lei estadual com as organizações sociais, o texto legal não fora muito claro, haja vista que em seu conceito de quais entidades poderiam ser qualificadas como tal, deixou a desejar na descrição do requisito de atividades a serem exercidas por estas, usando apenas a expressão “prestação de serviços sociais”.

Só com a regulamentação da referida Lei através do Decreto Estadual, foi que ficou melhor definido quais tipos de atividades seriam entendidas como “prestação de serviços sociais”.

A Lei nº 5.980 de 19 de julho de 1996, que dispõe sobre as entidades qualificadas como Organizações Sociais, a conceituou de forma bem abrangente. No entanto em seu artigo 2º, instituiu requisitos bem específicos que de alguma forma limitavam o acesso de uma entidade privada a qualificação de Organização Social, como por exemplo, a necessidade de pareceres favoráveis dos Secretários de Estado da área de atividade correspondente ao seu objeto social, de Planejamento e Coordenação Geral, e de Administração, in verbis:

Art. 2°. São requisitos específicos para que a entidade privada se habilite à qualificação como Organização Social:

I - comprovar o registro de seu ato constitutivo, dispondo sobre:

a) natureza social de seus objetivos na respectiva área de atuação;

b) finalidade não-lucrativa, com a obrigatoriedade de investimento de seus excedentes financeiros no desenvolvimento das próprias atividades;

c) obrigatoriedade de, em caso de extinção, o seu patrimônio, legados e doações que lhe forem destinados, bem como os excedentes financeiros decorrentes de suas atividades, serem incorporados ao patrimônio do Estado ou ao de outra Organização Social, qualificada na forma desta Lei;

d) previsão de participação, no órgão colegiado de deliberação superior, de representantes do Poder Público e de membros da comunidade de notória capacidade profissional e idoneidade moral, nos termos desta Lei;

e) obrigatoriedade de publicação anual, no Diário Oficial do Estado, dos relatórios financeiros e do relatório de execução do contrato de gestão;

II - ter como órgãos de deliberação superior e de direção, respectivamente:

a) o Conselho de Administração ou Curador;

b) a Diretoria;

III - apresentar plano operacional da prestação de serviços públicos que se propõe assumir, discriminando especificamente seus objetivos e metas, bem como os meios necessários para alcançá-los, o qual será objeto de avaliação e constará do Contrato de Gestão a ser firmado com o Governo do Estado;

IV - ter recebido parecer favorável do Secretário de Estado da área de atividade correspondente ao seu objeto social, do Secretário de Estado de Planejamento e Coordenação Geral e do Secretário de Estado de Administração, quanto à conveniência e oportunidade de sua qualificação como Organização Social, tendo por base a avaliação do plano operacional aludido no inciso anterior, referente à prestação dos serviços em análise. (g.n)

Como se verifica a lei acima referida em seu artigo 2º não trouxe apenas os requisitos básicos para uma entidade alcançar a qualificação de Organização Social, como por exemplo, a ausência de fins lucrativos, a necessidade de constar em seu ato constitutivo a natureza social de seus objetivos na respectiva área de atuação, a citada lei também trouxe um fragmento importante e diferenciador das outras leis instituídas em outros Estados, que foi o texto legal disposto no inciso IV do mesmo artigo, esse inciso trouxe uma segurança a mais para a Administração Pública no momento de conceder a qualificação de Organização Social á uma entidade de direito privado, pois se a qualificação é um ato discricionário do poder executivo, não poderia a Administração Pública ficar a mercê de tanta insegurança jurídica, logo, com a instituição do requisito instituído no inciso ora mencionado o legislador quis guardar o direito da Administração Pública em destinar verbas para entidades que realmente irão dar a devida destinação às mesmas.

Noutro ponto o legislador também vislumbrou na referida lei o princípio da Publicidade, onde no inciso I, “e” da do artigo 2º da lei em comento, trouxe a obrigatoriedade da publicação anual, no Diário do Estado, dos relatórios financeiros e do relatório de execução do contrato de gestão. Com isso o legislador também determinou na lei mais uma forma de controle sobre a Organização Social.

Pode ser verificado no texto legal disposto na alínea “c”, I do artigo 2º da lei ora mencionada, que também obedeceu ao princípio da indisponibilidade dos bens da Administração Pública, já que em caso de extinção da Organização Social, o seu patrimônio, legado, doações e os excedentes financeiros decorrentes de suas atividades, serão obrigatoriamente incorporados  ao patrimônio do Estado ou ao de outra Organização Social.

O artigo 3ª em seus incisos, da Lei em comento dispõe sobre a estrutura do conselho de trata a alínea “a” do inciso II do artigo 2° da mesma Lei, vejamos:

Art. 3°. O Conselho de que trata a alínea "a" do inciso II do artigo anterior, será estruturado nos termos que dispuser o respectivo Estatuto, observados os seguintes critérios:

I - ser composto por:

a) 30% (trinta por cento) de representantes do Poder Público, na qualidade de membros natos;

b) 20% (vinte por cento) de membros indicados pelas entidades representativas da sociedade civil, na qualidade de membros natos;

c) 30% (trinta por cento) de membros indicados ou eleitos na forma estabelecida pelo Estatuto;

d) 20% (vinte por cento) de membros eleitos pelos demais integrantes do Conselho, dentre pessoas de notória capacidade profissional e reconhecida idoneidade moral;

II - os membros eleitos ou indicados para compor o Conselho terão mandato de quatro anos, admitida uma recondução;

III - o primeiro mandato de metade dos membros eleitos e indicados será de dois anos, segundo critérios estabelecidos no Estatuto;

IV - o dirigente máximo da entidade participa das reuniões do Conselho de Administração ou Curador, sem direito a voto;

V - V E T A D O;

VI - os Conselheiros não receberão remuneração ou vantagens pelos serviços que prestarem à Organização Social.(g.n)

Fica evidente neste artigo, que o legislador se preocupou em inserir no conselho de administração da Organização Social, representantes do Poder Público que serão membros natos, diferente dos outros membros eleitos ou indicados os quais serão membros por mandatos, exceto os referidos no inciso I alínea “b”.

O referido artigo ainda dispõe sobre o período de duração dos mandatos dos membros eleitos ou indicados, qual seja, quatro anos.

Essa estruturação das Organizações Sociais é um importante diferencial desta modalidade de entidade, haja vista que nenhuma outra espécie de entidade do terceiro setor, exige a presença de representantes do Poder Público em seu quadro constitutivo

Ao discorrer acerca da justificativa da presença de membros representantes do Poder Público na composição do conselho de administração das organizações sociais, Di Pietro (2010 apud ZOLET, 2013, p.13), fazendo menção ao Plano Diretor da Reforma do Estado, esclarece que a intenção de tal medida é prevenir eventual privatização ou feudalização das organizações sociais. [09]

No que concerne às competências e atribuições do Conselho de Administração, estabelece a comentada lei, competir-lhe privativamente fixar o âmbito de atuação da entidade; aprovar sua proposta de contrato de gestão e a proposta de orçamento, bem como o seu regimento interno e regulamento próprio; designar e dispensar os membros da diretoria e fixar sua remuneração; aprovar e dispor sobre a alteração dos estatutos e a extinção da entidade; aprovar e encaminhar, ao órgão supervisor da execução do contrato de gestão, os relatórios gerenciais e de atividades da entidade; e fiscalizar o cumprimento das diretrizes e metas definidas

O artigo 4º e seus respectivos incisos dispõem sobre a competência do Conselho de Administração, quais sejam: 

Art. 4°. Compete ao Conselho de Administração ou ao Conselho Curador:

I - definir objetivos e diretrizes de atuação da entidade;

II - aprovar a proposta de orçamento da entidade e o programa de investimentos;

III - escolher, designar e dispensar os membros da Diretoria;

IV - fixar a remuneração dos membros da Diretoria;

V - aprovar e dispor sobre a alteração do Estatuto da entidade;

VI - aprovar o Regimento Interno da entidade, que disporá sobre a estrutura, gerenciamento, cargos e competências:

VII - aprovar o manual de qualidade, o regulamento próprio de contratação de bens, obras ou serviços e o plano de cargos, salários e benefícios dos empregados da entidade;

VIII - aprovar e encaminhar, ao órgão público supervisor, os relatórios gerenciais e de atividades da entidade, elaborados pela Diretoria;

IX - fiscalizar, com o auxílio de auditoria externa, o cumprimento das diretrizes e metas definidas para a entidade. (g.n)

Nota-se que a Lei ao taxar de forma cuidadosa a competência do Conselho de Administração, foi resguardado o princípio administrativo da LEGALIDADE, não sendo assim admitidas atuações diversas da que está disposta no respectivo artigo.

Já o órgão de direção da Organização Social, segundo o artigo 5º do mesmo diploma legal, tem sua composição e atribuições definidas no Estatuto da entidade, in verbis:

Art. 5°. A Diretoria terá sua composição e atribuições definidas no Estatuto da entidade.

O artigo 6º dispõe sobre como será realizada a qualificação da Organização Social, que neste caso é processada por ato do chefe do Poder Executivo, o Governador do Estado.

No artigo 7º fica evidente que depois de qualificada como Organização Social as entidades são declaradas de plano de interesse social e utilidade pública, para todos os efeitos legais, inclusive o tributário. Tão logo, as entidades qualificadas como O.S passam a ter benefícios inerentes a Administração Pública, assim como as Imunidades Tributárias.

O artigo 8º deixa explicito os incentivos dados pela Administração Pública as entidades qualificadas como Organizações Sociais quando dispõe que ao assumir a execução de serviços sociais em substituição aos oferecidos pelos órgãos públicos são asseguradas as O.S a reprogramação dos recursos orçamentários, proporcionalmente aos recursos que assumiram.

Um dos pontos importantes disciplinado na lei em comento é o Contrato de gestão, e por isso daremos um tópico apenas para o mesmo.

4.1 Do Contrato de Gestão.

O Contrato de gestão é conceituado no artigo 9º caput, vejamos:

Art. 9°. O Contrato de Gestão é o instrumento que discrimina as atribuições responsabilidades e obrigações do Poder Público e da Organização Social, no desempenho das ações e serviços a cargo desta.

Com base na análise do artigo supracitado, percebe-se que é no contrato de gestão que se encontra os termos do início, duração e o fim da parceria do Poder Público e a Organização Social.

O parágrafo único do mesmo artigo dispõe entre quem será firmado o Contrato de gestão, que são entre o secretário de Estado da área correspondente à atividade desenvolvida e pelo representante legal da Organização Social, após aprovação pelo conselho da entidade.

O artigo 10 e seus incisos e parágrafo único dispõe sobre o que deverá conter e obedecer no Contrato de gestão, in verbis:

Art. 10. Na elaboração do Contrato de Gestão observar-se-ão os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e, também, os seguintes preceitos:

I - o Contrato de Gestão deve especificar o programa de trabalho proposto pela Organização Social, estipular as metas a serem atingidas, os respectivos prazos de execução, bem como os critérios objetivos de avaliação de desempenho, inclusive mediante indicadores de qualidade e produtividade;

II - o Contrato de Gestão poderá estipular limites e critérios para os gastos com a remuneração e vantagens de qualquer natureza a serem percebidas pelos dirigentes e empregados das Organizações Sociais, no exercício de suas funções;

III - V E T A D O.

Parágrafo único. Os Secretários de Estado, observadas as peculiaridades de suas áreas de atuação, definirão os demais termos dos Contratos de Gestão a serem firmados no âmbito das respectivas áreas de atuação.

O contrato de gestão estabelece metas a serem cumpridas pela entidade contratada, sendo, dessa forma, um instrumento baseado nos resultados propostos entre as partes contratantes.

Nota-se que o no caput do artigo 10 o legislador se preocupou mais uma vez em obedecer a princípios da Administração Pública, deixando taxado que a elaboração do Contrato de Gestão deverá obedecer aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e economicidade.

Já no artigo 11 da Lei em comento, dispõe sobre a supervisão dos Contratos de Gestão que deverá ser supervisionado pelo Secretário de Estado signatário, Secretário de Estado de Administração e Secretário de Planejamento e Coordenação Geral, tendo a entidade ter que apresentar ao final de exercício o relatório pertinente à execução do Contrato de Gestão, ficando essa fiscalização à responsabilidade do Tribunal de Contas do Estado, senão vejamos:

Art. 11. A execução do Contrato de Gestão será supervisionada pelo Secretário de Estado signatário, Secretário de Estado de Administração e Secretário de Estado de Planejamento e Coordenação Geral.

§ 1°. É obrigatória a apresentação, ao término de cada exercício ou a qualquer momento, conforme recomende o interesse do serviço, de relatório pertinente à execução do Contrato de Gestão, contendo comparativo específico das metas propostas com os resultados alcançados, acompanhado da prestação de contas correspondente ao exercício financeiro.

§ 2°. A execução do Contrato de Gestão será fiscalizada pelo Tribunal de Contas do Estado, que verificará, especialmente, a legalidade, legitimidade, operacionalidade e economicidade no desenvolvimento das atividades e a consequente aplicação dos recursos repassados à Organização Social, nos termos do respectivo Contrato de Gestão.

Ainda na análise do Contrato de gestão, há de se ressaltar sobre o regime jurídico adotado neste, ao qual há divergências de posições doutrinárias.

Conforme anteriormente exposto, as organizações sociais, muito embora sejam entidades de direito privado, têm por função a prestação de serviços públicos essenciais, e o fazem em substituição ao Poder Público, originariamente responsável por tais serviços. Além disso, há de se reiterar que o Conselho de Administração das organizações sociais é obrigatoriamente composto por membros da Administração Publica, o que certamente retira sua natureza eminentemente privada.

Outrossim, com relação aos contratos de gestão, não se pode olvidar que tais institutos possuem diversas características de grande peculiaridade, afinal, ao mesmo tempo em que concentram traços de natureza contratual, possuem atributos que lhe conferem a natureza de convênios ou outros institutos jurídicos, motivo pelo qual a doutrina vem atribuindo-lhes as mais diversas classificações.

Para entendermos o regime jurídico do Contrato de Gestão é preciso sabermos que regime jurídico é adotado nas Organizações Sociais. Segundo Modesto, as organizações sociais não possuem natureza jurídica de Direito Público:

As organizações sociais, no modelo proposto, não serão autarquias veladas, nem titularizarão qualquer espécie de prerrogativa de direito público. Não gozarão de prerrogativas processuais especiais ou prerrogativas de autoridade. Não estarão sujeitas a supervisão ou tutela da administração pública direta ou indireta, respondendo apenas pela execução e regular aplicação dos recursos e bens públicos vinculados ao acordo ou contrato de gestão que firmarem com o Poder Público. MODESTO. (2010 apud ZOLET, 2013, p.15) [10]

Dessa forma, malgrado as características peculiares de que se revestem as organizações sociais, na opinião do mencionado doutrinador o que prepondera é o caráter contratual da relação havida entre estas e o Poder Público, e, por conta disso, as entidades não deixam de ter natureza jurídica de direito privado.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro assegura que:

se referir às organizações sociais como entidades “públicas não estatais”, “fica muito clara a intenção de tentar excluí-las da abrangência da Administração Indireta e, em conseqüência, excluí-las também da incidência das normas e princípios constitucionais que a ela se aplicam.(DI PIETRO, 2008, p. 02)[11]

No entanto, segundo a mesma autora, as organizações sociais, na verdade, se submetem às normas de direito público, não obstante a natureza privada que se tente imprimir-lhes.

Tendo em vista as divergências de opiniões expostas, o doutrinador Oliveira adverte que:

talvez aqui resida a grande dificuldade do intérprete e do aplicador do Direito na assimilação do modelo das Organizações Sociais, em todos os seus aspectos e matizes, pois não é possível inseri-lo tranquilamente em todas as suas categorias clássicas do direito administrativo. OLIVEIRA (2010 apud ZOLET, 2013, p.16) [12]

 Há de se ponderar que mesmo que não se admita a aplicação do regime jurídico de direito público às organizações sociais, certamente que as atividades desempenhadas pelas entidades (serviços sociais, de caráter essencial) devem ser levadas em consideração, sendo, desse modo, inafastável a aplicabilidade de princípios da Administração Pública á sua atuação.

Sobre o regime jurídico do Contrato de Gestão, conforme já mencionado, possui características que destoam profundamente tanto dos convênios e parcerias celebrados pelo Poder Público, como dos contratos administrativos e demais contratos de natureza privada. O que tem levado há diversos posicionamentos sobre a natureza jurídica do Contrato de Gestão como já exposto.

4.2 Da aplicação em concreto da Lei Nº 5.980 DE 19 DE JULHO DE 1996.

Segundo dados fornecidos pelo Tribunal de Contas do Estado do Pará, atualmente existem 10 (dez) contratos celebrados e vigentes entre a Administração Pública Estadual e as Organizações Sociais, quais sejam:

ASSOCIAÇÃO PARÁ 2000, que tem contrato celebrado com Secretaria de Cultura do Estado do Pará– SECULT, a qual é responsável pela administração da Estação das Docas, do Hangar e do Mangal das Garças;

Chama a atenção que existe apenas um único contrato de Gestão para que esta OS administre os três espaços citados, aparentando possível impropriedade jurídica a partir do momento em que os Objetos são diferentes, as metas para cada espaço são distintas, além contabilidade também ser individualizada.

 Associação Pólo Produtivo do Pará – APPP, que possui contrato celebrado com a Superintendência do Sistema Penitenciário do Estado do Pará, a qual é responsável pela administração da Fabrica Esperança;

Instituto de Gemas e Jóias da Amazônia – IGAMA, que possui contrato celebrado com a Secretaria de Cultura do Estado do Pará - SECULT, a qual é responsável pela administração do Espaço São José Liberto;

Instituto de Saúde Santa Maria – IDESMA, que possui contrato celebrado com a Secretaria de saúde do Estado do Pará - SESMA, a qual é responsável pela administração do Hospital Regional de Redenção;

Associação Beneficiente de Assistência Social e Hospitalar – PRÓ-SAÚDE, que possui 4 (quatro) contratos celebrados com a Secretaria de saúde do Estado do Pará - SESMA, a qual é responsável pela administração do Hospital Metropolitano, Hospital Regional de Marabá Geraldo Veloso, Hospital Regional de Santarém Waldemar Pena e Hospital Regional da Transamâzonia – Altamira;

Instituto Nacional de Desenvolvimento Social e Humano – INDSH, que possui contrato celebrado com a Secretaria de saúde do Estado do Pará - SESMA, a qual é responsável pela administração do Hospital Regional de Marajó.

Diante dos dados acima expostos, percebe-se que a lei em comento é viva e eficaz no Estado do Pará, pois a mesma permitiu que a Administração Pública Paraense transferisse para as Organizações Sociais as sua atividades não exclusivas, tornando o fornecimento desses serviços à sociedade com mais qualidade e eficácia. Destacando-se inclusive para o fato de que independente do partido político que esteja a frente do governo estadual, essa pratica esta sendo mantida desde a sua origem sobre isso, cita-se como exemplo os seguintes contratos:

O contrato com a Organização Via Amazônia, que administrava o Hangar;

O contrato com a Organização que administrava a Escola de Trabalho e Produção do Pará;

Associação Cultural e Educacional do Pará – ACEPA que administrava o Hospital Metropolitano.

Neste sentido, comunga-se das idéias de PINTO, quando afirma que:

as Entidades do Terceiro Setor (incluindo as Organizações Sociais) se inserem no quadro geral dos interesses públicos, sendo portanto, um porta voz e árduo defensor dos direitos da coletividade. Do mesmo modo, a própria Carta Magna reconhece a importância social de tais Entidades, bem como sua legitimidade como representante da sociedade na consecução dos objetivos sociais da República. (Pinto, 2012, p. 56 e 57)[13]

Notório se faz que as Organizações Sociais no Estado do Pará são muito mais que uma forma de desafogar o acúmulo das funções estatais, mas sim uma conquista para a sociedade que tanto busca ter seus direitos plenamente protegidos e mantidos.

Daí pode se verificar enfim, de que essa operacionalização torna a gestão governamental descentralizada mais efetiva e especializada, especialmente nos eixos primordiais à sociedade.

5. CONCLUSÃO

Registre-se que todas as Os passam pela análise em nível de prestação de contas junto ao Tribunal de Contas do Estado do Pará, Ministério Público e Auditorias Independentes.

Diante de todo o exposto, fica evidente que a Reforma Administrativa, com a instituição das Organizações Sociais, foi sem dúvidas, a melhor decisão tomada pelo Estado, pois ajudou o mesmo a emergir de uma crise catastrófica, desafogando a responsabilidade deste sobre algumas funções estatais sem que este perca o controle sobre as mesmas, e ajudou a sociedade na medida em que as atividades que antes não eram prestadas com qualidade e eficiência, agora passaram a ser, tendo em vista que as Organizações Sociais se responsabilizam apenas àquela prestação de serviço contratada, onde possuem objetivos e metas a realizar, causando assim uma prestação de serviço com mais qualidade, estrutura e eficiência.

Conclui-se também, que mesmo transferindo atividades não exclusivas do Estado para Entidades Privadas (EMPRESAS), aquele não perdeu controle sobre este, haja vista que há diversas formas de controle sobre as Organizações Sociais, como a prestação de contas, relatórios anuais bem como a fiscalização do Tribunal de Contas do Estado do Pará.

Evidente se faz, que no Pará os serviços prestados pelas Organizações Sociais tornaram aqueles com maior qualidade, estrutura e eficiência, sendo notório a perfeita aplicabilidade da Lei nº 5.980/96.

No Estado do Pará é patente a importância das Organizações Sociais como mediadora das relações sociais entre o Estado e a sociedade, sua essência democrática e participativa na proteção e efetivação das políticas públicas.

6. REFERÊNCIAS.

1. MEDAUAR, Odete. O Direito Administrativo em Evolução. São Paulo: Revista dos Tribunais,2003. p. 93.

2. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Reforma do Estado para a cidadania: A Reforma Gerencial Brasileira na Perspectiva Internacional. São Paulo: ENAP, 1998. p. 35.

3. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. A Reforma do Estado dos anos 90: Lógica e Mecanismos de Controle. Caderno 1. Brasília/DF, 1997, p.7. Disponível em: http://www.bresserpereira.org.br/ (http://www.bresserpereira.org.br/). Data de acesso: 29 de setembro de 2013.

4. SANDRONI, Paulo. Dicionário de Economia: Os economistas. São Paulo: Abril Cultural, 1985, p.203.

5. BRAGA. Luziânia C. Pinheiro. Organizações da Sociedade Civil de Interesse Publico (OSCIP): Promoção e Construção de (novos) Direitos e Assessoria Jurídica de Caráter Suplementar. In: OLIVEIRA, Gustavo Justino de (coord.). Terceiro Setor. Empresas e Estado – Novas Fronteiras entre o Público e o Privado. Minas Gerais: Fórum, 2007, p.263.

6. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23 ed. São Paulo: Editora Atlas S.A., 2010, p. 408.

7. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 34 ed. São Paulo: Malheiros Editores Ltda, 2008, p.387.

8. MENDONÇA, Maria Lírida Calou de Araújo e.  As Organizações Sociais entre o Público e o Privado: Uma Análise de Direito Administrativo. Fortaleza: UNIFOR, 2008, p 103.

9. ZOLET, Rachel. O contrato de gestão entre o poder público e as organizações Sociais como instrumento de fuga do regime jurídico administrativo, p.13. Disponível em: http://jus.com.br/artigos/18550/o-contrato-de-gestao-entre-o-poder-publico-e-organizacoes-sociais-como-instrumento-de-fuga-do-regime-juridico-administrativo. Data de acesso: 01 de novembro de 2013.

10. ZOLET, Rachel. O contrato de gestão entre o poder público e as organizações Sociais como instrumento de fuga do regime jurídico administrativo, p. 15. Disponível em: http://jus.com.br/artigos/18550/o-contrato-de-gestao-entre-o-poder-publico-e-organizacoes-sociais-como-instrumento-de-fuga-do-regime-juridico-administrativo. Data de acesso: 01 de novembro de 2013.

11. DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Contratos de Gestão. Contratualização do Controle Administrativo sobre a Administração Indireta e sobre as Organizações Sociais. Disponível  em: http://www.pge.sp.gov.br/centrodeestudos/revistaspge/revista2/artigo9.htm (http://www.pge.sp.gov.br/centrodeestudos/revistaspge/revista2/artigo9.htm) Data de Acesso em 30 outubro de 2013.

12. ZOLET, Rachel. O contrato de gestão entre o poder público e as organizações Sociais como instrumento de fuga do regime jurídico administrativo, p.16. Disponível em: http://jus.com.br/artigos/18550/o-contrato-de-gestao-entre-o-poder-publico-e-organizacoes-sociais-como-instrumento-de-fuga-do-regime-juridico-administrativo. Data de acesso: 01 de novembro de 2013.

13. PINTO, Valentim. O terceiro setor à luz dos princípios do Direito Administrativo. 2012. 63 f. Monografia (curso de Direito) – Instituto de Ciências Jurídicas, Universidade da Amazônia, Belém, 2012.